I. LAS VIGENTES DISPOSICIONES RESPECTO AL EJERCICIO DEL CONTROL SIMULTÁNEO

A la fecha, la Directiva N° 017-2016-CG/DPROCAL “Control Simultáneo”, aprobada por la Resolución de Contraloría N° 432-2016-CG del 3 de octubre de 2016 que estuvo vigente hasta el 31 de marzo de 2019, ha sido derogada de acuerdo a lo señalado en el artículo 4 de la Resolución de Contraloría N° 115-2019-CG.

Un aspecto a mencionar es que a través del artículo 1 de la Resolución de Contraloría N° 115-2019-CG se modificó el marco legal dispuesto en la Normas Generales de Control Gubernamental¹, con la finalidad de concordar las nuevas disposiciones sobre el control simultáneo aprobadas, estableciendo la nueva definición de este tipo de servicio de control.

De acuerdo a ello, el servicio de control simultáneo consiste en: “(…) examinar de forma objetiva y sistemática los hitos de control o las actividades de un proceso en curso, con el objeto de identificar y comunicar oportunamente a la entidad o dependencia la existencia de situaciones adversas, para la adopción de acciones preventivas y correctivas que correspondan, contribuyendo de esta forma a que el uso y destino de los recursos y bienes del Estado se realice con eficiencia, eficacia, transparencia, economía y legalidad”.

Asimismo, se incluyó en las citadas Normas Generales de Control Gubernamental que el ejercicio del control simultáneo en ningún caso conlleva a la injerencia en los procesos de gestión, no supone la conformidad de los actos a cargo de la administración de la entidad o dependencia, no limita el ejercicio de otros servicios de control gubernamental, ni paraliza ni requiere el pronunciamiento previo o validación por parte de los órganos del Sistema para la continuidad del proceso en curso objeto del servicio.

Por otro lado, se debe advertir en esta última legislación que regula el control simultáneo, la introducción de definiciones generales y específicas, que no se encontraban presentes en la anterior legislación derogada, de acuerdo al detalle del cuadro Nº 1.

II. PRINCIPIOS QUE RIGEN EL CONTROL SIMULTÁNEO

Respecto a los principios que rigen el control simultáneo, consideramos importante que el gestor público conozca que el numeral 6.3 de la Directiva N° 002-2019-CG/NORM establece que el ejercicio del control simultáneo debe regirse por los mismos diecinueve principios que rigen el ejercicio del control gubernamental, señalados en el artículo 9 de la Ley N° 27785, y que son de observancia obligatoria para los órganos integrantes del Sistema Nacional de Control (ver cuadro Nº 2).

Asimismo, el referido numeral 6.3 señala que el ejercicio de este tipo de control será ejecutado por la CGR, los OCI y, excepcionalmente, la sociedad de auditoría cuando así lo determine la CGR, control que se realiza de manera selectiva.

III. CARACTERÍSTICAS DEL CONTROL SIMULTÁNEO

Respecto a las características del control simultáneo, el numeral 6.3.1 de la Directiva N° 002-2019- CG/NORM señala que éste tipo de control es:

- Oportuno². En virtud a esta característica el control simultáneo se desarrolla en el mismo o más próximo espacio de tiempo en que ocurre la actividad o actividades objeto de control.

- Célere³. En atención al cual el servicio de control simultáneo se realiza en plazos breves y expeditivos, impulsando el máximo dinamismo para el logro de sus objetivos.

- Sincrónico⁴. Su desarrollo y la emisión de sus resultados se realizan durante el proceso en curso, lo que permite a la entidad y, de ser el caso, a las entidades competentes, adoptar a tiempo las acciones que correspondan.

- Preventivo⁵. Permite a la entidad la oportuna adopción de acciones que correspondan, con la finalidad de asegurar la continuidad, el resultado o el logro de los objetivos del proceso.

Se advierte que se han dejado de lado las características señaladas en la normativa derogada relacionadas a que este tipo de control era expeditivo, el mismo que puede recogerse en la actual característica de célere, y la omisión que este tipo de control se encuentra orientado al ciudadano, por lo que la derogada directiva relacionaba el control simultáneo a los procesos vinculados a la prestación de servicios públicos a los ciudadanos, aspecto que ha sido dejado de lado.

De acuerdo a las características antes señaladas es importante que los gestores públicos las tengan en consideración a efectos de determinar en su oportunidad si el servicio de control simultáneo que los Órganos de Control Institucional o la Contraloría General informan haber decidido efectuar, cumplen o se enmarcan en las características en mención.

IV. ETAPAS DE EJECUCIÓN DEL CONTROL SIMULTÁNEO

Un aspecto novedoso en la vigente legislación es el referido a las etapas de ejecución de este tipo de servicio de control, las mismas que se señalan (ver cuadro Nº 3).

V. OBLIGACIONES EN TORNO AL EJERCICIO DEL CONTROL SIMULTÁNEO

Tal y como lo establece el numeral 6.3.10 de la Directiva N° 002-2019-CG/NORM, la responsabilidad en torno al ejercicio del control simultáneo recae en el titular de la entidad.

Al respecto, en el Glosario de Términos de las Normas Generales de Control Gubernamental, aprobadas con Resolución de Contraloría N° 273-2014-CG, se define al titular de la entidad como “(…) la más alta autoridad ejecutiva de la entidad”.

La citada definición la encontramos adicionalmente en la Directiva N° 015-2016-CG/GPROD que regula la “Rendición de Cuentas de los Titulares de las Entidades”, la misma que en su numeral 6.2 señala que el titular de la entidad, para efectos dicha Directiva “(…) es la más alta autoridad ejecutiva de las entidades (…)”.

A tales efectos, circunscribiendo la definición de titular de la entidad para los efectos del ejercicio del control simultáneo debemos entender que nos estamos refiriendo a las responsabilidades de la más alta autoridad ejecutiva de la entidad, a la cual le corresponde:

- Brindar las facilidades para la instalación de la comisión de control en la entidad.

- Disponer y asegurar la entrega de la documentación e información en la forma y plazos requeridos.

- Asignar los recursos logísticos solicitados.

- Autorizar el acceso a los lugares o ambientes de la entidad.

- Disponer y asegurar que se adopten acciones preventivas o correctivas respecto a las situaciones adversas.

- Comunicar a la comisión de control o al OCI las acciones preventivas o correctivas adoptadas o el avance de su implementación, con el sustento respectivo

- Cautelar que las acciones preventivas y correctivas contenidas en el Plan de Acción sean concretas, posibles y verificables para su implementación oportuna.

De acuerdo a las responsabilidades establecidas para el titular de la entidad se advierte que su participación se circunscribe a la disposición de acciones previas, durante y en forma posterior a la emisión del informe resultante del servicio de control simultáneo.

Así, en forma previa a la ejecución del servicio de control simultáneo, y ante la acreditación de la comisión de control encargada de su realización, el titular de la entidad deberá disponer (generalmente mediante la emisión de memorando u oficio dirigido al área o dependencia de la entidad cuyo procedimiento en curso será materia del control simultáneo), que se brinden las facilidades a los integrantes del equipo responsable del servicio; facilidades que incluyen entre otras, la entrega de información, cumplimiento de plazos, acceso a los ambientes o lugares donde se realizará el servicio de control en las fechas establecidas, así como de corresponder, la asignación de recursos requeridos por el equipo encargado, que pueden incluir el traslado al lugar donde se realizará el servicio de control, entre otros.

Asimismo, se pueden identificar acciones que el titular de la entidad deberá disponer una vez recibido el informe resultante del servicio de control simultáneo. Es preciso indicar aquí que es totalmente factible que el servicio de control simultáneo concluya con la emisión de un informe en el cual no se adviertan situaciones adversas en el procedimiento en curso, caso en el cual el OCI o la Contraloría General deberán remitir el citado informe al titular de la entidad, y comunicar al área o dependencia a cargo del procedimiento en curso que las acciones desplegadas por la gestión de la entidad para el determinado procedimiento en curso denotan la inexistencia de hechos que puedan afectar la transparencia, probidad, normativa aplicable o el cumplimiento de las metas previstas; o que los mismos no hayan sido advertidos por la comisión de control, es por ello que generalmente se incluye en el documento que remite este tipo de informes, la mención expresa que el mismo no limita el ejercicio del control posterior correspondiente.

Por otro lado, si el informe que recibe el titular de la entidad es un informe en el cual se determinan situaciones adversas en el procedimiento en curso materia del servicio de control simultáneo, este deberá disponer (generalmente por escrito) un plazo perentorio para la adopción, por parte del área o dependencia a quien compete el procedimiento en curso, de las acciones que corresponda para su atención, es decir, que la citada dependencia meritúe las acciones preventivas o correctivas para la atención de la situación adversa.

Asimismo, una vez recepcionada la documentación que acredite las acciones adoptadas o por adoptarse por el área o dependencia a la que compete el procedimiento en curso, el titular de la entidad deberá comunicarlas al OCI, para lo cual en la página web de la Contraloría General se puede tener acceso al Formato de Plan de Acción (el cual deberá ser utilizado en el caso de sus tres modalidades: Control Concurrente, Visita de Control y Orientación de Oficio, a diferencia de la normativa derogada que no establecía el uso de este formato para el caso de las orientaciones de oficio, labores que anteriormente no culminaban con la emisión de un informe).

VI. MODALIDADES DEL CONTROL SIMULTÁNEO

Las modalidades del control simultáneo han sido reducidas a tres: control concurrente, visita de control y orientación de oficio. Se eliminan la acción simultánea y la visita preventiva.

1. Control concurrente

Modalidad de control simultáneo que ha sido redefinida como un acompañamiento sistemático y multidisciplinario que tiene por finalidad evaluar, a través de diversas técnicas, un conjunto de hitos de control pertenecientes a un proceso en curso, de forma ordenada, sucesiva e interconectada, en el momento de su ejecución, con el propósito de verificar si estos se realizan conforme a la normativa aplicable, disposiciones internas, estipulaciones contractuales u otras análogas aplicables, e identificar, de ser el caso, situaciones adversas que afecten o puedan afectar la continuidad, el resultado o el logro de los objetivos del proceso, y comunicadas oportunamente a la entidad a fin que se adopten las acciones preventivas o correctivas correspondientes.

Dentro de los criterios a utilizar para la determinación de la ejecución de esta modalidad de control simultáneo se mencionan la complejidad de los procesos, la mayor significación económica de los mismos, su relevancia o su duración prolongada.

En la ejecución de esta modalidad de control simultáneo se advierten las etapas siguientes (ver cuadro Nº 4).

Esta modalidad de control simultáneo es utilizada, por ejemplo, para los casos de proyectos que tienen como propósito rehabilitar y reemplazar la infraestructura pública; proceso de contratación de bienes, servicios, obras y consultorías; procesos de ejecución de un proceso de selección; estado y mantenimiento de la infraestructura pública; procesos, contratos y ejecución de concesiones; prestación de servicios públicos y servicios al ciudadano; entre otros.

2. Visita de control

Esta modalidad consiste en la ejecución de técnicas de inspección u observación de una actividad o hito de control que forma parte de un proceso en curso, en el lugar y momento de su ejecución, con el propósito de constatar que estos se realicen conforme a la normativa aplicable, disposiciones internas y estipulaciones contractuales; e identificar, de ser el caso, alguna situación adversa que afecte o pueda afectar su continuidad, el resultado o logro de los objetivos del proceso, y comunicarla a la entidad a cargo del proceso para la adopción de medidas preventivas y correctivas.

De acuerdo a la definición señalada, la visita de control se constituye en el seguimiento a tiempo real mediante la observación directa de actos o hechos referidos a la actuación de la entidad en recepción de bienes (por ejemplo, recepción de bienes donados), prestación de servicios en general (por ejemplo, los servicios que desarrolla la empresa contratada por la entidad para la toma de inventarios físicos de activos) en los cuales sea la norma la que requiera la presencia del Sistema Nacional de Control; o en los actos o hechos referidos al estado y mantenimiento de infraestructura pública (ejecución de contratos de obras, de concesión, entre otros); a efectos de corroborar que el mismo se ejecuta de acuerdo a las disposiciones legales que lo rigen.

En la ejecución de esta modalidad de control simultáneo se advierten las tres (3) etapas siguientes (ver cuadro Nº 5).

3. Orientación de oficio

Modalidad de control simultáneo que consiste principalmente en la revisión documental y el análisis de información vinculada a una o más actividades de un proceso en curso, con la finalidad de verificar si estas se efectúan conforme a la normativa aplicable, disposiciones internas o estipulaciones contractuales, e identificar alguna situación adversa que afecte o pueda afectar la continuidad, el resultado o el logro de los objetivos del proceso; la cual es puesta en conocimiento de la entidad a cargo del proceso en curso, a fin que se adopten acciones preventivas o correctivas.

En la ejecución de esta modalidad de control simultáneo se advierten las etapas siguientes (ver cuadro Nº 6).

4. Operativo de control simultáneo

Si bien no es una modalidad de control simultáneo, la vigente directiva ha regulado el denominado Operativo de Control Simultáneo, el cual consiste en una intervención de carácter masivo que se realiza en paralelo, de forma estandarizada y con un objetivo común, a un conjunto previamente determinado de entidades respecto de un mismo hito de control o actividad de un proceso en curso, empleando la modalidad de Visita de Control.

En la ejecución de esta modalidad de control simultáneo se advierten las tres (3) etapas siguientes (ver cuadro Nº 7).

VII. CONSIDERACIONES FINALES

Como podemos advertir, a la fecha contamos con un nuevo marco legal que rige la ejecución de los servicios de control simultáneo en las entidades del Estado, en tres modalidades: control concurrente, visita de control y orientación de oficio; control que se encuentra enfocado en la evaluación de hitos de control o las actividades de un proceso en curso, lo que permitirá, de ser el caso, la identificación de situaciones adversas que puedan atentar contra la continuidad, el resultado o logro de sus objetivos, y que busca la adopción de acciones preventivas o correctivas respectivas.

Asimismo, se debe tener en cuenta que este tipo de intervención por parte de los órganos integrantes del Sistema Nacional de Control no conlleva la injerencia en los procesos de gestión ni supone la conformidad de los actos a cargo de la administración de la entidad, ni limita el ejercicio de otros servicios de control gubernamental, como el caso de las auditorías de cumplimiento o el servicio de control específico a hechos con presunta irregularidad en el marco del control posterior.

Finalmente, es importante resaltar la introducción en la vigente legislación de conceptos clave en este tipo de control gubernamental, como son evidencia, acciones preventivas, acciones correctivas, hito de control o el de situación adversa, que es básicamente el concepto en torno al cual gira el accionar del control simultáneo; y se deberá tener siempre presente, más aún en el caso del titular de la entidad en quien recaen las responsabilidades relacionadas a brindar las facilidades para su ejercicio, que este tipo de control deba ejecutarse obligatoriamente en el marco de los principios que rigen el control gubernamental, señalados en el artículo 9 de la Ley N° 27785, y presentar las cuatro características que lo definen ser oportuno, célere, sincrónico y preventivo, por lo que la ausencia de estas características o el alejamiento de alguno de los 19 principios que rigen el control gubernamental harían infructuoso este servicio de control.

NOTAS

1. Disposiciones de obligatorio cumplimiento desarrolladas a partir de la Ley Nº 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República que regulan el ejercicio del control gubernamental, brindando dirección y cobertura para su realización. Tienen por objeto regular el desempeño profesional del personal del Sistema y el desarrollo técnico de los procesos y productos de control.

2. De acuerdo a la definición del Diccionario de la real Academia de la Lengua Española (RAE) ‘Que se hace o sucede en tiempo a propósito y cuando conviene’.

3. De acuerdo a la definición del Diccionario de la real Academia de la Lengua Española (RAE) ‘Pronto, rápido’.

4. De acuerdo a la definición del Diccionario de la real Academia de la Lengua Española (RAE) ‘Dicho de un proceso o de su efecto: Que se desarrolla en perfecta correspondencia temporal con otro proceso o causa’.

5 De acuerdo a la definición del Diccionario de la real Academia de la Lengua Española (RAE) ‘Que previene’.