Expediente N° JNE.2021000628

ÁNCASH

VACANCIA

RECURSO DE APELACIÓN

Lima, quince de diciembre de dos mil veintiuno.

VISTO: en audiencia pública virtual de la fecha, el recurso de apelación interpuesto por don Darío García Polo (en adelante, señor solicitante), en contra del Acuerdo de Consejo Regional N° 253-2020-GRA/CR, del 17 de diciembre de 2020, que no aprobó la solicitud de vacancia que presentó en contra de don Juan Carlos Morillo Ulloa, gobernador suspendido del Gobierno Regional de Áncash (en adelante, señor gobernador), por la causa de dejar de residir, de manera injustificada, hasta un máximo de ciento ochenta (180) días en la región o, por un término igual al máximo permitido por Ley, para hacer uso de licencia, prevista en el numeral 4 del artículo 30 de la Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (en adelante, LOGR); y teniendo a la vista el Expediente N° JNE.2020032677.

PRIMERO. ANTECEDENTES

La solicitud de declaratoria de vacancia

1.1. El 16 de octubre de 2020, el señor solicitante peticionó la vacancia del señor gobernador, por la causa de dejar de residir, de manera injustificada, hasta un máximo de ciento ochenta (180) días en la región o, por un término igual al máximo permitido por Ley, para hacer uso de licencia, prevista en el numeral 4 del artículo 30 de la LOGR. Al respecto, alegó esencialmente lo siguiente:

a) El señor gobernador solicitó licencia sin goce de haber para viajar al país de Cuba, desde el 7 hasta el 21 de enero de 2020, la cual fue autorizada mediante Acuerdo de Consejo Regional N° 002-2020-GRA/CR, del 6 de enero de 2020, esto es, por el término de 15 días.

b) Asimismo, solicitó licencia para viajar al país de Alemania, desde el 27 de febrero hasta el 9 de marzo de 2020, viaje que fue autorizado mediante Acuerdo de Consejo Regional N° 027-2020-GRA/CR, del 24 de febrero de 2020, esto es, por el término de 12 días.

c) También, el 19 de agosto de 2020, solicitó licencia por motivos de salud, desde el 17 de agosto de 2020 hasta el alta epidemiológica de la Covid-19 y/o la alta clínica según corresponda. Después, el 11 de setiembre de 2020, solicitó licencia por enfermedad, en vías de regularización, y que se deje sin efecto el escrito presentado el 19 de agosto de dicho año, desde el 16 de agosto al 10 de setiembre de 2020, siendo aprobada mediante Acuerdo de Consejo Regional N° 197-2020-GRA/CR, del día 15 de setiembre de 2020, esto es, por 26 días.

d) Sin embargo, lo real es que el señor gobernador ha hecho uso de esa licencia por 51 días, debido a que la reincorporación que comunicó en la solicitud del 11 de setiembre de 2020 no fue física, es decir, no regresó o ingresó a la jurisdicción de Áncash, pues residía con domicilio desconocido en la ciudad de Lima hasta el 5 de octubre de 2020; ingresó a Áncash recién el 6 de octubre de 2020, apareciendo en las instalaciones de la “Sub-Región Pacífico”.

e) En consecuencia, si se suman los días aprobados por licencia, que hacen un total de 53 días durante el 2020, o si se suman los días reales de licencia, que harían un total de 78 días, en ambos casos, se supera ampliamente el término igual al máximo permitido por Ley para hacer uso de licencia, esto es, 45 días conforme a lo dispuesto en el artículo 23 de la LOGR.

f) Además, se debe tener en cuenta que la referida última licencia ha sido aprobada, en vías de regularización, con la papeleta y el informe de alta, pero no con el certificado respectivo por incapacidad temporal para trabajar, exigido por Ley.

Descargo de la autoridad cuestionada

1.2. El 17 de diciembre de 2020, en la sesión extraordinaria del Consejo Regional de Áncash, el señor gobernador, a través de su abogado, presentó sus descargos, bajo los argumentos siguientes:

a) El señor solicitante no ha demostrado que haya cambiado de residencia.

b) Las licencias aprobadas justifican la ausencia del señor gobernador.

c) El viaje a Alemania se realizó en ejercicio de sus funciones.

Pronunciamiento del consejo regional respecto del pedido de vacancia

1.3. En la sesión extraordinaria del 17 de diciembre de 2020, con 8 votos a favor y 15 en contra, el Consejo Regional de Áncash no aprobó la solicitud de vacancia presentada en contra del señor gobernador. Dicha decisión fue formalizada mediante el Acuerdo de Consejo Regional N° 253-2020-GRA/CR, de la misma fecha (en adelante, Acuerdo).

SEGUNDO. SÍNTESIS DE AGRAVIOS

El 29 de diciembre de 2020, el señor solicitante interpuso recurso de apelación en contra del Acuerdo, alegando sustancialmente lo siguiente:

2.1. Se ha trasgredido el debido procedimiento en el desarrollo de la sesión extraordinaria del 17 de diciembre de 2020, toda vez que solo se dio lectura a la primera parte del numeral 4 del artículo 30 de LOGR y no a la segunda parte sobre la cual se basa su pedido de vacancia, y además el abogado del señor gobernador en todo momento utilizó adjetivos e insultos.

2.2. El número total de días naturales que el señor gobernador tomó licencia en el año 2020 ha excedido el máximo permitido por Ley de 45 días.

CONSIDERANDOS

PRIMERO. SUSTENTO NORMATIVO (en adelante, SN)

En la Constitución Política del Perú

1.1. El numeral 3 del artículo 139 establece, como principios y derechos de la función jurisdiccional, lo siguiente:

3. La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional. Ninguna persona puede ser desviada de la jurisdicción predeterminada por la ley, ni sometida a procedimiento distinto de los previamente establecidos, ni juzgada por órganos jurisdiccionales de excepción ni por comisiones especiales creadas al efecto, cualquiera sea su denominación.

1.2. El numeral 4 del artículo 178 dispone, como atribución del Jurado Nacional de Elecciones, la administración de justicia en materia electoral.

En la LOGR

1.3. El artículo 23 regula lo siguiente:

Artículo 23.- Vicepresidencia Regional

El Vicepresidente Regional reemplaza al Presidente Regional en casos de licencia concedida por el Consejo Regional, que no puede superar los 45 días naturales al año, por ausencia o impedimento temporal, por suspensión o vacancia, con las prerrogativas y atribuciones propias del cargo. Cumple funciones de coordinación y aquellas que expresamente le delegue el Presidente. Percibe la remuneración correspondiente a su cargo, sin derecho a dietas [resaltado agregado].

1.4. El artículo 30 precisa, entre otras, la siguiente causa de vacancia:

Artículo 30.- Vacancia

[…]

4. Dejar de residir, de manera injustificada, hasta un máximo de ciento ochenta (180) días en la región o, por un término igual al máximo permitido por Ley, para hacer uso de licencia [resaltado agregado].

[…]

La vacancia es declarada por el Consejo Regional, dando observancia al debido proceso y el respeto al ejercicio del derecho de defensa, por dos tercios del número legal de sus miembros, para el caso del Presidente Regional y Vicepresidente Regional, y de la mayoría del número legal de sus miembros, para el caso de los Consejeros Regionales. La decisión puede apelarse al Jurado Nacional de Elecciones dentro de los 8 días siguientes de la notificación. El Jurado Nacional de Elecciones resuelve en instancia definitiva, su fallo es inapelable e irrevisable [resaltado agregado].

En la jurisprudencia emitida por el Jurado Nacional de Elecciones

1.5. En el considerando 14 de la Resolución N° 499-2009-JNE, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones indicó que los plazos máximos permitidos por ley para que las autoridades regionales puedan hacer uso de licencia son:

a) Para el caso del Presidente Regional, el plazo es de 45 días naturales al año, conforme a lo dispuesto por el artículo 23 de la Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

[…]

1.6. A partir de lo expresado, en el considerando 15 de la citada resolución, se consideró que las autoridades regionales incurrirán en causa de vacancia una vez vencidos los plazos que se indican a continuación:

15.1 El Presidente Regional, a los 45 días, conforme a lo previsto en el artículo 23 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

1.7. En el considerando 2 de la Resolución N° 0034-2020-JNE, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones expresó que la citada causa de vacancia exige el cumplimiento o la verificación de los siguientes elementos:

[…] a) la residencia de la autoridad regional dentro de la circunscripción que representa, b) ausencia injustificada de la residencia ubicada en la circunscripción regional por parte de la autoridad regional, c) continuidad de la ausencia por más de 180 días, o por un tiempo igual al máximo permitido por Ley, para hacer uso de licencia.

La norma en mención solo será oponible a la autoridad regional que encontrándose en el ejercicio de sus funciones deja de residir de manera injustificada dentro de la jurisdicción regional en la que fue elegida.

1.8. Asimismo, en la acotada resolución se estableció que la causa contenida en el numeral 4 del artículo 30 de la LOGR se encuentra vigente y es exigible a la autoridad regional la obligación de residir en la región que representa, siendo que la ausencia de residencia o la falta de esta genera como consecuencia su vacancia. Así, en los considerandos del 25 al 29 se expresó lo siguiente:

25. Ahora bien, mediante el artículo 1 de la Ley N° 30692, publicada el 5 de diciembre de 2017, vigente para las Elecciones Regionales 2018, se modificó el citado artículo 13 de la LER, estableciendo que para ser candidato a cualquiera de los cargos de autoridad regional se requiere “Haber nacido en la circunscripción electoral para la que postula o domiciliar en ella en los últimos dos (2) años, respecto a la fecha de vencimiento del plazo para la presentación de solicitudes de inscripción de listas de candidatos. Para el cumplimiento del presente requisito, es de aplicación el domicilio múltiple previsto en el Artículo 35° del Código Civil”. De esta manera, la citada modificación permite que la autoridad regional de forma anterior a su elección no necesariamente deba tener residencia en la región respecto de la cual es elegido, en tanto que para su participación en el proceso electoral basta con la acreditación de su nacimiento o la existencia del domicilio múltiple.

26. Llegado a este punto, resulta necesario señalar que si bien la Ley N° 30692 establece modificaciones a la LER que involucra la flexibilización de los requisitos para ser candidato, dicha reforma es aplicable única y exclusivamente a los procesos de elecciones regionales, no existiendo modificación expresa o tácita respecto del procedimiento de vacancia establecido en la LOGR.

27. Así tampoco estamos frente ante una antinomia o un conflicto normativo, es decir, frente a la acreditación de situaciones en las que dos normas con similar objeto prescriben soluciones incompatibles entre sí, ya que las modificaciones establecidas en la LER no tienen efecto alguno respecto de la LOGR, en tanto ambas normas tienen distinto ámbito de aplicación, así vemos:

i) La LER, regula las condiciones o requisitos para ser candidato dentro de un proceso electoral, siendo que la redacción actual del artículo 13 de la LER admite un concepto amplio de domicilio, con la finalidad de maximizar la competitividad en la oferta política regional y el derecho al sufragio pasivo.

ii) La LOGR, regula los supuestos de vacancia de autoridades regionales dentro de un periodo de gobierno regional, a efecto de verificar aquellos casos en que la autoridad regional se encuentra impedida de continuar ejerciendo el cargo hasta el término del mandato para el cual fue elegido por encontrarse dentro de un supuesto de causal de vacancia.

[…]

29. En este sentido, no existiendo modificación alguna en el contenido de las causales de vacancia, en específico la causal contenida en el numeral 4 del artículo 30 de la LOGR, se tiene que se encuentra vigente y es exigible a la autoridad regional la obligación de residir en la región que representa, siendo que la ausencia de residencia o la falta de esta genera como consecuencia la vacancia de la autoridad.

En el Reglamento sobre la Casilla Electrónica del Jurado Nacional de Elecciones1 (en adelante, Reglamento)

1.9. El artículo 16 dispone lo siguiente:

Artículo 16.- Sujetos obligados al uso de la Casilla Electrónica

Todas las partes de los procesos electorales y no electorales, jurisdiccionales o de índole administrativa, serán notificadas con los pronunciamientos o actos administrativos emitidos por el JNE y el JEE, según corresponda, únicamente a través de sus respectivas casillas electrónicas habilitadas.

En caso los sujetos antes mencionados no soliciten sus credenciales y habiliten su Casilla Electrónica, se entenderán por notificados con el pronunciamiento o el acto administrativo, según corresponda, a través de su publicación en el portal electrónico institucional del Jurado Nacional de Elecciones (www.jne.gob.pe), surtiendo efectos legales a partir del día siguiente de su publicación.

Las personas que presentan peticiones, que son de competencia del JNE, también son consideradas como sujetos obligados al uso de la Casilla Electrónica, por lo que les resulta aplicable las disposiciones previstas en los párrafos precedentes [resaltado agregado].

SEGUNDO. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO

2.1. Este Supremo Tribunal Electoral, en ejercicio de su función jurisdiccional conferida por la Constitución Política del Perú (ver SN 1.2.), debe determinar si el señor gobernador incurrió en la causa de vacancia invocada, prevista en el numeral 4 del artículo 30 de la LOGR (ver SN 1.4.), a partir de los hechos que se le atribuyen.

2.2. Aunque del recurso de apelación se aprecia que el señor solicitante realiza cuestiones de fondo a fin de que se revoque la decisión del Consejo Regional de Áncash –como que el número total de días naturales que el señor gobernador tomó licencia en el 2020 excedió el máximo permitido por Ley de 45 días–; de la síntesis de sus agravios también se advierte que aquel alega la transgresión el debido procedimiento en el desarrollo de la sesión extraordinaria del 17 de diciembre de 2020, al solo darse lectura a la primera parte del numeral 4 del artículo 30 de la LOGR y no a la segunda parte sobre la cual basa su pedido de vacancia, y además indica que el abogado de la autoridad cuestionada en todo momento utilizó adjetivos e insultos.

2.3. Al respecto, el procedimiento de vacancia de gobernadores, vicegobernadores y consejeros regionales, cuyo trámite se desenvuelve inicialmente en los respectivos consejos, está compuesto por una serie de actos encaminados a demostrar la existencia o no de la comisión de alguna de las causas señaladas en el artículo 30 de la LOGR.

2.4. Por ello, debe estar revestido de las garantías propias de los procedimientos administrativos, más aún si se trata de uno de tipo sancionador, como en el presente caso, pues, de constatarse que se ha incurrido en alguna de las causas establecidas, se declarará la vacancia en el cargo de las autoridades regionales cuestionadas y se les retirará la credencial otorgada en su momento como consecuencia del proceso electoral en el que fueron seleccionadas.

2.5. Las garantías mencionadas no son otras que las que integran el debido procedimiento y legalidad, siendo estos dos de los principios que rigen la potestad sancionadora de la Administración Pública.

2.6. Precisamente, el debido procedimiento comporta, además de una serie de garantías de índole formal, el derecho de los administrados a ofrecer pruebas y exigir que la Administración las produzca, en caso de ser estas relevantes para resolver el asunto y actúe las ofrecidas por aquellos, así como a obtener una decisión motivada y fundada en derecho, lo cual exige que la decisión que se adopte en el procedimiento mencionado plasme el análisis de los principales argumentos de hecho materia de discusión y las normas jurídicas que resulten aplicables.

2.7. Como se ha indicado, el señor solicitante alega como afectación al debido procedimiento el que no se diera lectura a la segunda parte del numeral 4 del artículo 30 de la LOGR, sobre la cual basa su pedido de vacancia, y que el abogado del señor gobernador utilizara adjetivos e insultos.

2.8. En cuanto a la primera aseveración, se debe observar que en la sesión extraordinaria su abogado patrocinante tuvo la oportunidad de informar oralmente sobre su petición. En lo que se refiere al uso de adjetivos e insultos, estos bien pudieron ser retirados exhortándose a los abogados que adecúen su conducta a los deberes de veracidad, probidad, lealtad y buena fe.

2.9. En consecuencia, lo alegado en este extremo por el señor solicitante no es de trascendencia tal, para que se declare la nulidad de la decisión adoptada por el Consejo Regional de Áncash y que es materia de apelación.

2.10. Respecto al agravio de fondo, expresa que el número total de días naturales que el señor gobernador tomó licencia en el 2020 ha excedido el máximo permitido por Ley de 45 días.

2.11. Ahora, con relación a los elementos que se deben cumplir para que se configure la causa de vacancia (ver SN 1.4. y 1.7.), estando al tenor de los argumentos de la solicitud sobre el particular y del recurso de apelación interpuesto, se advierte que no se ha alegado que el señor gobernador no haya inicialmente residido en la región de Áncash –entendiendo a la residencia como el espacio físico en donde la persona fija su habitación de modo estable y habitual, y donde realiza labores cotidianas o naturales propias de todo ser humano, al ser el sitio de ubicación principal o del hogar familiar2–, sino que este ha dejado de residir, de manera injustificada, por un término igual al máximo permitido por Ley, para hacer uso de licencia.

2.12. Cabe precisar que el “deber de residencia” tiene por finalidad garantizar el cumplimiento efectivo del principio de vinculación entre la autoridad regional y sus representados, de tal manera que la cercanía o el contacto directo de dicha autoridad con la región que representa permita garantizar la gobernabilidad y la eficacia en el ejercicio de la función pública.

2.13. En cuanto a la alegada ausencia injustificada de la residencia en la circunscripción regional por parte de la autoridad cuestionada, de los documentos que obran en el expediente se puede observar que, mediante: i) Acuerdo de Consejo Regional N° 002-2020-GRA/CR, del 6 de enero de 2020, se autorizó la licencia sin goce de haber al señor gobernador a fin de que viaje con destino a Cuba, desde el 7 al 21 de enero de 2020, por motivos particulares (salud), esto es, por 15 días; ii) Acuerdo de Consejo Regional N° 027-2020-GRA/CR, del 24 de febrero de 2020, se autorizó el viaje del señor gobernador a la ciudad de Berlín (Alemania), desde el 27 de febrero al 9 de marzo de 2020, con la finalidad de que participe en la Feria Internacionale Tourismus Börse (Intercambio Turístico Internacional) - ITB Berlín 2020, esto es, por 12 días; y iii) Acuerdo de Consejo Regional N° 197-2020-GRA/CR, del 15 de setiembre de 2020, se aprobó la licencia por enfermedad en vía de regularización al señor gobernador, del 16 de agosto al 10 de setiembre de 2020, “al haber contraído el COVID-19 en el ejercicio de sus funciones en la lucha contra la Pandemia […], por ser un derecho que le corresponde”, esto es, por 26 días; conforme se puede apreciar del siguiente cuadro:

2.14. De lo expuesto, se colige que la ausencia de la residencia en la circunscripción regional por parte de la autoridad se encuentra justificada con las licencias y la autorización aprobadas mediante los acuerdos de consejo citados.

2.15. Sobre el agravio en sí, esto es, que el número total de días naturales que el señor gobernador tomó licencia en el 2020 excedió el máximo permitido por Ley de 45 días, lo cual guarda relación con la continuidad de la ausencia por un tiempo igual al máximo permitido legalmente, para hacer uso de licencia, se debe precisar que lo aprobado mediante el Acuerdo de Consejo Regional N° 027-2020-GRA/CR, del 24 de febrero de 2020 (ver la fila 2 del cuadro), constituye una autorización de viaje, a fin de que dicha autoridad en ejercicio de su cargo y funciones participe de una feria internacional en la ciudad de Berlín (Alemania), y respecto de la cual debe informar al Pleno del Consejo Regional de Áncash, en forma detallada y documentada (con relación a las acciones y los resultados obtenidos).

2.16. En ese sentido, la glosada autorización no importa en sí una licencia, sea sin goce o con goce de haber, sino una comisión de servicios oficial a la ciudad de Berlín, para que la referida autoridad regional participe en la mencionada feria internacional; por consiguiente, el periodo de 12 días no puede ser tomado en cuenta en conjunto con los otros (ver cuadro).

2.17. Así, en estricto, el señor gobernador solo estuvo de licencia en el 2020, 41 días, esto es, 15 días de licencia sin goce de haber por cuestiones personales (ver la fila 1 del cuadro) y 26 días de licencia por enfermedad –COVID 19– (ver la fila 3 del cuadro); por consiguiente, no excedió los 45 días que alega el señor solicitante.

2.18. De otro lado, sobre el alegato de que, en realidad, con relación al último permiso aprobado, el señor gobernador estuvo de licencia por 51 días, toda vez que recién ingresó a la región de Áncash el 6 de octubre de 2020, se debe precisar que la referida licencia, aprobada por el Acuerdo de Consejo Regional N° 197-2020-GRA/CR (ver la fila 3 del cuadro), fue desde el 16 de agosto al 10 de setiembre de 2020, esto es, por 26 días, y no hasta el 5 de octubre de dicho año.

2.19. De ahí que la diferencia de los supuestos 25 días de ausencia injustificada que alega el recurrente y que no acredita fehacientemente con las publicaciones electrónicas, entre otros, en Facebook, así como con las sesiones llevadas a cabo de manera virtual, no excede los 180 días que exige la primera parte de la causa invocada, ni los 45 días que alega el señor solicitante.

2.20. En consecuencia, atendiendo a todo lo expresado, no corresponde sancionar con la vacancia al señor gobernador por la causa invocada, por lo que debe desestimarse el recurso de apelación interpuesto.

2.21. La notificación de la presente resolución debe diligenciarse conforme a lo dispuesto en el artículo 16 del Reglamento (ver SN 1.9.).

Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones,

RESUELVE