Res. Nº 003-2006-SUNARP/SA (El Peruano, 26 de enero de 2006)

      FUNDAMENTOS

     1. En el 12º Pleno del Tribunal Registral se aprobó el siguiente precedente de observancia obligatoria

     Quinto Precedente

     Inscripciones en el Registro de Predios en mérito de documentos privados con legalización notarial de firmas

     “En virtud del artículo 7 de la Ley Nº 27755, a partir del 16/6/2004 (fecha de unificación del Registro de Predios), han quedado derogadas tácitamente las disposiciones legales que establecían inscripciones en mérito de documentos privados con legalización de firmas. Sin embargo procede la inscripción en mérito a dichos documentos, si fueron otorgados durante la vigencia de las normas derogadas”.

     Mediante Resolución Nº 171-2005-SUNARP-TR-T, la Cuarta Sala del Tribunal Registral se pronunció en el siguiente sentido:

     “Es inscribible la cancelación de una hipoteca en garantía de deudas por conexión domiciliaria frente al ex FONAVI, en mérito a documento con legalización notarial de la firma del Jefe del Ministerio de Economía y Finanzas, pues dicho acto contiene un acto administrativo, y no un acto cancelatorio privado, por lo que no es aplicable el 5º precedente de observancia obligatoria aprobado en el 12º Pleno del Tribunal Registral”.

     Los principales fundamentos que sustentan este criterio los encontramos en la segunda parte del numeral 4, así como en los numerales 5 y 6 del análisis. Efectivamente en el numeral 4 se indica “conforme al artículo 1 de la Ley N° 27444, son actos administrativos las declaraciones de las entidades que, en el marco de las normas del Derecho Público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta. La doctrina nacional¹ y extranjera² considera que entre las declaraciones se encuentran las de juicio como las certificaciones, a través de las cuales la Administración “valora” y emite juicio sobre un estado, situación, acto o hecho”³.

     5. “La constancia de cancelación de la deuda del señor Cruzado tiene la calidad de acto administrativo, al constituir una valoración de la Administración acerca de la existencia de la deuda alguna por conexión domiciliaria a cargo del señor Cruzado, quien resulta ser el administrado. Dicha declaración ha sido expedida conforme a las normas del Derecho Público (como son las mencionadas en los fundamentos precedentes), cuya eficacia se proyecta sobre un interés u obligación del señor cruzado (su deuda y la hipoteca que garantiza esta y que afecta la relación crediticia entablada entre la Cooperativa de Vivienda el Cortijo Ltda. y el FONAVI). Además, como se verá más adelante, dicho acto ha sido expedido por autoridad competente, en ejercicio de sus funciones administrativas que legalmente le han sido atribuidas, resultando de aplicación el inciso 1) del artículo 235 del Código Procesal Civil.

     6. En este orden de ideas (...) la constancia de cancelación emitida con arreglo al procedimiento disciplinado en el Decreto de Urgencia Nº 074-2000 (...) constituye en esencia un acto administrativo, y no un típico acto jurídico privado. El hecho que la ley haya dispuesto su incorporación en un documento con una formalidad determinada (la legalización de firmas de los miembros de COLFONAVI) no le priva de su naturaleza misma, debiendo estimarse que la previsión legal de esta formalidad obedece a la necesidad de instrumentar el acto administrativo en un documento suficiente para cancelar las garantías hipotecarias constituidas en respaldo de las deudas⁴. En ese sentido, no se encuentran dentro de los alcances del 5 precedente de observancia obligatoria aprobado por el 12 Pleno del Tribunal Registral. (Lo resaltado es nuestro)”.

     Como podrá apreciarse, el criterio para excluir al título cancelatorio de una hipoteca en garantía de deudas por conexión domiciliaria frente al ex FONAVI, se sustenta principalmente en su naturaleza de acto administrativo, pues constituye una declaración expedida conforme a normas de Derecho Público por una autoridad competente, en ejercicio de sus funciones, siendo por tanto un documento público de conformidad al in 1) del artículo 235 del Código Procesal Civil. El hecho que la ley haya dispuesto su incorporación en un documento con firma legalizada no le priva de su propia naturaleza.

     Corresponde entonces dilucidar si es posible aplicar el mencionado criterio a los títulos expedidos por el PETT - Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural.

     2. De conformidad al artículo 14 del D.S. 064-2000-AG, el Proyecto de Titulación de Tierras y Catastro Rural PETT, es el órgano técnico-normativo del Ministerio de Agricultura, que tiene a su cargo, a nivel nacional, las acciones tendentes al saneamiento físico-legal de los predios rurales que fueron expropiados y adjudicados con fines de la reforma agraria, en aplicación del D. Ley Nº 17716 y normas modificatorias, complementarias y conexas, así como al saneamiento físico-legal de los predios rurales pertenecientes a particulares de las tierras eriazas con aptitud agropecuaria de libre disponibilidad del Estado para su transferencia al Sector Privado.

     Asimismo, el PETT asume las acciones para la formalización de la propiedad en los procedimientos de adjudicación gratuita de predios rústicos en zonas de economía deprimida; en los procedimientos de regularización de la propiedad rural indicados en los artículos 17 y 18 del Decreto Supremo Nº 011-97-A, sobre inversión privada en el desarrollo de actividades económicas en tierras del territorio nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativas; en los procedimientos de Deslinde y Titulación de las Comunidades Campesinas en la Ley Nº 24657 y en la Ley Nº 26845.

     3. De lo establecido en la mencionada norma, así como de lo previsto en su TUPA aprobado por D.S. 001-2005-PETT, se desprende que las acciones del PETT, se ejecutan básicamente dentro del siguiente marco normativo:

     a) D. Leg Nº 653 - Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario

     b) D. Leg. Nº 667 - Ley del Registro de Predios Rurales

     c) Ley Nº 26505 - Ley de Inversión Privada en el Desarrollo de las Actividades Económicas en Tierras del Territorio Nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativas

     d) Ley Nº 24556 - Ley General de Comunidades Campesinas

     e) Ley Nº 24657 - Declaran de Necesidad Nacional de Interés Social el Deslinde y Titulación del Territorio de las Comunidades Campesinas y Nativas.

     f) Ley Nº 26845 - Ley de Titulación de las Tierras de las Comunidades Campesinas.

     En tal sentido se concluye que la labor del PETT se desenvuelve en tres ámbitos:

     Predios rústicos
     Tierras eriazas
     Comunidades campesinas

     4. En los tres ámbitos, el PETT formaliza la propiedad rural expidiendo los instrumentos respectivos.

     Predios rústicos

     Se encuentran regulados en los artículos 20 y 21 del D. Leg. Nº 667⁵. En concordancia con dichas normas el artículo 148 del Reglamento del Inscripciones del Registro de Predios, prescribe que para inscribir el derecho de propiedad sobre los predios rurales de propiedad del Estado respecto de los cuales se inscribió el derecho de posesión, se debe presentar el título de adjudicación a favor de quienes aparezcan registrados como poseedores. Las normas no establecen una formalidad especial pero se entiende que se trata de documentos públicos pues han sido emitidos por un funcionario público en representación del Estado, en la medida que se trata de predios del Estado.

     5. Tierras eriazas

     La adjudicación de tierras eriazas, se encuentra regulada en la Ley Nº 26505, modificada por la Ley Nº 27887, D.S. Nº 011-97-AG y D.S. Nº 026-2003-AG. Efectivamente, el artículo 17 ⁶ del D. S. Nº 011-97-AG regula el proceso de adjudicación en venta directa de tierras eriazas habilitadas para los posesionarios de tierras del Estado hasta antes del 18 de julio de 1995. Asimismo se prevé la adjudicación en venta directa de tierras eriazas incorporadas informalmente a la actividad agropecuaria antes del 28/07/2001. El mencionado artículo 17 del D.S. Nº 011-97-AG señala que el Ministerio de Agricultura otorga el contrato de compraventa a precio de arancel de tierras eriazas, previa expedición de Resolución Ministerial. Respecto a las tierras eriazas incorporadas informalmente a la actividad agropecuaria al 28 de julio de 2001, el artículo 23 del D.S. Nº 026-2003 prevé la expedición de una Resolución de la Dirección Regional Agraria incorporando el predio al dominio del Estado y la adjudicación a favor del solicitante mediante contrato de compraventa el que se otorgará por la Oficina del PETT de ejecución Regional a precio de arancel de tierras eriazas.

     Resulta entonces que en ambos casos, se prevé el otorgamiento de contratos de compraventa, los mismos que contienen actos administrativos, por constituir una valoración de la Administración acerca de la posesión de los agricultores y de la explotación agropecuaria de las tierras eriazas hasta una determinada fecha, de acuerdo a los requisitos establecidos en normas de Derecho Público, siendo que el pronunciamiento de la procedencia estará contenida en una resolución emitida por la autoridad competente, para luego suscribir los contratos respectivos que también estarán suscritos por una autoridad competente.

     En este orden de ideas, y de acuerdo a los fundamentos expuestos precedentemente, los contratos de compraventa previstos en los D.S. Nºs. 011-97-AG y 026-2003-AG, constituyen documentos públicos previstos en el inc. 1) del artículo 235 del Código Procesal Civil.

     6. Comunidades campesinas

     Finalmente tenemos los títulos expedidos a favor de las Comunidades Campesinas, así en los artículos de 3⁷ al 10 de la Ley Nº 24657 se regula el procedimiento de titulación de predios comunales que culmina con la aprobación del plano de conjunto, las actas de colindancia y la memoria descriptiva, que constituyen títulos definitivos de propiedad de la Comunidad Campesina sobre su territorio. Únicamente por su mérito, los Registros Públicos, los inscribirán a nombre de la Comunidad Campesina.

     De acuerdo a todo lo expuesto no queda duda que estos instrumentos constituyen actos administrativos aprobados por autoridad competente y consecuentemente son documentos públicos tal como lo prevé el inciso 1 del artículo 235 del CPC.

      NOTAS:

     1     Juan Carlos MORÓN URBINA, Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Lima 2001, gaceta Jurídica p 62

     2     Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA y Tomás-Ramón FERNÁNDEZ, Curso de Derecho Administrativo. Madrid 1999, Civitas. Tomo I p. 535.

     3     Roberto DROMI: Derecho Administrativo. Bs,.As 1998. Ed. Ciudad Argentina. p. 235.

     4     Recuérdese al respecto que las normas del derogado Código de Procedimientos Civiles disponían que los actuados judiciales de procesos sobre formación de títulos supletorios, prescripción y división y partición (que eran documentos auténticos) se protocolizan notarialmente para efectos de su inscripción registral, sin que ello implicara la mutación de su naturaleza de título judicial.

     5     Artículo 20.- Inscripción del derecho de posesión.
Para la inscripción del derecho de posesión sobre los predios rurales de propiedad del Estado deberá cumplirse con los siguientes requisitos: a) Que se encuentre inscrito el derecho de propiedad del predio rural a favor del Estado. b) Que se acredite la explotación económica y la posesión directa, continua, pacífica y pública del predio rural durante un plazo mayor de un año anterior a la fecha de presentación de la solicitud de inscripción, con las pruebas señaladas en los artículos 26 y 27 del presente dispositivo; y c) Que se presente el Formulario Registral, firmado por el solicitante y por notario público o por abogado colegiado y por verificador, acompañado de las pruebas referidas en el acápite anterior y de los planos a que se refiere el Capítulo Quinto del presente dispositivo, según sea el caso.
No será de aplicación lo dispuesto por este artículo a los ocupantes de predios rurales situados en terrenos de uso público a que se refiere el artículo 128 de la Constitución Política del Perú, en terrenos declarados como Patrimonio Cultural de la Nación: en terrenos destinados a proyectos especiales de desarrollo agrario cooperativo y comunal “PRODACC” o cualquier otro proyecto especial creado o por crearse referente a terrenos de naturaleza eriaza. Asimismo se exceptúan los terrenos situados en áreas reservadas por el Estado.
Artículo 21.- Inscripción simultánea.
Cuando se solicite la inscripción del derecho de propiedad del predio rural a favor del Estado conjuntamente con la del derecho de posesión sobre dicho predio, deberá presentarse Formulario Registral firmado por el solicitante de la inscripción y por notario público o abogado, acompañado de los documentos a que se refiere el artículo anterior y de copia simple del documento que acredite el derecho de propiedad del estado sobre el predio rural y de los planos a que se refiere el Capítulo Quinto del presente dispositivo, según sea el caso.

     6     Artículo 17.- Los posesionarios de tierras eriazas de propiedad del Estado que las hayan habilitado con anterioridad a la publicación de la Ley y destinadas íntegramente a alguna actividad agropecuaria, pueden regularizar su situación jurídica, solicitándola a la respectiva dependencia del Ministerio de Agricultura, el que, efectuada la constatación correspondiente, otorga el contrato de compraventa a precio de arancel de tierras eriazas; previa expedición de Resolución Ministerial que incorpore esas tierras al dominio del Estado.
En el caso de que dichos posesionarios no regularizaran su situación jurídica dentro del plazo de treinta (30) días de notificados por el órgano respectivo del Ministerio de Agricultura, los terrenos pasarán a ser adjudicados en subasta pública por la COPRI.
Esta regla no es de aplicación para los casos en que se afecte el derecho de terceros o exista controversia judicial en trámite o para quienes ocupan de hecho áreas a las que se refiere el artículo 8 del presente Reglamento.

     7     Artículo 3.- Cuando las Comunidades Campesinas carecieren de títulos de las tierras que poseen, o hubiere disconformidad entre el área real y la que indican sus títulos o estos fueren imprecisos en cuanto a sus linderos, medidas perimétricas o tierras superficiales que comprende dicho territorio, tales defectos se salvarán en la forma que se establece en los artículos siguientes.
Artículo 4.- La Comunidad Campesina que se encuentre en alguna de las situaciones indicadas en el artículo anterior, solicitará a la respectiva Dirección Regional Agraria el levantamiento del plano definitivo del territorio comunal, ofreciendo cualquier medio de prueba de la posesión y, si los tuviere, los títulos que propiedad y las actas de colindancia, así como un croquis con indicación de los predios colindantes y los nombres de sus propietarios.
Artículo 5.- Recibida la solicitud, la Dirección Regional Agraria, dentro del término de la distancia, practicará la diligencia del levantamiento del plano de conjunto y la determinación de las colindancias, con notifación personal a la Comunidad y a los colindantes y con publicación en el diario encargado de los avisos judiciales del lugar, si lo hubiere, y en el diario oficial El Peruano.
Artículo 6.- En caso de que un colindante que no sea otra Comunidad estuviere en desacuerdo con la línea del lindero señalado por la Comunidad, podrá indicar en el acto de la diligencia del levantamiento del plano, la línea que pretende constituye el lindero del territorio comunal con el predio de su propiedad, acompañando los títulos respectivos, debidamente inscritos en los Registros Públicos, y un croquis que señale dicha línea.
Artículo 7.- La Dirección Regional Agraria no tendrá en cuenta el lindero señalado por el colindante si sus títulos no se encuentren inscritos en los Registros Públicos y considerará como lindero el señalado por la Comunidad Campesina, dejando a salvo el derecho que pudiera tener el colindante para que lo haga valer en la forma que señala el artículo 12o. de la presente ley.
Artículo 8.- Si los títulos presentados por el colindante se encuentran inscritos en los Registros Públicos y discrepan con el lindero señalado por la Comunidad Campesina, la Dirección Regional Agraria invitará a los interesados para que lleguen a una conciliación. Esta conciliación solo tendrá valor legal si cuenta con la aprobación de dos tercios de los miembros calificados de la Comunidad constituidos en Asamblea General expresamente convocada con este fin. Si no hubiere conciliación, la Dirección Regional Agraria determinará el área en controversia según el título del Registro Público, cerrando el perímetro comunal por la línea que no es materia de disputa, sin perjuicio del derecho de la comunidad.
Solo se puede aceptar las controversias sobre las áreas que no estén en posesión de la Comunidad Campesina, a la fecha de la publicación de la presente ley.
Artículo 9.- Efectuada la diligencia a que se refieren los artículos anteriores, la Dirección Regional Agraria elaborará el plano de conjunto del territorio comunal, donde se indicará la línea deslinde de las áreas comunales, así como las áreas en controversia.
Cuando la Dirección Regional Agraria no disponga de personal técnico para efectuar esta labor, contratará Ingenieros Colegiados.
El Poder Ejecutivo habilitará los recursos necesarios para tal fin.
Artículo 10.- Salvo las áreas en controversia, el plano de conjunto, las actas de colindancia y la memoria descriptiva, constituyen títulos definitivos de propiedad de la Comunidad Campesina sobre su territorio. Únicamente por su mérito, los Registros Públicos, los inscribirán a nombre de la Comunidad Campesina. El plano deberá expresar el área, los linderos y las medidas perimétricas del territorio comunal, así como la denominación de los predios colindantes y los nombres de sus respectivos propietarios. Deberá estar firmado por Ingeniero Colegiado.