I. INTRODUCCIÓN

La falta de certeza de alcanzar los objetivos públicos por parte de las instituciones del Estado es el riesgo. Sobre esto, la norma internacional ISO 31000 define riesgo como el efecto de la incertidumbre en la consecución de los objetivos. La presencia de riesgos en los procesos y actividades de las entidades públicas pueden generar que estas instituciones se aparten de la consecución de sus objetivos y, por su efecto, de aquellas finalidades públicas que deben cumplir, las cuales, en última instancia, están destinadas a causar una repercusión positiva en la vida de los ciudadanos.

Los riesgos pueden configurarse como factores externos o internos, en cualquiera de los casos, ellos reducen la posibilidad de alcanzar los objetivos. Por tanto, es de advertir que ocurre una exposición de la entidad al incumplimiento o al cumplimiento defectuoso de sus objetivos. Las entidades no pueden dejar de realizar las actividades que las expongan a riesgos en las compras públicas, en la medida que el Estado no puede dejar de cumplir con las funciones que le han sido encomendadas por Ley, ni pueden trasladarlas a terceros (por lo menos no está configurado así nuestro proceso de compras públicas, salvo que fueran eventualmente privatizados), por lo que deben gestionar los riesgos a los que se exponen.

De acuerdo con el documento Diagnóstico y estrategia de gestión de riesgos en contratación pública (OSCE, 2020), una adecuada gestión de riesgos permite, entre otros: i) una mayor posibilidad de alcanzar objetivos trazados; ii) mayor enfoque de la alta dirección en asuntos estratégicos; iii) menos sorpresas y crisis; iv) mayor enfoque interno en hacer lo correcto de forma correcta; v) incrementa la posibilidad de que cambios en las iniciativas puedan ser logrados; y, vi) capacidad de tomar mayor riesgo por mayores recompensas (p. 11).

La recomendación de la OCDE sobre integridad pública define esta como “la alineación consistente con, y el cumplimiento de los valores, principios y normas éticas compartidos para mantener y dar prioridad a los intereses públicos, por encima de los intereses privados, en el sector público” (OCDE, 2017a, p.3). Cuando la OCDE se refiere a gestión de riesgos para la integridad, la define como

Una arquitectura y un conjunto coordinado de actividades y métodos para identificar, analizar, evaluar, tratar y hacer el seguimiento de los potenciales riesgos relacionados con la corrupción y el fraude, con el objetivo de conseguir una garantía razonable de que la integridad de las instituciones ha sido preservada. (OCDE, 2013, p. 107)

Uno de los procesos del Estado que es tal vez el más vulnerable a la corrupción es la contratación pública. Plantea oportunidades para la interacción entre agentes públicos y privados, involucra altos montos de transacción¹ y es una de las principales actividades del Gobierno. Su ejecución es primordial para satisfacer intereses públicos que directa o indirectamente inciden en la calidad de vida de los ciudadanos. De acuerdo con el Barómetro Global de Corrupción de América Latina y el Caribe del Transparency International (2019) en Perú se tiene un 96 % de personas que consideran que la corrupción en el Gobierno es un grave problema. (p. 10) Este escenario empeora al tomarse en cuenta que la contratación pública en Perú representa un 12 % en términos de PBI (OCDE, 2017b, p. 27).

II. EXPEDICIÓN INDISCRIMINADA DE NORMAS

Existe la falsa idea que es también observada en el ámbito de la gestión pública, de que la expedición indiscriminada de normas es la solución adecuada para el correcto ejercicio de las dades contractuales del Estado, y del control que se pueda realizar respecto a ellas; que, entre más limites normativos y controles a la libertad contractual, podrá obtenerse actividades de compras públicas más eficientes. Definitivamente, esto puede demostrar un pensamiento positivista y un funcionalismo alejado de la realidad, además de acusar falta de pericia del funcionario a cargo de la configuración normativa de un sistema administrativo.

El exceso normativo en materia de contratación pública puede no contribuir al ejercicio transparente y eficaz de la actividad contractual, e inclusive puede confundir a los funcionarios que decidirán sobre la actividad contractual de la entidad. Esto porque todo cambio normativo viene seguido de una serie de actividades para fines de implementación, que requieren en definitiva una adaptación por parte de todos los actores involucrados.

Inclusive, puede darse el caso de que las normas que regulan la materia, en lugar de aportar elementos facilitadores, se concentren en insistir en la comisión de errores ya identificados, justificándose en la existencia de lagunas normativas y de que la simple positivización del derecho permitirá cambiar la realidad de ineficiencia presente en el marco de la contratación pública.

La dificultad primordial en el control y seguimiento de las obligaciones contractuales está en la imposibilidad misma para el funcionario de identificar cuál es el alcance de las normas que rigen la contratación pública y no en la ausencia de normas rígidas de responsabilidad. Esto, consideramos, proviene de dos elementos presentes en la realidad nacional: cambios normativos constantes y falta de capacidades en los operadores de la administración pública.

III. PROBLEMAS DERIVADOS DE UN INEFICIENTE SISTEMA

De acuerdo con el Plan Nacional de Infraestructura para la competitividad del 2019, en Perú, la brecha de infraestructura supera los 363 mil millones de soles, sin considerar brecha en calidad de agua, saneamiento, telecomunicaciones, educación, costos de mantenimiento y los necesarios para incrementar la resiliencia de la infraestructura frente a desastres. Al 2018, 867 proyectos de infraestructura estaban paralizados, por un monto ascendente a 16 000 millones de dólares, de los cuales el 39 % de casos se debían a deficiencias técnicas e incumplimientos contractuales. Asimismo, como resultados del 2018, se tuvo que, a nivel nacional, se dejaron de adjudicar contratos por 8000 millones de soles (bienes, servicios y obras).

A partir de la realidad antes indicada, no podemos dejar de observar una incoherencia presente en nuestro sistema: por un lado, tenemos brechas de acceso a servicios públicos que necesitan ser cerradas; pero, por otro lado, los proyectos no se concretan, y las obras no avanzan o quedan inoperativas.

Esta incoherencia quedó crudamente evidenciada en medio de la pandemia causada por la COVID-19. Deficiencias en la prestación de servicios de salud, agua, saneamiento que denunciaban la ineficiencia de gestión pública, vinieron también acompañadas por un incremento de denuncias de corrupción (aumentaron 700 % durante los primeros 100 días del estado de emergencia, según información del Ministerio Público).

Estas denuncias estaban referidas, entre otros, a irregularidades en la adquisición y entrega de canastas de víveres y sobrevaloración de equipos médicos y mascarillas.

En cuanto mencionamos esto, no podemos dejar de traer a colación que en el periodo de emergencia sanitaria, declarado por Decreto Supremo N° 008-2020-SA, muchas entidades pudieron realizar sus contrataciones a través de supuestos excepcionales, como es la contratación directa por situación de emergencia sanitaria declarada por el ente rector del sistema nacional de salud. Esto, como era de esperarse, cambiaba las reglas de juego y de manera masiva, al mismo tiempo que no había experiencia de los funcionarios para la ejecución de contrataciones directas –que, si bien suponían contrataciones sin aplicación de diversas normas aplicables para los supuestos regulares y de principios, especialmente el de competencia, los funcionarios y servidores intervinientes debían proceder a regularizar la contratación bajo requisitos y plazos específicos– ni para realizar el control de estas actividades en diversos frentes con riesgos más severos de corrupción o irregularidades referidas al incumplimiento de normativa, por lo menos con la pericia necesaria para identificar los hubs de riesgos para ejecución del control.

No obstante, a pesar de estas facilidades que se ganaban a través de las contrataciones directas que debían, finalmente, redundar en satisfacer el interés público que, en el caso de la pandemia causada por la COVID-19 estaría demarcada en la protección de la salud y vida de las personas, los resultados fueron desastrosos. De acuerdo con datos de Statista (2021), al 6 de agosto de 2021, Perú era el quinto país con más muertes por COVID-19 en el mundo, con 196 760 fallecimientos, antecedido apenas por países con poblaciones que, por lo menos, triplican la de Perú como Estados Unidos, Brasil, India o México. Esto nos lleva a concluir que la estrategia de Perú no funcionó, y para el punto que nos ocupa en este artículo, nos muestra un dato adicional: la capacidad de aplicación de las normas importan más que la norma en sí misma, que los cambios en las normas a ser aplicadas requieren un periodo de adaptación tanto para los funcionarios que conforman la parte ejecutora u operativa de las entidades, así como para aquellos que realizan labores de control, pues estos últimos deberán identificar los punto álgidos de riesgo de irregularidades o corrupción.

IV. FORMAS DE ENFRENTAR EL PROBLEMA

En el prólogo del documento Diagnóstico y estrategia para la gestión de riesgos en contratación pública, la presidenta ejecutiva del OSCE presenta una llamativa pregunta para el tema que nos ocupa y que también nos cuestionamos “¿Cómo se puede evitar este tipo de situaciones que impiden la atención de necesidades esenciales de la población, además de mermar el presupuesto nacional, y afectar la competitividad y el crecimiento económico del país?” (OSCE, 2020, p. 3).

En el diagnóstico de riesgos en contratación pública se identificaron 81 riesgos que afectan la eficiencia, competencia e integridad durante todo el ciclo de compra. Además, fueron identificados 20 riesgos transversales a todo el proceso de contratación. Con estos riesgos identificados fue construida una matriz de riesgos y medidas de mitigación en la contratación pública para ayudar a gestionarlos, se señaló que se buscaba

neutralizar aquellos con impacto en la integridad, así como controlar o mitigar los que afectan la competencia y eficiencia de las contrataciones. Entre las medidas de mitigación se mencionaron el fortalecimiento de la supervisión al interior de la propia entidad, aplicación de controles para prevenir conflictos de interés (código de ética, aplicación y verificación de la declaración jurada de intereses), establecimiento de lineamientos internos para organizar el flujo de la contratación, la capacitación en materia técnica, la implementación de herramientas tecnológicas para identificar banderas rojas y alertas tempranas.

V. LOS RIESGOS EN EL PROCESO DE CONTRATACIÓN PÚBLICA

En el proceso de contratación pública peruano se pueden identificar 3 etapas claramente diferenciadas, que serían las siguientes: precompra, compra y ejecución contractual. Cabe destacar que si bien existe un actor responsable identificado en cada etapa del proceso de selección, debido a la complejidad de las tareas, el OSCE (2020) ha identificado que en la práctica confluyen diversos actores. Así, son tanto el Órgano Encargado de las Contrataciones (OEC) y el área usuaria los que interactúan en la ejecución de las actividades durante toda la fase inicial de precompra², con independencia de quien tenga a su cargo la actividad. De la misma forma, en la segunda fase referida a la compra³, la norma ha establecido que los procedimientos de selección sean conducidos por el OEC o por el Comité de Selección; no obstante, en la práctica, ambos interactúan con independencia de sus responsabilidades formales. Ahora bien, en la fase de ejecución contractual se tienen las actividades de suscripción del contrato, ejecución del contrato, supervisión del contrato, conformidad de la prestación, y el pago, en las cuales intervienen tanto el área usuaria como el OEC (pp. 25-26).

De acuerdo con la OCDE, Perú cuenta con un sólido marco conceptual de control interno y de gestión de riesgos que responde a estándares internacionales; no obstante, no se puede indicar ello respecto a su aplicación en la medida que el control interno y de evaluación de riesgos no muestra buenos resultados, con brechas significativas para el caso de gobiernos regionales y locales.

1. Riesgos externos

Los riesgos externos son comprendidos como aquellos que impactan en los procesos y sus resultados. Son aspectos de contexto, transversales, es decir, afectan todo el proceso de contratación pública no incidiendo en una de las fases específicas señaladas anteriormente. La solución y mitigación de muchos de estos riesgos no están al alcance del OSCE o de la entidad pública que podría verse afectada. Por tanto, se requiere de estrategias de solución estructurales en el sector identificado o, incluso, en todo el sector público, con la participación de entidades intervinientes en la parte operativa de un procedimiento, o de otras que puedan verse afectadas con las consecuencias del mismo. Los riesgos externos pueden estar referidos, por ejemplo, a la sobrerregulación, los constantes cambios normativos o la falta de capacidades en los funcionarios o servidores públicos.

Los riesgos externos son aspectos que afectan las compras públicas en tanto entre los principios que rigen las contrataciones públicas se encuentran la eficiencia y eficacia. La sobrerregulación, cambios normativos constantes y, por su efecto, la falta de capacidad de aplicación disminuyen la eficiencia por la falta de realización oportuna de las compras públicas bajo las mejores condiciones de precio y calidad. En efecto, la dificultad de aplicación debido a constantes cambios normativos genera una deficiente operación del sistema de compras públicas por simple desconocimiento de las actualizaciones normativas o impericia de sus operadores. La sobrerregulación y excesiva burocracia complejizan, ralentizan y atentan contra una gestión pública eficiente, con soluciones y respuestas transparentes y oportunas a los ciudadanos.

Cambios normativos constantes pueden generar:

a. Ampliación de la brecha de capacidades de los funcionarios que trabajan para entidades ubicadas en Lima respecto a aquellas que se encuentran en las demás regiones, por el acceso a capacitaciones y otros problemas estructurales.b. Dificultades en llevar a cabo los procesos de selección. Tal

s dificultades son incrementadas a medida que se traten de procesos de mayor complejidad, como es el caso de contratación de obras. No sorprende así la gran cantidad de obras paralizadas.

c. Insuficientes conocimientos sobre contratación pública, no solo por parte de los funcionarios de las entidades públicas o del OSCE, sino también de los órganos de control institucional y la Contraloría, a quienes les incumbe evaluar si los procesos y operaciones se efectúan adecuadamente para el logro de los objetivos de la entidad.

d. Sistemas de administración obsoletos al no contar con tiempo adecuado de implementación de la norma debido a los rápidos cambios en la gestión pública, esto genera que no se adopten las herramientas necesarias para tornar eficaz un cambio normativo o se adapten los ya existentes.

2. Riesgos internos derivados de problemas estructurales

Los riesgos internos se presentan en el procedimiento de contratación, afectando las diversas etapas identificadas (precompra, compra y ejecución contractual). Pueden ser transversales a la etapa específica o afectar una actividad dentro de la misma. Por ejemplo, puede ser un riesgo presente en la actividad de presentación de consultas y observaciones, o estar presente en toda la etapa, como los tiempos excesivos en cumplir con cada una de las actividades en la fase de compra.

Podemos listar los siguientes riesgos internos, previamente identificados por el OSCE (2020, pp. 35-40), que pueden derivar de los riesgos externos existentes en la contratación pública, de acuerdo con el tipo, esto es, riesgos de falta de eficiencia, integridad o competencia adecuadas.

2.1. En la precompra

Riesgos transversales

Están referidos a la eficiencia, los siguientes:

- Los actos preparatorios de los procesos de compra duran tiempos excesivos, dilatando el proceso debido a la mala gestión, esto es, las reiteradas observaciones en aspectos de forma y de fondo comunicadas por el OEC a las áreas usuarias para las subsanaciones.

- Alta rotación de los servidores de las áreas logísticas, como el OEC, que no permiten su especialización, es decir, una adecuada habilitación técnica para desarrollar sus funciones.

Están referidos a la integridad, los siguientes:

- Manejo de información privilegiada, reservada, genera oportunidades de corrupción: el interés de los proveedores de averiguarla y de los servidores de hacer mal uso de ella.

2.2. En la compra

Riesgos en la etapa de convocatoria:

- Que quien interactúa con el SEACE para publicar documentos del procedimiento sea un tercero y no sea el responsable del proceso.

Riesgos en la etapa de bases / consultas / obser vaciones / integración de bases

- Se tiene documentos de procesos de selección deficientes que generan nulidades, elevación del pliego absolutorio de consultas y observaciones e integración de bases, con la consiguiente dilación del proceso.

- Los procedimientos de selección duran tiempos excesivos debido a la mala gestión, como retrasos por el excesivo número de consultas y observaciones a las bases, elevación del expediente al OSCE.

Riesgos en las impugnaciones

Están referidos a la eficiencia, los siguientes:

- Impugnaciones utilizadas por los proveedores no favorecidos con la buena pro para dilatar los procedimientos de selección.

Riesgos transversales

Están referidos a la eficiencia, los siguientes:

- Los certificados SEACE están definidos según las etapas del proceso, sin considerar perfiles con niveles de aprobación que involucren la verificación de lo que se publica, lo cual se realiza apenas para cumplir con lo que SEACE requiere, avanzando con la ejecución del proceso en el sistema.

- Los órganos de control realizan recomendaciones que apuntan a la formalidad, más que a los resultados, lo que no ayuda a superar las debilidades de los procesos de compra.

- No hay procesos estandarizados para la compra pública, pues esta se ve como un proceso segmentado.

2.3. En la ejecución contractual

Riesgos en la suscripción del contrato

Están referidos a la competencia, los siguientes:

- Exigencia de documentos innecesarios para la suscripción del contrato, contrariando el principio de simplificación administrativa, limitando, por su efecto, la competencia.

Ejecución del contrato

Están referidos a la competencia, los siguientes:

- Falta de uso de mecanismos alternativos para resolver diferencias entre entidad y contratistas, como la Junta de Resolución de Disputas, esta cláusula no es incorporada cuando procede.

Eficiencia

- Laudos arbitrales perdidos por falencias en expedientes técnicos, términos de referencia y especificaciones técnicas, que dejan al Estado en indefensión.

Exceso de litigiosidad (arbitrajes y conciliacio nes), que suspenden la ejecución de las obras y dilatan su entrega.

- El OSCE identificó que la etapa más expuesta al riesgo es la de precompra, en la medida que esta contiene los elementos y documentos fundantes del proceso de compra. Asimismo, los problemas que se presentan en esta fase se irradian a las demás fases. Debe observarse que la estrategia planteada en el informe de Diagnóstico y gestión de riesgos en la contratación pública tenía como público objetivo al OSCE, a fin de que este realice una supervisión adecuada, así como las entidades públicas, para que utilicen el sistema de gestión de riesgos, aplicándolo a sus realidades específicas.

VI. ACCIONES DE MITIGACIÓN DE RIESGOS

Se debe tener presente que la Ley de Contrataciones del Estado establece como su objetivo la maximización del valor de los recursos públicos, la promoción de la actuación bajo el enfoque de gestión por resultados en las contrataciones de bienes, servicios y obras, para su realización oportuna y bajo las mejores condiciones de precio y calidad, permitiendo el cumplimiento de fines públicos y con una repercusión positiva en las condiciones de vida de los ciudadanos. En consecuencia, las acciones de mitigación propuestas deben atender a estos fines. Asimismo, estas suponen una adecuada regulación para la correcta aplicación por los funcionarios y servidores públicos. De forma complementaria, resulta indispensable contar con funcionarios capacitados y con experiencia en la aplicación normativa. En efecto, entre las medidas de mitigación previstas por el OSCE que implican este punto que desarrollamos, tenemos las siguientes acotaciones.

1. Fortalecimiento institucional

Bajo esta clasificación se agruparon medidas para reforzar las capacidades del OSCE.

a. Se prevé la aplicación de los principios que guían las contrataciones públicas, así como la emisión de directivas, guías, recomendaciones sobre su aplicación y para su ejecución exitosa. Esto ayudaría a disminuir el número de procesos de selección declarados nulos; no obstante, puede generarse una excesiva regulación o cambios normativos o de interpretación constantes, dificultando las operaciones dentro de la contratación pública.

b. Se plantea el fortalecimiento de oficinas desconcentradas del OSCE en regiones para brindar asesoría y asistencia a entidades y proveedores. En este punto nos preguntamos sobre la eficiencia de esta medida ante continuas modificaciones normativas que cambian las reglas de juego en un área de la administración pública que regularmente es aplicada bajo una interpretación en su mayoría literal.

c. Se señala el fortalecimiento de la Mesa de Ayuda, con capacidad técnica y personal suficiente para la atención eficiente y oportuna a las consultas y dudas de los usuarios. Sobre esto, nos cuestionamos lo mismo que en el punto anterior: ¿qué tan eficiente sería fortalecer estas Mesas de Ayuda, en el sentido de que las capacitaciones que estas recibieran quedarán obsoletas en un corto periodo de tiempo por cambios normativos?

2. Recursos humanos

Se prevén medidas para apoyar a funcionarios que participan en procesos de compra, elevando así su calidad técnica.

a. Es planteado el desarrollo de capacidades y competencias para los servidores que participan del proceso de contratación en sus diferentes etapas y roles desempeñados. No obstante, la utilidad de estas capacitaciones queda, por lo menos, disminuida por los constantes cambios normativos. En esa medida, el área usuaria, el OEC, comités de selección, auditores y órganos de decisión no podrán realizar una homogénea aplicación de las normas si las directivas, guías y otros instrumentos normativos que orienten su actuación quedan fuera de aplicación por una modificación de la Ley de Contrataciones del Estado o de su Reglamento.

b. Se señala también la promoción de la pro fesionalización de la función logística en el Estado, así como la especialización acadé mica en la materia, con alianzas estratégicas con instituciones de educación superior. Las dificultades en este punto se condicen con las señaladas en las anteriores medidas de mitigación propuestas. Así, no queda duda que, inclusive si son implementadas alianzas estratégicas de primer nivel con instituciones líderes de formación profesional, la eficacia de esta medida quedaría mermada ante los constantes cambios normativos.

c. Se indica como medida la elaboración de un perfil idóneo de los servidores de los OEC. No obstante, consideramos que este perfil idóneo debe estar primordialmente desti nado a identificar a aquellos profesionales que realicen una adecuada aplicación de la norma procurando cumplir con las finali dades del sistema de compras públicas. Por tanto, estar a la procura de contrataciones efi cientes con el mejor uso de recursos públicos supone necesariamente la aplicación correcta de principios y normas en conjunto, que no sería alcanzado con cambios normativos constantes y la falta de capacitación de los profesionales intervinientes.

3. Tecnología

Bajo esta categoría, se prevé el uso de tecnologías para prever los riesgos en las contrataciones públicas. Sin embargo, observamos algunas de las medidas planteadas por depender, su eficacia, de una adecuada regulación:

a. Se indica como medida la creación de perfiles en la plataforma tecnológica que se asigne conforme al rol que los servidores desempeñan en el proceso de contratación. Por ejemplo, el servidor del área de tecnología a quien se le encomienda la publicación en SEACE, pero que no participa en decisiones vinculadas a la contratación. Como sabemos, existe un periodo de adaptación de las plataformas tecnológicas a los cambios normativos, siendo así, cambios frecuentes en la regulación de los roles de los servidores sumados al periodo de adaptación señalado, podrían tornar inútil esta medida.

b. También se señala el uso de aprobaciones cruzadas por parte de los servidores responsables, a través de la plataforma tecnológica de las modificaciones del requerimiento que participan de esa etapa del proceso. Esto, al igual que nuestra observación anterior, requiere de capacitaciones para los servidores en sus roles, lo cual puede volverse ineficaz en caso de cambios normativos constantes

4. Procesos

En esta categoría se incide en las acciones llevadas a cabo dentro de los procedimientos de selección.

a. Se plantea abordar la reducción de los espacios de reserva de información en la determinación del valor estimado: se señala que este valor estimado, si bien es reservado, es conocido por los servidores que intervienen en los actos preparatorios del proceso. Sobre esto, podemos resaltar el cambio constante de la normativa en establecer dicho valor como reservado o no, como, por ejemplo, el pase que ocurrió de valor referencial a valor estimado en el caso de la contratación de bienes y servicios.

b. Se buscará la estandarización y establecimiento de lineamientos de identificación de documentos necesarios para la suscripción del contrato. Es de notar que la estandarización en este caso implica establecer una regulación para que todos los documentos que sean solicitados por las entidades obedezcan a un patrón común previo, por lo que esto, más allá del cambio en la identificación de los documentos que pudieran solicitarse, supone que los contratistas puedan comprender los requisitos exigidos y, más aún, que los funcionarios o servidores cuenten con capacidad para la evaluación de los documentos bajo la estandarización presentada y los lineamientos propuestos.

c. Plantean la evaluación de los proveedores bajo formatos estandarizados que permitan generar un historial para la toma de decisiones y sean utilizados para sancionar en caso de incumplimiento. En este punto, también se requerirá un tiempo de adaptación para el uso por parte de los funcionarios y servidores de la entidad.

d. También se propone como medida el desarrollo de documentos estandarizados para el otorgamiento de conformidades. Al igual que el punto anterior, la eficiencia de esta medida dependerá de un correcto uso por servidores capacitados.

5. Articulación

En esta categoría se incluyeron medidas para el trabajo colaborativo entre el OSCE y otras entidades y actores.

a. Acompañamiento y asistencia técnica a entidades priorizadas. Podemos advertir que, en este caso, también resulta importante la capacitación previa y dominio pleno de las materias abarcadas en la normativa para un eficiente manejo de los instrumentos por parte de las entidades, en caso se inviertan recursos para la asistencia técnica.

VII. ALGUNOS APORTES FINALES

Las observaciones que hemos subrayado se muestran más tangibles en la medida que el documento de Diagnóstico y estrategia para la gestión de riesgos relaciona el riesgo referido a la “mala calidad de los requerimientos y de los expedientes técnicos, por falta de capacidades de los servidores de las áreas usuarias” (OSCE, 2020, p. 100), con la medida de mitigación referida a

(…) hacer uso de los mecanismos de estandarización de requerimientos ya establecidos en la normativa de contrataciones del Estado, a fin de poner a disposición de las entidades, la mayor cantidad de requerimientos estandarizados. Asimismo, promover acciones orientadas al desarrollo de capacidades y competencias de las áreas usuarias en la formulación de requerimientos. Entiéndase incluidas las áreas de obras o infraestructura. (OSCE, 2020, p. 100)

Así, para este caso, podemos identificar dos elementos que coinciden en las medidas de mitigación para otros riesgos: (i) la estandarización a partir de lo dispuesto en la normativa de contrataciones del Estado; y, (ii) desarrollo de capacidades y competencias en funcionarios y servidores que dependerán de lo dispuesto en la normativa. Observamos que la naturaleza y frecuencia de los cambios normativos en materia de contrataciones, se configuran como la línea base para determinar la eficiencia de estas medidas de mitigación.

El documento referido indica que los riesgos R10 y R3 se encuentran en la zona de no tolerancia y, además, el riesgo R10 es de carácter transversal, en tanto incide en los recursos humanos a cargo de la gestión de las contrataciones, y no en una fase específica del proceso de contratación. Por otro lado, la inadecuada formulación del requerimiento se encuentra dentro de la fase de actos preparatorios. Adicionalmente, que la falta de capacidad de funcionarios y servidores del OEC constituye el riesgo de mayor severidad en el ámbito de los gobiernos locales y regionales. La deficiente formulación de requerimientos es el más crítico para las entidades del Gobierno Nacional y empresas adscritas al ámbito del FONAFE.

VIII. CONCLUSIÓN

El riesgo tiene dos formas de aparecer en el sistema de compras públicas: de manera externa e interna y debemos entenderlo como la falta de certeza de alcanzar los objetivos públicos por parte de las instituciones del Estado.

El excesivo cambio normativo y modificaciones en la regulación de la contratación pública pueden no contribuir al ejercicio transparente y eficaz de la actividad contractual, e inclusive puede confundir a los funcionarios que decidirán sobre la actividad contractual de la entidad en la que se desempeñan.

Las medidas de mitigación propuestas se concentran en la capacitación constante de los funcionarios y en la estandarización de los procesos; sin embargo, con una normativa en constante cambio, ambas medidas podrían quedar obsoletas o podría caerse en un círculo vicioso.

Sobre el análisis presentado por el OSCE a través de los documentos trabajados en el presente artículo, podemos señalar que se demuestra una correcta visión del problema en la medida que se indica que la gestión de riesgos es un proceso de transformación cultural y actitud en los sectores público y privado. En efecto, la gestión de riesgos puede ayudar a mitigar algunos problemas si se encuentra bien diseñado, pero también puede significar únicamente mover el problema para otras áreas, trasladar costos de un ámbito a otro, trasladar el hub de riesgo, pues el control y la gestión demandan recursos públicos. Así, el problema será mitigado sobre todo cuando la cultura de los operadores de la contratación pública se transforme, tanto públicos como privados, esto es, cuando estos actúen, si bien sin dejar de considerar su esfera privada en la que se desenvuelven, atendiendo al fin al que deben estar alineados sus intereses y objetivos, que es el acceso de la ciudadanía a servicios públicos de calidad y oportunidades de desarrollo en un marco de equidad, igualdad y valor por dinero.

REFERENCIAS

International Organization for Standardization. (2018). Norma Internacional ISO 31000:2018. Administración/ Gestión de Riesgos- Lineamientos Guía. 2ª ed.

OCDE. (2017a). Public integrity. A strategy against corruption. Recuperado de https://www.oecd.org/gov/ethics/ OECD-Recommendation-Public-Integrity.pdf

OCDE. (2017b). La contratación pública en el Perú: reforzando capacidad y coordinación. Estudios de la OCDE sobre gobernanza pública. Recuperado de https://read. oecd-ilibrary.org/governance/la-contratacion-publica-en-el-peru_9789264281356-es#page1

OCDE. (2013). Integrity Risk Management. Integrity Review of Italy. Reinforcing Public Sector Integrity, Restoring Trust for Sustainable Growth. Recuperado de https://read. oecd-ilibrary.org/governance/oecd-integrity-review-of-italy_9789264193819-en#page1

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Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado - OSCE. (2020). Diagnóstico y estrategia para la gestión de riesgos en contratación pública. Recuperado de https:// cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/1038474/ Diagn%C3%B3stico_y_Estrategia_para_la_Gestion_ de_Riesgos_en_Contrataci%C3%B3n_P%C3%BAblica. pdf

Statista. (2021). Número de personas fallecidas a causa del coronavirus en el mundo a fecha de 22 de octubre de 2021, por país. Statista. Recuperado de https://es.statista. com/estadisticas/1095779/numero-de-muertes-causadas-por-el-coronavirus-de-wuhan-por-pais/

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NOTAS

1. De acuerdo con el documento de la OCDE La contratación pública en el Perú: Reforzando capacidad y coordinación, “la contratación pública en Perú representa algo más del 50 % del gasto público total, un porcentaje más alto que en otros países de América Latina” (2017b, p. 27). Así, se tiene que en países como Brasil, Chile, México la contratación pública no es mayor al 30 % del gasto total.

2. Esta fase incluye las actividades de formulación del requerimiento, indagación de mercado, certificación presupuestal, aprobación del expediente, designación del comité de selección, elaboración de bases, aprobación de bases.

3. Esta fase incluye los siguientes hitos: convocatoria, registro de participantes, presentación de consultas y observaciones, absolución de consultas y observaciones, evaluación del expediente por el OSCE, integración de bases, presentación de propuestas, evaluación de propuestas, otorgamiento de la buena pro o declaración de desierto, consentimiento de la buena pro/impugnaciones.