I. INTRODUCCIÓN

El Sistema Nacional de Abastecimiento (SNA) en nuestro país es el conjunto de principios, procesos, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos para la provisión de bienes, servicios y obras a través de las actividades de la Cadena de Abastecimiento Público (CAP). Está orientado al logro de los resultados a través del empleo eficaz de los recursos públicos.

Se encuentra regulado por el Reglamento del Decreto Legislativo Nº1439, aprobado por el Decreto Supremo Nº 217-2019-EF, la meta principal de la CAP es asegurar el suministro y monitoreo de los bienes, servicios y obras, para el logro de los objetivos de las entidades públicas. Esto permite la optimización de los recursos públicos, asegurando la satisfacción y oportunidad en la atención de servicios dirigidos al ciudadano, lo que finalmente tiene por f inalidad la contratación pública.

La norma que regula la CAP establece que su ámbito de acción contiene tres componentes: el primer componente es equiparado a la etapa unilateral en las fases de las contrataciones del Estado, es decir, tiene por tarea el planeamiento y la programación multianual de bienes, servicios y obras, por lo que en esta etapa debe lograr la previsión racional de los bienes, servicios y obras que requieran las entidades públicas y evitar el desabastecimiento.

El segundo componente de la CAP es denominado la gestión de adquisiciones, en esta etapa las entidades deben procurar la obtención de los bienes, servicios y obras, así como la administración de la ejecución de los contratos.

Finalmente, la CAP debe administrar los bienes muebles e inmuebles, lo que permitirá gestionar y asegurar la trazabilidad de los bienes de las entidades públicas. En esta fase se debe procurar un correcto almacenamiento, una distribución oportuna, el debido mantenimiento, el inventario y la disposición final de la adquisición.

El SNA está conformado por las siguientes entidades: la Dirección General de Abastecimiento del Ministerio de Economía y Finanzas, ente rector de todo el SNA; el Organismo Supervisor de Contrataciones de Estado (OSCE), organismo técnico especializado; la Central de Compras Públicas (PERÚ COMPRAS), organismo público ejecutor; así como las áreas involucradas en la gestión de la CAP, responsables de la programación y gestión del abastecimiento y la ejecución de las actividades del sistema.

II. ANÁLISIS DE EJERCICIO FUNCIONAL DE LOS ACTORES DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA

1. La responsabilidad en la gestión pública: notas sobre la responsabilidad funcional

El control gubernamental en nuestro país se manifiesta, por un lado, por el control administrativo que realiza la Contraloría General de la República (ente rector del SNC), y, por otro lado, a través de la persecución de las conductas ilícitas que realizan los funcionarios públicos a cargo de las contrataciones de las entidades estatales.

La Contraloría General de la República (CGR) es la máxima autoridad del Sistema Nacional de Control “supervisa, vigila y verifica la correcta aplicación de las políticas públicas y el uso de los recursos y bienes del Estado. Para realizar con eficiencia sus funciones, cuenta con autonomía administrativa, funcional, económica y financiera (…). (Con traloría General de la República, 2021)

Es importante señalar lo referido por la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, aprobado por Ley N° 27785, que, respecto del control gubernamental, precisa en el artículo 6 que:

(…) consiste en la supervisión, vigilancia y verificación de los actos y resultados de la gestión pública, en atención al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economía en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, así como del cumplimiento de las normas legales y de los lineamientos de política y planes de acción, evaluando los sistemas de administración, gerencia y control, con fines de su mejoramiento a través de la adopción de acciones preventivas y correctivas pertinentes. El control gubernamental es interno y externo y su desarrollo constituye un proceso integral y permanente.

Por otro lado, la Ley del Servicio Civil denomina a los trabajadores del sector público como “servidores civiles” y según el artículo 90 del Reglamento General de la LSC y el artículo 52 de la LSC, se clasifican en cuatro grupos que responden a las diferentes funciones que desem peñan: a) funcionario público, que puede ser de libre designación y remoción o de designación o remoción regulada; b) directivo público, que es aquel servidor civil que desarrolla funciones relativas a la dirección y organización de un grupo humano, ejerciendo la titularidad de una determinada unidad orgánica; c) los servidores civiles de carrera, quienes realizan funciones directamente vinculadas al cumplimiento de funciones sustantivas y de administración interna; d) el servidor de actividades complementarias; y, e) el servidor de confianza, aquel servidor que forma parte del entorno directo del funcionario y cuya permanencia en el cargo está supeditada a la confianza por parte de la persona que lo designó.

Las funciones en la contratación pública están definidas tanto en la Ley como en el Reglamento de contrataciones con el Estado. En efecto, el artículo 8 del TUO de la Ley de Contrataciones de Estado establece las funciones de los encargados del proceso de contratación:

8.1 Se encuentran encargados de los procesos de contratación de la Entidad:

a) El titular de la entidad, que es la más alta autoridad ejecutiva, de conformidad con sus normas de organización, que ejerce las funciones previstas en la Ley y su reglamento para la aprobación, autorización y supervisión de los procesos de contratación de bienes, servicios y obras.

b) El área usuaria, que es la dependencia cuyas necesidades pretenden ser atendidas con determinada contratación o, que, dada su especialidad y funciones, canaliza los requerimientos formulados por otras dependencias, que colabora y participa en la planificación de las contrataciones, y realiza la verificación técnica de las contrataciones efectuadas a su requerimiento, para su conformidad.

c) El órgano encargado de las contrataciones, que es el órgano o unidad orgánica que realiza las actividades relativas a la gestión del abastecimiento de la Entidad, incluida la gestión administrativa de los contratos. La Entidad puede conformar comités de selección, que son órganos colegiados encargados de seleccionar al proveedor que brinde los bienes, servicios u obras requeridos por el área usuaria a través de determinada contratación. El reglamento establece su composición, funciones, responsabilidades, entre otros.

8.2 El Titular de la Entidad puede delegar, mediante resolución, la autoridad que la presente norma le otorga. Puede delegar, al siguiente nivel de decisión, las autorizaciones de prestaciones adicionales de obra. La declaración de nulidad de oficio y la aprobación de las contrataciones directas no pueden ser objeto de delegación, salvo lo dispuesto en el reglamento.

8.3 El reglamento establece otros supuestos en los que el Titular de la Entidad no puede delegar la autoridad otorgada.

De la misma manera, el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, en su artículo 5, refiere respecto de la organización de la entidad para las contrataciones:

5.1. Cada Entidad identifica en su Reglamento de Organización y Funciones u otros documentos de organización y/o gestión al órgano encargado de las contrataciones, de acuerdo con lo que establece el Reglamento.

5.2. El órgano encargado de las contrataciones tiene como función la gestión administrativa del contrato, que involucra el trámite de su perfeccionamiento, la aplicación de las penalidades, el procedimiento de pago, en lo que corresponda, entre otras actividades de índole administrativo. Las normas de organización interna de la Entidad pueden asignar dicha función a otro órgano. La supervisión de la ejecución del contrato compete al área usuaria o al órgano al que se le haya asignado tal función.

5.3. Los servidores del órgano encargado de las contrataciones de la Entidad que, en razón de sus funciones intervienen directamente en alguna de las fases de la contratación, son profesionales y/o técnicos certificados (...).

5.4. Las entidades implementan, de manera gradual, medidas dirigidas a delimitar las funciones y las competencias de los distintos servidores que participan en las diferentes fases de los procesos de contratación, a fi n de promover que, en lo posible, las mismas sean conducidas por funcionarios o equipos de trabajo distintos.

Al respecto, el OSCE, mediante sendas opiniones, ha dejado zanjado el tema del ejercicio funcional en el proceso de contratación de las entidades públicas, respondiendo a la interrogante: ¿quiénes son los funcionarios y órganos encargados de una entidad que tienen alguna competencia o función dentro del procedimiento de contratación pública?

El proceso de contratación regulado por la anterior normativa de contrataciones del Estado¹ se llevaba a cabo a través de la intervención de determinados órganos y funcionarios. De acuerdo con el artículo 5 del anterior Reglamento², los encargados de los procesos de contratación de la entidad eran:

a. El titular de la entidad, que era la más alta autoridad ejecutiva, de conformidad con sus normas de organización. Asimismo, ejercía las funciones previstas en la anterior Ley y en el anterior Reglamento para la aprobación, autorización y supervisión de los procesos de contrataciones del Estado.

En el caso de las empresas del Estado, el Titular de la Entidad era el Gerente General o el que hacía sus veces.

El área usuaria, que era la dependencia cuyas necesidades pretendían ser atendidas con determinada contratación, o que, dada su especialidad y funciones, canalizaba los requerimientos formulados por otras dependencias.

El órgano encargado de las contrataciones, que era aquel órgano o unidad orgánica que realiza las actividades relativas a la gestión del abaste cimiento al interior de una entidad.

d. El comité especial, que era el órgano colegiado encargado de seleccionar al proveedor que brindará los bienes, servicios u obras requeridos por el área usuaria a través de determinada contratación.

Así, y de conformidad con la Opinión N° 029-2020/DTN, se puede observar que la anterior normativa de contrataciones del Estado determinaba, de un modo general, las competencias de los órganos y funcionarios que intervenían en el curso de un proceso de contratación.

Precisado lo anterior, corresponde agregar que el artículo 6 de la anterior Ley3 disponía que cada entidad debía establecer en su Reglamento de Organización y Funciones u otros instrumentos de organización, el órgano u órganos responsables de programar, preparar, ejecutar y supervisar los procesos de contratación hasta su culminación; asimismo, al momento de regular estos aspectos, la entidad debía precisar las actividades que eran competencia de cada funcionario, con la finalidad de establecer las responsabilidades que le eran inherentes. Así, se puede observar que era cada entidad pública la que debía establecer el o los órganos encargados de los procesos de contratación, sin dejar de mencionar que también debían establecer a los funcionarios responsables del desarrollo de estas actividades. Para ello se valían de instrumentos de gestión, tales como el Reglamento de Organización y Funciones.

Ahora, la normativa anterior también respondía a la pregunta: ¿cuál es el órgano encargado de una entidad o funcionario que tiene las competencias de verificar el cumplimiento en la presentación de los requisitos para suscribir el contrato y otros documentos exigidos en las bases a que hace referencia el artículo 141 del Reglamento?

Siguiendo la normativa anterior, debemos precisar que el artículo 77 del derogado Reglamento señalaba que una vez consentido el otorgamiento de la buena pro, el órgano Encargado de las Contrataciones (OEC) era el responsable de ejecutar los actos que permitían formalizar el contrato, esto es, alcanzar el perfeccionamiento del mismo en concordancia con la normativa de contrataciones. Así, tras lo expuesto, era el OEC el competente para verificar con el cumplimiento de los requisitos para el perfeccionamiento del contrato, de acuerdo con la normativa vigente.

III. APETITO DE RIESGOS DE LAS CONTRATACIONES

El apetito de riesgos de las contrataciones públicas son aquellas acciones y políticas que asume la autoridad competente a fin de encaminar una correcta implementación de la gestión de riesgos en todas las contrataciones de aprovisionamiento que suscriban las diversas entidades públicas, identificando los riesgos potenciales que pueden presentarse desde la planeación, programación, selección hasta la ejecución contractual.

Por otro lado, el apetito del riesgo también es entendido como “la exposición de impactos que la empresa está dispuesta a afrontar o aceptar para alcanzar sus metas; además, es la forma como se prepara una compañía para enfrentar la sostenibilidad de la entidad de manera consciente, sistemática y disciplinada” (Pirani, s.f.).

El apetito de riesgo, al igual que la capacidad institucional, debe tener un análisis desde la alta dirección para determinar el valor máximo deseable del nivel de riesgo que podría permitir en condiciones normales de operación del modelo integrado de planeación y gestión, el logro de los objetivos institucionales del Ministerio. Es decir, el apetito de riesgo equivale al nivel de riesgo que la entidad puede aceptar, relacionado con sus objetivos, el marco legal y las disposiciones de la alta dirección; no obstante, puede ser diferente para los distintos tipos de riesgos que el Ministerio debe o desea identificar y gestionar (Dirección de Gestión y Desempeño Institucional, 2020, p. 13).

Al respecto, es importante señalar que para definir el apetito del riesgo en una entidad, se deben aplicar los conceptos tomados de la Guía para la Administración del Riesgo y el Diseño de Controles en Entidades Públicas del año 2020:

Nivel de riesgo: es el valor que se determina a partir de combinar la probabilidad de ocurrencia de un evento potencialmente dañino y la magnitud del impacto que este evento traería sobre la capacidad institucional de alcanzar los objetivos.

Apetito de riesgo: es el nivel de riesgo que la Entidad puede aceptar en relación con sus objetivos, el marco legal y las disposiciones de la alta dirección. El apetito de riesgo puede ser diferente para los distintos tipos de riesgos que la Entidad debe o desea gestionar.

Tolerancia del riesgo: es el valor de la máxima desviación admisible del nivel de riesgo con respecto al valor del apetito de riesgo determinado por la Entidad.

Capacidad de riesgo: es el máximo valor del nivel de riesgo que una Entidad puede soportar y a partir del cual la alta dirección considera que no sería posible el logro de los objetivos de la Entidad. (p. 24)

En el siguiente gráfico se puede expresar los niveles de apetito de riesgo, tolerancia de riesgo y de capacidad de riesgo.

Por otro lado, en el año 2015, el Instituto de Auditores de España, en el trabajo denominado “Caso práctico sobre apetito de riesgos” indica que “el apetito del riesgo es un elemento esencial en el proceso de establecimiento en un sistema de gestión integral de riesgos, puesto que permite a una organización contrastar la adecuación de riesgo que afronta con el nivel de riesgo que desea asumir” (p. 6).

1. ¿Necesitamos un apetito al riesgo?

Señalar lo contrario implicaría negar la importancia de la definición de la gestión de riesgos, así como la identificación, clasificación y gestión de los diferentes riesgos a lo largo del proceso de contratación, por lo que es necesario un apetito al riesgo a fin de cumplir con los distintos objetivos que persiguen las entidades públicas. Sin embargo, surge la interrogante sobre cómo saber qué apetitos de riesgo son adecuados para la entidad y cómo comunicarlos. Para responder estas interrogantes será necesario que las instituciones del Estado modifiquen sus instrumentos, con la finalidad de contar con herramientas que se adapten al panorama cambiante que sufre cada entidad, siendo necesario implementar condiciones que permitan mejorar los sistemas, así como el deber de preparar al personal para los retos y objetivos de sus instituciones.

Mientras los porcentajes respecto de la no concretización de los objetivos de las contrataciones públicas crecen y se hace cada vez más compleja (no se cumple los objetivos por factores como la corrupción en los procesos de contratación, la falta de capacidad técnica en los actores de la contratación, etc.), la entidad tiene que planear de acuerdo a sus necesidades, sus capacidades y su contexto, una correcta implementación en todos los contratos de aprovisionamiento que efectúe, desde la etapa de programación hasta la posejecución contractual. Las entidades necesitan desarrollar un marco de referencia para que la toma de decisiones esté dentro de parámetros aceptados. Este marco de referencia es el apetito al riesgo, el cual va a comunicar con claridad, las intenciones de la entidad para afrontar los diferentes desafíos que varían de la persecución de los objetivos al tomar decisiones.

Todas las entidades, de alguna manera, deben tener un apetito al riesgo que se ve reflejado por medio de las decisiones que se toman por los funcionarios responsables en la planeación estratégica o en la operación, aunque por lo general no está estructurado ni comunicado.

En nuestro país, como ya es de conocimiento, únicamente se regula la gestión de riesgos en los contratos de ejecución de obras públicas, mas no para los contratos de bienes ni servicios. El apetito al riesgo establece el contexto aceptable en el que la entidad va a planear la estrategia institucional y sirve como parámetro para la gestión de riesgos e incluye la actitud de la entidad respecto al riesgo. Los tres elementos: estrategia institucional, gestión de riesgos y apetito al riesgo tienen que estar alineados, trabajando juntos y estando presentes en todos los procesos de contrataciones de la entidad para aumentar la probabilidad de alcanzar las metas y objetivos públicos (finalidad pública).

La intención de integrar la gestión de riesgos en estos procesos de programación, planeación, en la fase de selección y en la ejecución será la realización de todas las contrataciones de la entidad, considerando todos los riesgos que la rodean, dándole la habilidad de reaccionar a los eventos que puedan afectarla y aumentando la posibilidad de alcanzar sus objetivos. No hay

un apetito al riesgo que pueda encajar como modelo único y absoluto en todas las entidades públicas debido a que cada entidad realiza sus actividades en diferentes contextos, cuenta con competencia distinta y con diferentes objetivos por lo que pensar en implementar un modelo que nos lleve a tomar decisiones únicas es inaplicable.

2. Objetivos institucionales y apetito al riesgo

Actualmente, hablar de objetivos institucionales implica hablar de cumplimento en la implementación en la gestión de riesgos, pues en la medida que estos no se concreticen (repercutiendo negativamente en la entidad), la incidencia en el cumplimiento de los objetivos de la entidad será mayor, es decir, existe una relación de causalidad cuando una entidad cumple correctamente con la implementación de políticas de riesgos en todas las fases de las contrataciones públicas, mayor será la incidencia del cumplimiento de la finalidad pública y, por consiguiente, de los objetivos institucionales, esto se trasluce también en un menor grado de incertidumbre para las entidades, pues una vez identificados los riesgos, si estos se materializan, los funcionarios y/o servidores públicos, tendrán el derrotero correcto para actuar. Por ello, los funcionarios responsables de las entidades públicas tienen que interesarse y gestionar la implementación de los riesgos.

La consultora mexicana Deloitte (2018), especialista en auditoría, asesoría financiera y de riesgo realiza un nutrido trabajo sobre apetito al riesgo denominado Apetito al riesgo, ajustando los riesgos a nuestra medida, precisando sobre los objetivos institucionales:

El apetito al riesgo es una parte integral de la gestión de riesgos corporativos, es la parte que se encarga de alinear las acciones a los márgenes deseados por medio de la comunicación sobre la declaración del apetito al riesgo. Como marco de referencia, este también apoya al monitoreo de diferentes aspectos, tanto internos como externos, tales como la competencia, el cumplimiento de los objetivos, la toma de decisiones, y la tolerancia al riesgo por señalar algunos.

A pesar [de] que se aliente a que las organizacio nes tomen riesgos para crecer, no significa que estas deban aceptar cada riesgo que se les presente. El Con sejo de Administración y la alta dirección, además de identificar y gestionar los riesgos, deben anali zar si son capaz de aceptarlos. El apetito al riesgo es lo que define, si el riesgo está dentro de los límites aceptados.

Una organización que desarrolla apetito al riesgo, desarrolla control en el manejo de los riesgos, atacando el espacio entre el desempeño deseado y el desempeño real. En la gestión de riesgos corporativos, los riesgos son identificados y administrados, porque si bien es bueno tener un inventario de riesgos y saber cómo actuar ante estos, también es necesario establecer límites.

La gestión de riesgos corporativos busca apoyar al Consejo de Administración y a la alta dirección a manejar la incertidumbre que cubre el futuro de la empresa, la incertidumbre representa el posible resultado que puede empeorar o mejorar la posición de la empresa, así que cuando se asume un riesgo, se juega un papel importante para mantener el curso de la organización y mejorar su posi ción en el mercado (p. 2).

3. Desarrollo del apetito al riesgo

No existe un apetito al riesgo aplicable a todas las entidades; por el contrario, cada una de estas depende de las características y necesidades de la propia entidad.

Para que la entidad desarrolle el apetito al riesgo debe considerar las diversas características

relacionadas con el riesgo. Así, toda entidad tiene como tarea reconocer los riesgos existentes para comprender cómo se distribuye y la capacidad con la que cuenta para asumir los mismos.

Las entidades deben considerar sus objetivos y posición, así como el panorama competitivo para definir el apetito al riesgo. Del análisis de estos indicadores se podrá obtener una línea del apetito al riesgo, siendo necesario que estos se complementen con lo identificado por los responsables del desarrollo del apetito de la entidad.

IV. CONCLUSIONES

- Conforme todo lo mencionado, debemos precisar que el Sistema de Abastecimiento está orientado a alcanzar resultados a través de un empleo eficaz de los recursos con los que cuenta el Estado. En tal sentido, y a través de la cadena de abastecimiento, se logra monitorear los bienes, servicios y obras para el cumplimiento de los objetivos de las entidades públicas, permitiendo la optimización de recursos, lo que se manifiesta en la provisión de servicios dirigidos al ciudadano, logrando la satisfacción de los mismos.

- Entre los objetivos institucionales de las entidades públicas y el apetito de riesgo existe una relación de causalidad. Cuando una entidad cumple correctamente con la implementación de políticas de riesgos en las todas fases de las contrataciones públicas, mayor será la incidencia del cumplimiento de la finalidad pública y, por consiguiente, de los objetivos institucionales de dicha entidad.

- Cuando las entidades implementan correctamente la gestión de riesgos se trasluce en un menor grado de incertidumbre para ellas, pues una vez identificados los riesgos, si estos se materializan, los funcionarios y/o servidores públicos, tendrán el derrotero correcto para actuar (pudiendo evitarlos o mitigarlos). Por ello, los funcionarios responsables de las entidades públicas tienen que interesarse y gestionar la implementación de los riesgos.

- Es por esta finalidad que se debe tomar en cuenta el apetito de riesgos en las contrataciones públicas, siendo estas las acciones y políticas que asuma la autoridad competente a fin de encaminar una correcta implementación de la gestión de riesgos en todas las contrataciones de aprovisionamiento que suscriban las diversas entidades públicas. Así, para determinar este apetito de riesgos, las entidades deberán considerar sus objetivos, posición y panorama competitivo, los cuales serán de gran influencia para que los responsables logren desarrollar el apetito de riesgos de la entidad.

REFERENCIAS

Contraloría General de la República. (22 de octubre de 2021). Competencias constitucionales y legales de La Contraloría. Gob.pe. Recuperado de https://www.gob. pe/15023-la-contraloria-general-de-la-republica-competencias-constitucionales-y-legales-de-la-contraloria

Decreto Supremo N° 344-2018-EF. Reglamento de la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado. SPIJ. Recuperado de https://spij.minjus.gob.pe/spij-ext-web/detallenorma/H1224904

Decreto Supremo N° 082-2019-EF. Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones de Estado. SPIJ. Recuperado de https://spij.minjus.gob.pe/spij-ext-web/detallenorma/H1230801

Deloitte. (Julio 2018). Apetito al riesgo. Ajustando los riesgos a nuestra medida. Recuperado de https://www2. deloitte.com/content/dam/Deloitte/mx/Documents/ risk/2018/3.Apetito-al-Riesgo.pdf

Dirección de Gestión y Desempeño Institucional, Gobierno de Colombia. (Diciembre 2020). Guía para la administración del riesgo y el diseño de controles en entidades públicas. Recuperado de https://www.funcionpublica. gov.co/web/eva/biblioteca-virtual/-/document_library/ bGsp2IjUBdeu/view_file/34316499

Instituto de Auditores Internos de España. (Junio 2013). Definición e implementación de apetito de riesgo. Recuperado de https://auditoresinternos.es/uploads/ media_items/apetito-de-riesgo-libro.original.pdf

Instituto de Auditores Internos de España. (Junio 2015). Caso práctico sobre apetito de riesgo. Recuperado de https://auditoresinternos.es/uploads/media_ items/150629-caso-pr%C3%A1ctico-sobre-apetito-de-riesgo.original.pdf

Ley N° 27785. Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República. Recuperado de https://spij.minjus.gob.pe/spij-ext-web/detallenorma/H829340

OSCE. (10 de marzo de 2020). Opinión N° 029-2020/DTN - Órganos, dependencias y funcionarios a cargo del proceso de contratación. Recuperado de https://www.gob.pe/institucion/osce/informes-publicaciones/686967-opinion-n-029-2020-dtn

Pirani. (s.f.) Evalúa el apetito de riesgo de tu compañía. Recuperado de https://www.piranirisk.com/es/academia/ especiales/evalue-el-apetito-de-riesgos-de-su-compania

NOTAS

1. Precisando que tanto la Ley y Reglamento estuvieron vigentes hasta el 8 de enero de 2016.

2. Aprobado mediante Decreto Supremo N° 184-2008-EF, vigente hasta el 8 de enero de 2016.

3. Aprobada mediante Decreto Supremo N° 1017, vigente hasta el 8 de enero de 2016.