I. INTRODUCCIÓN

En el Perú existen dos ámbitos de acción vinculados a la búsqueda de personas desaparecidas. El primero está relacionado a las personas desaparecidas durante el periodo de violencia ocurrido entre los años 1980 y 2000, como consecuencia de la lucha contra el terrorismo. El segundo, a la acción más actual de delincuentes y organizaciones criminales que, por diversos fines delictivos, actúan contra la libertad e incluso la vida de las personas, principalmente mujeres, incluidos niñas, niños y adolescentes. En el primer caso, la Ley N° 30470 establece el marco normativo aplicable a la búsqueda humanitaria de los desaparecidos durante el periodo antes indicado y, en el segundo caso, es el Decreto Legislativo N° 1428 el que hace lo propio y establece los parámetros generales para la atención de estos casos en el marco del denominado Sistema de Búsqueda de Personas Desaparecidas.

II. LO HUMANITARIO (LEY N° 30470) Y LO POLICIAL (DECRETO LEGISLATIVO N° 1428)

En ambos casos, los medios de búsqueda y los criterios de oportunidad para aplicarlos son diferenciados. En el caso de la búsqueda humanitaria, los familiares de las víctimas requieren la verdad, elemento distintivo de todo proceso posterior a un contexto de represión, violencia extrema o conflicto; es decir, luego de un periodo de crímenes masivos contra los derechos humanos y severas restricciones a la justicia y el acceso a la información. En el Perú, conforme lo establecen diversos estudios oficiales, el periodo de violencia ocurrido entre 1980 y 2000 presenta estas características, siendo la principal exigencia de los familiares que el Estado cumpla –luego de años de silencio oficial– con sus deberes internacionales de búsqueda, ya sea para encontrar e identificar los restos sin vida del desaparecido o, de no ser posible el hallazgo físico, conocer las circunstancias de su desaparición y muerte. Se trata entonces de una búsqueda humanitaria centrada, según la Ley N° 30470, en el alivio del sufrimiento, la incertidumbre y la necesidad de respuestas de los familiares de las personas desaparecidas¹.

En el caso del Decreto Legislativo N° 1428, la expectativa inmediata es dar con el paradero de la víctima, es decir, activar todo un Sistema de Búsqueda de Personas Desaparecidas, liderado, estratégicamente, por el Ministerio del Interior y, operativamente, la Policía Nacional del Perú. El contexto y actores en este segundo ámbito no corresponden a hechos del pasado, sino al presente y guardan relación con las vigentes políticas de seguridad ciudadana y lucha contra la criminalidad. Se trata de denuncias por desaparición con probable trasfondo delictivo, que deben ser investigadas y esclarecidas con inmediatez dada la alta expectativa de encontrar a la víctima con vida. Considerando la rápida acumulación de nuevas denuncias por desaparición, la operatividad policial priorizará aquellas más próximas a la ocurrencia del hecho. Con el paso del tiempo, esta operatividad inicial, irá cediendo a un tipo de búsqueda más estratégica, orientada al análisis acumulativo de información y evidencia, siendo en este punto que, progresivamente, la búsqueda de desaparecidos del presente requerirá de un abordaje similar al aplicado a los casos del periodo 1980-2000, al reducirse con el tiempo las expectativas de encontrar con vida a la víctima.

III. LA BÚSQUEDA EN DOS DISTINTOS CONTEXTOS. LO IMPLEMENTADO Y LO PENDIENTE

Ambas tareas de búsqueda, la humanitaria (1980-2000) y la inmediata (contexto actual) cuentan con un marco legal específico y en constante perfeccionamiento, motivado por la práctica misma de buscar e intentar ser más efectivos en ese esfuerzo.

1. Búsqueda humanitaria

En el caso de la búsqueda de desaparecidos durante el periodo de violencia (1980-2000), fue recién con la Ley N° 30470, en junio de 2016, que la búsqueda adquirió fines humanitarios y dejó de ser un aspecto complementario a la persecución penal del delito. Hasta entonces, desde marzo de 2001, fue el Ministerio Público el que reactivó o abrió las investigaciones por crímenes contra los derechos humanos ocurridos en dicho periodo, iniciando una serie de indagaciones y exhumaciones a través de las cuales comenzó a reunir evidencia y aportar pruebas para determinar responsabilidades penales por diversos casos de asesinato y desaparición forzada de personas². Sin embargo, la búsqueda no priorizó la necesidad de brindar respuestas sobre la identificación y destino final de los desaparecidos, y menos incorporar activamente a sus familiares en el proceso. El tratamiento de los casos, estuvo sujeto más bien a las reglas de reserva y estricto protocolo propio de la actuación de los fiscales penales.

Con la Ley N° 30470 y la incorporación del enfoque humanitario, la rectoría de la búsqueda de desaparecidos del periodo 1980-2000 fue asumida por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUSDH) a través de la Dirección General de Búsqueda de Personas Desaparecidas. Asimismo, a través de la misma ley y normas complementarias se crearon como herramientas de búsqueda un Registro Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas y Sitios de Entierro (RENADE) y un Banco de Datos Genéticos para la Búsqueda de Personas Desaparecidas en el Perú, ambos a cargo del órgano rector³. Como aspecto distintivo del enfoque humanitario, la ley incluyó la participación de los familiares en el proceso de búsqueda garantizándoles apoyo material y logístico, así como bienestar emocional a través del acompañamiento psicosocial. Además del mérito de contar con una rectoría clara en la materia, se cuenta con un Plan Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas al 2030 a cargo de esta misma autoridad, y una cifra oficial de 21 334 desaparecidos⁴. De este universo, la búsqueda ha concluido en 2692 casos, lo que equivale al 12,6 %.

El gran desafío proyectado al año 2030 es brindar respuestas a los familiares del 40,62 % de personas desaparecidas, lo que implica dar por concluido el proceso de búsqueda en ese porcentaje de casos. Para cumplir con esta tarea, siempre será crucial perfeccionar los espacios de coordinación entre el MINJUSDH y el Ministerio Público, toda vez que los fiscales supranacionales tienen competencia exclusiva para exhumación de cadáveres, aspecto medular en el proceso de búsqueda de desaparecidos, considerando que se cuenta con un registro de 4947 sitios de entierro donde estos pueden ser encontrados. Pero también podría dotarse de mayor transparencia al proceso, lo que supondría brindar acceso público al RENADE, o parte de este, permitiendo una mayor fiscalización sobre sus avances a los familiares y la ciudadanía en general, pero también una mayor contribución a las tareas de búsqueda. Esto último es un pendiente que, en armonía con la Ley N° 29733, Ley de Protección de Datos Personales, el MINJUSDH podría asumir adoptando y adaptando el modelo de publicidad implementado en el marco del Sistema de Búsqueda de Personas Desaparecidas creado por el Decreto Legislativo N° 1428 y su Reglamento.

2. Búsqueda policial (inmediata y estratégica)

En el contexto actual de inseguridad ciudadana, es recién con el Decreto Legislativo N° 1428, del 16 de setiembre 2018, y su Reglamento, del 23 de febrero de 2019, que se crea un Sistema de Búsqueda de Personas Desaparecidas, aunque la temática ya contaba con antecedentes, como la derogada Ley N° 29733, de mayo de 2011, orientada a la búsqueda de niños, niñas, adolescentes, adultos mayores y personas con discapacidad, y la aún vigente Ley N° 28022, del 11 de julio de 2003, que creó el Registro Nacional de Información de Personas Desaparecidas (RENIPED), que actualmente forma parte del Sistema. El Decreto Legislativo N° 1428 y su Reglamento delegan en el Ministerio del Interior las responsabilidades de desarrollo normativo e implementación de herramientas para la búsqueda de personas. En el plano operativo, la Policía Nacional es la encargada de la difusión, investigación, búsqueda y ubicación de las personas desaparecidas contando con el apoyo de entidades públicas y privadas, y la sociedad civil en general.

A través de ambas normas quedaban claras las herramientas de búsqueda, siendo que a la fecha todas han sido implementadas: a) Registro Nacional de Información de personas desaparecidas; b) portal web de personas desaparecidas; c) sistema informático de alertas: notas de alerta y alertas de emergencia (en el caso de niños, niñas, adolescentes y mujeres en situación de violencia); y d) Línea 114, para que la ciudadanía brinde información sobre personas desaparecidas. La entidad responsable de operarlas es la Policía Nacional y es a través de ella que se canalizan los mayores esfuerzos de búsqueda y pueden conocerse las cifras que dan cuenta de esa labor. Precisamente, es a partir de la experiencia policial y sus limitaciones a nivel operativo que fue posible identificar, a nivel estratégico, la falta de respaldo institucional y la falta cooperación en las tareas de búsqueda, como los principales pendientes a ser atendidos para fortalecer el Sistema.

Fue en la sesión del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana (CONASEC), del 28 de diciembre de 2021, que el entonces ministro del Interior, Avelino Guillén, dio cuenta del problema y la medida a implementar para superarlo. Guillén manifestó en aquella ocasión que “la desaparición de personas es un problema público de especial sensibilidad cuya respuesta requiere ser fortalecida para asegurar información certera y resultados concretos”, como respuesta “anunció la creación de una comisión multisectorial permanente” con el objetivo de “dotar al Sistema de Búsqueda de Personas Desaparecidas de un instrumento de gestión y coordinación al más alto nivel, para fortalecer la respuesta del Estado y consolidar la rectoría del Ministerio del Interior en la materia”⁵. Como en el caso de la búsqueda humanitaria en el marco de la Ley N° 30470, el Sistema de Búsqueda de Personas Desaparecidas requería de un órgano rector con atribuciones para planificar, supervisar y evaluar las acciones de búsqueda. Finalmente, la respuesta se concretó el 6 de mayo de 2022, con la publicación del Decreto Supremo N° 003- 2022-IN, que crea la Comisión Multisectorial Permanente para el Fortalecimiento del Sistema de Búsqueda de Personas Desaparecidas, quedando pendiente la aprobación de su Plan de Trabajo y confirmar si este recoge los componentes inicialmente propuestos durante la gestión del entonces ministro Avelino Guillén.

IV. MUTUO APRENDIZAJE. PUBLICIDAD E INSTITUCIONALIDAD

Existen elementos de la búsqueda humanitaria, en el marco de la Ley N° 30470, y del Sistema de Búsqueda de Personas Desaparecidas, en el marco del Decreto Legislativo N° 1428, que pueden ser adoptados y adaptados indistintamente por los respectivos entes rectores en cada caso.

A diferencia de lo que ocurre con la búsqueda humanitaria, la publicidad y el acceso a información básica sobre las víctimas y las circunstancias de su desaparición, en el marco del Sistema de Búsqueda de Personas Desaparecidas, ofrecen la oportunidad de involucrar a la ciudadanía en general en los esfuerzos de búsqueda a cargo de la Policía Nacional, modelo cuya adopción y adaptación generaría similar impacto y contribuiría en gran medida con los esfuerzos de búsqueda a cargo de la Dirección de Búsqueda de Personas Desaparecidas del MINJUSDH. Por su parte, con todos sus desafíos y propias dificultades, la rectoría que rige la búsqueda humanitaria, a cargo del MINJUSDH, asume la planificación, supervisión y evaluación de las tareas de búsqueda de las personas desaparecidas durante el periodo 1980-2000, así como la coordinación con las instituciones públicas y privadas involucradas con el proceso; por el contrario, estas funciones, hasta el 6 de mayo de 2022, no habían sido establecidas con claridad en el marco del actual Sistema de Búsqueda de Personas Desaparecidas a cargo del Ministerio del Interior, por lo que los primeros pasos para su incorporación resultan positivos.

Entonces, son el modelo de publicidad, en el marco del Decreto Legislativo N° 1428, de un lado, y el modelo institucional en el marco de la Ley N° 30470, del otro, aplicados a la búsqueda de personas desaparecidas, los elementos que constituyen referentes positivos a adoptar por uno u otro, procurando con ello mayor eficacia en la función.

1. Mayor publicidad en la búsqueda humanitaria de personas desaparecidas

En el caso de la búsqueda humanitaria de personas desaparecidas, si bien existe acceso a información estadística general y una actualización periódica de la cifra oficial de personas desaparecidas durante el periodo 1980-2000, el acceso directo al RENADE se limita únicamente a la consulta individual sobre el estado del proceso de búsqueda de cada desaparecido. Es decir, insertando el nombre completo o parcial de la persona desaparecida se logra conocer si la búsqueda se encuentra como “Pendiente”, que es la variable más recurrente o, en menor medida, como “En investigación” o “Restituido/a”, correspondiendo esta última variable a los restos exhumados y entregados a la familia de la víctima. Con ello, puede concluirse que el acceso y dominio total de la información contenida en el RENADE corresponde a la Dirección General de Búsqueda de Personas Desaparecidas del MINJUSDH, dependencia que asume casi en su totalidad la responsabilidad de la búsqueda humanitaria, salvo en los casos de exhumación de cadáveres donde la investigación se desarrolla de manera conjunta con el Ministerio Público o cuando algunas tareas específicas del proceso de búsqueda son compartidas con algún aliado institucional con objetivos afines y que, en ciertas ocasiones, ejerce la representación legal de los familiares de las víctimas.

Frente a ello, más que profundizar y justificar el acceso público al RENADE considerando las dimensiones tanto individuales como colectivas del derecho a la verdad comprometido en estos casos, o abrir un debate estrictamente jurídico en torno al tema, son la propia experiencia del Sistema de Búsqueda de Personas Desaparecidas en el marco del Decreto Legislativo N° 1428, y el libre acceso a información pública análoga a través de otras bases de datos oficiales, las que proporcionan mayor evidencia y sustento sobre esta necesidad. De hecho, la desaparición de personas, en todos los casos, tiene como correlato el ocultamiento o la ausencia de información con respecto al paradero o destino final del desaparecido, ello, independientemente de que el perpetrador sea un delincuente común o un agente estatal. Es precisamente por eso que todo dato, hipótesis, pista o revelación resulta fundamental para encontrar a la víctima, conocer su destino final o, en definitiva, llegar a la verdad sobre los hechos en torno a su desaparición. Sin duda, abrir el acceso al RENADE sumaría este tipo de aporte, e incluiría el concurso de investigadores, estudiantes, periodistas, organizaciones de la sociedad civil, la academia o cualquier ciudadano interesado en el tema, sea por iniciativa propia o convocado por el propio MINJUSDH con tal propósito.

En el caso del Sistema de Búsqueda de Personas Desaparecidas, la inmediatez de la búsqueda y el concurso de la sociedad en su conjunto es crucial para procurar el rápido hallazgo de la víctima en salvaguarda de su vida e integridad. Por ello, la publicidad del caso a través de notas de alerta y alertas de emergencia en el caso específico de niñas, niños y adolescentes, y mujeres víctimas de violencia es intensa dentro de las 72 horas posteriores a la denuncia del hecho. Transcurrido ese plazo, solo la información contenida en las notas de alerta permanece activa y es de dominio público a través del portal web de personas desaparecidas administrado por el Ministerio del Interior hasta la resolución del caso. Es decir, entre las denuncias por desaparición presentadas ante la Policía Nacional habrá casos sin resolver y la búsqueda permanecerá activa, siendo los datos públicos los que permitirán, en lo sucesivo, futuras contribuciones a través de avisos, pistas o incluso delaciones sobre el paradero de la víctima. Eventualmente, la acumulación de datos de acceso público hasta podría motivar que investigadores particulares identifiquen patrones de conducta o elementos comunes entre el universo de casos lo que implicaría mayores aportes a los procesos de búsqueda.

La gran interrogante en este punto es: ¿por qué en el caso de la búsqueda de desaparecidos del periodo 1980-2000 no se adopta y adapta similar mecanismo de búsqueda? Es cierto que todo registro o base de datos oficial está sujeto a la Ley de Protección de Datos Personales, pero su acceso público debe ser analizado de acuerdo al objetivo que les dio origen y al que sirven de herramienta. El objetivo en el caso del Decreto Legislativo N° 1428 es la búsqueda de desaparecidos, involucrando en ese esfuerzo a la sociedad en su conjunto para incrementar al máximo las posibilidades de rescate o hallazgo de la víctima. Por ello, la propia ley dispone que un resumen de la denuncia, previamente incorporada al Registro, sea de acceso público permanente a través de una nota de alerta publicada en el portal web de personas desaparecidas, cuyo contenido incluirá información básica sobre la denuncia, datos y características de la persona desaparecida, circunstancias de la desaparición e información de contacto, conforme lo precisa el Protocolo Interinstitucional de Atención de Casos de Desaparición de Personas en Situación de Vulnerabilidad y Otros Casos de Desaparición, aprobado mediante Decreto Supremo N° 002-2020-IN.

si adoptáramos y adaptáramos este mismo modelo a la búsqueda humanitaria en el marco de la Ley N° 30470, el detalle de la información básica de acceso público podría ser el siguiente:

La información sobre las características de la víctima es considerada ante la posibilidad de que el desaparecido pueda ser hallado con vida o se tenga acceso a otros registros fotográficos de la época donde pueda ser identificado. Toda referencia a datos genéticos es omitida, al igual que la referida a la identidad de posibles perpetradores por respeto al principio de presunción de inocencia. Con este tipo de acceso, el RENADE se transformaría en una herramienta de uso público, y los esfuerzos del equipo del MINJUSDH y los familiares de las víctimas encontrarían un complemento valioso a través del concurso de investigadores diversos y de la sociedad civil en general, quienes contribuirían con el proceso de búsqueda en los términos anteriormente expresados.

Si bien el mecanismo de búsqueda creado a partir del Decreto Legislativo N° 1428 y normas complementarias es el principal referente para sustentar y justificar el acceso público al RENADE, también debe tomarse en cuenta que, en la práctica, similar y abundante información sobre desaparecidos durante el periodo 1980-2000 puede ser consultada a través de diversas páginas web. La mayor cantidad de esta información fue producida por la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR) y es ubicable en su propio repositorio oficial, en el Centro de Documentación de la Defensoría del Pueblo que conserva su acervo documentario y en el portal web del Lugar de la Memoria, la Tolerancia y la Inclusión Social⁶. La información de la CVR es parte del RENADE, por lo que podría considerarse que gran parte de su contenido, en los hechos, ya es de acceso público. Entonces, más que restringir casi en su totalidad el acceso al RENADE, proponer una fórmula de acceso que sume sustantivamente al proceso de búsqueda se perfila como una opción más razonable, salvo oposición expresa de los familiares de la víctima, supuesto improbable dado el prioritario interés por dar con el paradero del ser querido agotando todas las vías posibles.

Pero el acceso a la información contenida en el RENADE, no solo sumaría a las tareas de búsqueda humanitaria de personas desaparecidas, sino también a la mejor fiscalización de los avances del proceso. Por ejemplo, conforme a la data contenida en el Plan Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas al 2030, el avance registrado hasta diciembre de 2020, fue de solo el 12,6 % de casos de un total de 21 334 (MINJUSDH, 2021, p.39). El mismo Plan Nacional es claro en diferenciar categorías de desaparecidos y, en función a ellas, una menor o mayor complejidad en las tareas de búsqueda, estas categorías son tres: 1) personas cuya identidad y destino final (muerte) son conocidos, y sobre las que existe una presunción sobre su paradero final (lugar de entierro); 2) personas cuya identidad y destino final (muerte) son conocidos, pero se desconoce la ubicación del 6 Puede accederse al Portal web del Lugar de la memoria, la tolerancia y la inclusión social en: https://lum.cultura.pe/ cadáver; y, 3) personas cuya identidad es conocida, mas no su destino final ni ubicación. Pero incluso esta categorización podría subdividirse y facilitar acciones de seguimiento y fiscalización más rigurosas. Por ejemplo, dentro del primer grupo, podrían definirse dos subcategorías: 1) personas cuya identidad y ubicación exacta son conocidas, pudiendo estar depositadas en sitios de entierro individuales o en condiciones que faciliten su reconocimiento; y, 2) personas cuya identidad es conocida, pero el conocimiento de su ubicación es presunto, siendo necesarias indagaciones complementarias y análisis científico para lograr su reconocimiento, lo que generalmente ocurre con la exhumación de restos depositados en fosas comunes (Quinteros, 2018).

Siguiendo esta categorización más específica, la subcategoría 1.1) corresponde, en realidad, a casos donde los desaparecidos, en un gran número, fueron enterrados informalmente y su muerte no tuvo reconocimiento legal. Estos casos (denominados “ratificaciones”)⁷, cuyo tratamiento requiere de la exhumación del cadáver, su reconocimiento, emisión de partidas de defunción y posterior entrega a los familiares, podrían considerarse los de menor complejidad frente a aquellos considerados dentro de la categoría 4), donde la información sobre el destino final del desaparecido es inexistente. De esta manera, para fines de seguimiento y fiscalización, la inclusión de estas variables en el RENADE, así como su acceso público, podrían facilitar información, por citar un ejemplo, sobre el número y porcentaje de casos dentro del 12,6 % reportados como resueltos, que corresponden a la subcategoría 1.1) y medir su avance conjuntamente con el de las otras categorías.

2. Fortaleciendo la institucionalidad del Sistema de Búsqueda de Personas Desaparecidas

En el caso del Sistema de Búsqueda de Personas Desaparecidas, se cuenta con un consistente marco legal (el Decreto Legislativo N° 1428 y normas complementarias), herramientas de búsqueda activas y actores involucrados con tareas definidas; sin embargo, se adolece de un liderazgo claro que asuma una función estratégica y de respaldo político a la acción operativa impulsada principalmente por Policía Nacional en el marco de sus competencias. La respuesta a este problema, finalmente, dio paso a la creación de una herramienta de gestión desde donde pudiera ejercerse ese liderazgo, siendo la Comisión Multisectorial Permanente para el Fortalecimiento del Sistema de Búsqueda de Personas Desaparecidas el instrumento para tal fin, bajo la presidencia de un representante del Ministerio del Interior y con la Dirección General de Seguridad Democrática de ese mismo Sector haciendo las veces de secretaría técnica.

Pero este fundamental avance plantea la necesidad de formular un plan de trabajo que consolide la institucionalidad que, en gran medida, ayudará a que el Sistema de Búsqueda de Personas Desaparecidas, a cargo del Ministerio del Interior, se aproxime a la estructura sobre la cual el MINJUSDH ejerce rectoría en el marco de la búsqueda humanitaria. En esa línea, resulta auspicioso que el Ministerio del Interior (2022) haya anunciado que el referido Plan será elaborado sobre la base de tres componentes: 1) búsqueda inmediata e investigación; 2) registro y herramientas de búsqueda; y, 3) prevención y conocimiento, precisamente aquellos que, en su momento, formaron parte de la propuesta que en líneas generales anunció el exministro Avelino Guillén en la sesión del CONASEC del 28 de diciembre de 2021.

Queda claro que la Comisión Multisectorial, con el Ministerio del Interior a la cabeza de 13 sectores, incluida la Policía Nacional, deberá planificar las tareas de búsqueda en función al rol estratégico que se le ha asignado, así como en función a la propia naturaleza, contexto y características de las desapariciones que forman parte de sus competencias. Se trata de denuncias actuales por desaparición de personas, originadas por actos con trasfondo delictivo o por extravío circunstancial y temporal que requieren de una respuesta inmediata por la alta expectativa de ubicar y recuperar a la víctima con vida; donde diversos actores públicos y privados deben participar en las tareas de búsqueda brindando colaboración efectiva; donde los instrumentos tecnológicos como la geolocalización adquieren una relevancia especial, y en donde las herramientas de búsqueda serán el principal instrumento para registrar y difundir información, así como facilitar la entrega y recepción de información que ayude a dar con el paradero de la víctima. En definitiva, todo un ámbito de trabajo sujeto a permanente supervisión y evaluación, que a la vez deberá incorporar acciones de prevención y sensibilización que procuren evitar la mayor ocurrencia de estos hechos y un mayor involucramiento de la sociedad para afrontarlos.

Así, al hablar del primer componente, búsqueda inmediata e investigación, el gran desafío será que las instituciones que conforman la Comisión Multisectorial brinden apoyo inmediato y efectivo a la acción de la Policía Nacional, incluyendo el aporte del sector privado a través de las empresas de telefonía celular, brindando acceso inmediato a la geolocalización para fines de ubicación. Será, pues, un objetivo inmediato, que el impacto del trabajo conjunto logre ubicar o rescatar a la víctima en un lapso máximo de 72 horas, que es el tiempo de vigencia de la alerta de emergencia aplicada, principalmente, a los casos de niñas, niños, adolescentes y mujeres víctimas de violencia. Transcurrido ese plazo, la información acumulada, tanto en cada caso particular como de manera cruzada e interrelacionada con la totalidad de casos contenidos en el registro de denuncias, constituirán insumo valioso tanto para el análisis de la Policía Nacional como para el análisis de la Dirección General de Seguridad Democrática del Ministerio del Interior, ente técnico que en lo sucesivo será responsable de la implementación y seguimiento del Plan de Trabajo en cuestión. Importante resaltar en este punto que el rol que podría asumir esta última Dirección General luego de transcurridas las 72 horas de búsqueda inmediata, sería similar al que ejerce la Dirección General de Búsqueda de Desaparecidos del MINJUSDH en el ámbito de la búsqueda humanitaria.

En el caso del segundo componente, registro y herramientas de búsqueda, el desafío será la progresiva mejora y uso efectivo a nivel nacional del RENIPED por parte de todas las oficinas y efectivos de la Policía Nacional involucrados con las tareas de búsqueda, lo que redundará positivamente en la investigación de los casos. En esa misma línea, resultará valioso que esa mejora permita que los contenidos del registro puedan cruzarse e interrelacionarse conforme lo antes expresado, para identificar patrones u otros elementos afines entre los casos, considerando que algunos de ellos no tendrán resultados inmediatos y la búsqueda se mantendrá activa hasta lograr la ubicación del desaparecido.

En ese mismo sentido, resulta necesario evaluar la categorización de los casos, tanto de los “desaparecidos” en sentido estricto, debido al trasfondo delictivo de la desaparición, como de los casos a los que podemos denominar de “no localización” relacionados con el extravío circunstancial y temporal de la supuesta víctima. Esto último es indispensable para afinar las estadísticas sobre el tema. Por ejemplo, en el 2021 se denunciaron 26 591 casos de desaparición de personas, reportándose que alrededor de 11 500 habían retornado al seno familiar (Ministerio del Interior, 2022). En este punto, a fin de perfeccionar el registro y los reportes de cierre de casos, bien podrían plantearse las siguientes preguntas a partir de estos 11 500 casos resueltos: ¿cuántas de las denuncias correspondieron realmente a casos de desaparición? ¿Cuántos casos podrían categorizarse como de personas “no localizadas”? La misma pregunta podría trasladarse respecto del número de casos no resueltos: ¿acaso todos los casos no resueltos son de desaparición? Y ante la ausencia de información también cabría preguntarse: ¿cuáles son las razones que explican el numeroso registro de casos no resueltos?; ¿por qué razón las familias no colaboran reportando el hallazgo del familiar “no localizado”? Sin duda, resolver estas interrogantes constituye un insumo a considerar para evaluar y perfeccionar el Registro y mejorar con ello el estándar de sus reportes, del seguimiento y la fiscalización de los procesos de búsqueda.

Finalmente, en el caso del tercer componente, prevención y conocimiento, muy ligado a las políticas de seguridad ciudadana, la generación de información y casuística, así como su debido estudio y análisis, resultará crucial para conocer la dinámica de los casos de desaparición y emprender estrategias para reducir su incidencia a nivel nacional, regional y local. Con relación a ello, la generación de contenidos y mensajes preventivos será un insumo valioso para los objetivos de sensibilización e involucramiento de la ciudadanía con el tema. Desde la misma Dirección General de Seguridad Democrática del Ministerio de Interior, a través de su Dirección de Participación Ciudadana y, en coordinación con la PNP, así como con el concurso de los miembros de la Comisión Multisectorial involucrados, el trabajo preventivo a nivel de comisarías, juntas vecinales de seguridad ciudadana, colegios, entre otros espacios de intervención y coordinación a nivel de los gobiernos locales, serán fundamentales para informar y alertar sobre los riesgos asociados a la desaparición de personas, así como de sus consecuencias, aspectos de singular importancia para asumir con eficacia las tareas de prevención que la Comisión Multisectorial está llamada a delinear y asumir en el marco de su Plan de Trabajo.

Es por estas consideraciones que una vez instalada la Comisión Multisectorial, será el diseño de su Plan de Trabajo y su constante perfeccionamiento, el factor determinante para cumplir con el objetivo de fortalecer y consolidar la institucionalidad del sistema de búsqueda de personas desaparecidas.

V. CONCLUSIONES

- Tanto la búsqueda humanitaria de las personas desaparecidas entre los años 1980-2000, como el Sistema de Búsqueda de Personas Desaparecidas en el marco del Decreto Legislativo N° 1428 obedecen a diferentes contextos y objetivos. Sin embargo, en términos de gestión comparten elementos comunes como un consistente marco legal, institucionalidad y herramientas de búsqueda orientadas al cumplimiento de su misión central: encontrar personas desaparecidas.

- En ambos casos, estos elementos han tenido un diferente nivel de desarrollo, siendo que, de una parte, en el caso de la búsqueda humanitaria, la publicidad de su principal herramienta de búsqueda (el RENADE), así como su acceso, se encuentran restringidos, aspecto que limita la acción colectiva y el involucramiento activo de la ciudadanía en las tareas de búsqueda. Por su parte, a diferencia de este último caso, la institucionalidad en torno a las acciones de búsqueda en el marco del Decreto Legislativo N° 1428, adolecen de un liderazgo claro y de una plataforma de coordinación que fortalezca y consolide el rol estratégico del Ministerio del Interior como principal responsable del Sistema de Búsqueda de Personas Desaparecidas.

- En el caso de la búsqueda humanitaria, existe fundamento y justificación suficiente para que el RENADE disponga de información de acceso público, tal como lo permite el modelo de publicidad aplicado a la búsqueda de personas desaparecidas en el marco del Decreto Legislativo N° 1428. Abrir el RENADE motivaría y facilitaría que, además de las instancias oficiales involucradas con la búsqueda de personas, se sume la contribución de investigadores, periodistas, la academia, organizaciones sociales y la ciudadanía en general, lo que permitiría incrementar el número de personas con participación en el proceso y con ello la mayor recopilación de pistas, hallazgos y otros que sumen al complejo desafío de encontrar personas o descubrir las circunstancia de su destino o paradero final. La misma publicidad y acceso a los contenidos actualizados del RENADE, permitirán, a su vez, un seguimiento y fiscalización permanente sobre los avances del proceso de búsqueda y sus progresivos resultados.

- Permitir el acceso público al RENADE, tomando como referencia el modelo de publicidad adoptado por el Decreto Legislativo N° 1428, podría requerir de la modificación de la Ley N° 30470 para superar las restricciones vigentes de la Ley de Protección de Datos Personales, salvo que la Dirección General de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales del mismo MINJUSDH, asuma una línea interpretativa favorable y alineada a los objetivos de búsqueda antes expuestos.

- La institucionalidad y enfoque estratégico aplicados a la búsqueda de personas desaparecidas en el marco del Decreto Legislativo N° 1428 van aproximándose a los estándares que rigen el proceso de búsqueda humanitaria liderado por el MINJUDH. El liderazgo y principal responsabilidad, que recaen en el Ministerio del Interior, se han visto fortalecidos con la creación de la Comisión Multisectorial Permanente para el Fortalecimiento del Sistema de Búsqueda de Personas Desaparecidas, plataforma de coordinación que le confiere funciones de planificación, supervisión y evaluación sobre las acciones desplegadas por las instituciones públicas y actores privados que hacen parte y/o pueden participar del Sistema de Búsqueda de Personas Desaparecidas. Sin embargo, este fundamental avance requiere consolidarse, siendo la propuesta de Plan de Trabajo de la Comisión Multisectorial, incluidos sus tres componentes o ejes, el principal instrumento para lograr ese propósito.

REFERENCIAS

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Chacón, M., y Barrantes, R. (2016) La implementación de medidas de búsqueda de personas desaparecidas producto de un conflicto armado interno: comparación entre los casos de Perú y Guatemala de fines del siglo XX e inicios del XXI (Tesis de grado de magíster). Lima: Pontificia Universidad Católica del Perúú. Recuperado de https://tesis.pucp.edu.pe/repositorio/handle/20.500.12404/7216

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Quinteros, V. (24 de junio de 2018). Una búsqueda humanitaria para los desaparecidos del periodo de violencia. OjoPúblico. Recuperado de: https://ojo-publico. com/735/una-busqueda-humanitaria-para-los-desaparecidos-durante-el-periodo-de-violencia

NOTAS

1. Literal a) del artículo 2 de la Ley N° 30470, Ley de búsqueda de personas desaparecidas durante el período de violencia 1980–2000.

2. Las investigaciones por violaciones a los derechos humanos en el Perú, se reiniciaron luego de la sentencia de la Corte IDH en el caso Barrios Altos vs. Perú, del 14 de marzo de 2001, luego de declararse sin efectos jurídicos las leyes de amnistía promulgadas durante el gobierno del expresidente Fujimori.

3. Decreto Legislativo N° 1398, del 8 de setiembre de 2018, crea el Banco de Datos Genéticos para la Búsqueda de Personas Desaparecidas en el Perú,

4. Cifra contenida en el Plan Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas al 2030, aprobado por Decreto Supremo N° 011-2021-JUS del 13 de julio de 2021, actualizada al mes de diciembre de 2021.

5. Sesión del CONASEC del 28 de diciembre de 2021 organizado por la Presidencia del Consejo de Ministros. Recuperado de: https://www.gob.pe/institucion/mininter/noticias/573035-guillen-prevencion-del-delito-busqueda-depersonas-desaparecidas-y-lucha-contra-el-crimen-organizadoson-nuestros-objetivos-a-corto-plazo

6. Puede accederse al Portal web del Lugar de la memoria, la tolerancia y la inclusión social en: https://lum.cultura.pe/

7. Definición desarrollada por los autores Chacón, M., y Barrantes, R. (2016), p. 54