Expediente N° JNE.2025000619

BARRANCO - LIMA - LIMA

VACANCIA

APELACIÓN

Lima, 9 de julio de 2025

VISTO: en audiencia pública virtual de la fecha, el recurso de apelación interpuesto por don Claudio Francisco Milla Bastas (en adelante, señor recurrente) en contra del Acuerdo de Concejo N° 007-2025-MDB, del 3 de febrero de 2025, que desaprobó su solicitud de vacancia presentada en contra de doña Nicole Fiorella Muñoz Zevallos, regidora del Concejo Distrital de Barranco, provincia y departamento de Lima (en adelante, señora regidora), por la causal de ejercicio de funciones o cargos ejecutivos o administrativos, prevista en el segundo párrafo del artículo 11 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante, LOM).

Oídos: los informes orales.

Primero.- ANTECEDENTES

Solicitud de declaratoria de vacancia

1.1. El señor recurrente presentó ante el concejo municipal -escrito sin fecha de recepción- su solicitud de vacancia en contra de la señora regidora, por la causal de ejercicio de funciones o cargos ejecutivos o administrativos, prevista en el segundo párrafo del artículo 11 de la LOM, argumentando esencialmente lo siguiente:

a) El 28 de enero de 2024, la señora regidora ejerció funciones administrativas que le correspondían a la “Sub-gerencia de Fiscalización y Coactivo Administrativa”.

b) En dicha fecha, el personal de fiscalización de la municipalidad intervino a dos personas que se encontraban vendiendo chicha.

c) En tal acto, se hizo presente la señora regidora, “quien señalando ser presidente de la Comisión de Comercialización, señalo que iba a conversar con el Sr. IVAN PENAGOS, para así dar autorización a los ambulantes […] asimismo, señalo que las personas intervenidas eran ‘GENTE DE CAMPAÑA’ [sic]”; en razón de ello, el personal fiscalizador fue impedido de ejercer su función y no pudo realizar la retención o decomiso de los productos que estaban comercializando, “hechos que han quedado demostrados con el INFORME No 001-2024-LMCZ-SGFCA-GFSC-MDB [sic]”.

d) La señora regidora, abusando de su cargo, subrogó en sus funciones al personal de fiscalización.

1.2. A efectos de acreditar los hechos expuestos, el señor recurrente adjuntó, entre otros, los siguientes documentos:

a) Carta N° 2180-2024-SG-MDB, del 10 de diciembre de 2024.

b) Informe N° 0348-2024-SGFCA-GFSC-MDB, del 5 de diciembre de 2024.

c) Informe N° 001-2024-LMCZ-SGFCA-GFSC-MDB, del 28 de enero de 2024.

d) Un CD que contiene un video.

Descargo de la autoridad cuestionada

1.3. La señora regidora presentó ante el concejo municipal su escrito de descargo -escrito sin fecha de recepción-, alegando que:

a) No corresponde la tipificación imputada, porque resulta un imposible jurídico.

b) El señor recurrente sustentó su pedido en el Informe N° 001-2024-LMCZ-SGFCA-GFSC-MDB, por lo que solicitó copia de tal documento. Este último documento muestra diferencias respecto del primero, ya que se observan dos informes con el mismo número, pero con contenido distinto, en parte.

c) El Informe N° 001-2024-LMCZ-SGFCA-GFSC-MDB adolece de información relevante, como la hora en que ocurrieron los hechos, nombre de los fiscalizadores intervinientes, la identidad de las personas intervenidas, descripción de la situación irregular.

d) En “ningún momento del video […] REALIZA un ACTO ADMINISTRATIVO, sino más bien actúa con el SENTIDO HUMANO que TODA AUTORIDAD DEBE ACTUAR ante el llamado de una ciudadana que ha visto VULNERADO SU DERECHO [sic]”.

e) Su presencia en el momento de los hechos fue por el pedido de una ciudadana que la llamó ante las presuntas acciones discriminatorias por parte del personal de fiscalización de la comuna.

1.4. A efectos de acreditar los hechos expuestos, la señora regidora adjuntó, entre otros, los siguientes documentos:

a) Informe N° 001-2024-LMCZ-SGFCA-GFSC-MDB, del 28 de enero de 2024.

b) Carta N° 0160-2025-SG-MDB, del 31 de enero de 2025.

c) Informe N° 0075-2025-SGFCA-GFSC-MDB, del 31 de enero de 2025.

d) Informe N° 001-2024-LMCZ-SGFCA-GFSC-MDB, del 28 de enero de 2024.

e) Acta de nacimiento de don Aldair Paolo Santa Cruz Padilla.

f) Impresión de la Declaración Jurada de Intereses efectuada por don Aldair Paolo Santa Cruz Padilla.

g) Documento denominado “DECLARACIÓN JURADA”, del 28 de enero de 2025.

Decisión del concejo municipal

1.5. En sesión extraordinaria del 3 de febrero de 2025, el Concejo Distrital de Barranco desaprobó la solicitud de vacancia al no haber alcanzado el voto aprobatorio de los dos tercios del número legal de sus miembros -tres (3) votos a favor y cuatro (4) en contra (la autoridad cuestionada no votó)-. Esta decisión se formalizó a través del Acuerdo de Concejo N° 007-2025-MDB, de la misma fecha.

En la referida sesión, participaron el señor recurrente y la señora regidora -esta última representada por su abogada-, quienes formularon de manera oral sus respectivos alegatos: el primero reiteró los hechos detallados en el escrito de vacancia, mientras que la segunda reprodujo los argumentos expuestos en su escrito de descargos. Ante tales exposiciones, el Concejo Distrital de Barranco -como órgano de primera instancia- adoptó la indicada decisión.

Segundo.- FUNDAMENTO DEL AGRAVIO

2.1. El 21 de febrero de 2025, el señor recurrente interpuso recurso de apelación en contra del Acuerdo de Concejo N° 007-2025-MDB, alegando esencialmente lo siguiente:

a) “[L]os regidores que han votado en contra no han analizado correctamente los hechos, emitiendo un voto que carece de los fundamentos jurídicos aplicables al caso”.

b) El 28 de enero de 2024, el personal de fiscalización de la municipalidad intervino a dos comerciantes informales. A los pocos minutos de ocurrido el acto, se hizo presente la señora regidora, indicando que la situación de dichos comerciantes se regularizaría más adelante, lo que dificultó que el personal pudiera ejercer sus funciones, conforme a lo previsto en el ROF.

c) La señora regidora aceptó haber participado en el acto de intervención de la comerciante y que asistió ante el llamado de esta última.

d) La señora regidora ejerció injerencia directa sobre los fiscalizadores, orientándolos a no realizar sus labores de control.

e) Estos hechos no fueron valorados por los miembros del concejo municipal, pues habrían interpretado que no se dictó orden alguna.

Posteriormente, a través del Oficio N° 000821-2025-SG/JNE, del 2 de abril de 2025, la Secretaría General de este organismo electoral solicitó a la Municipalidad Distrital de Barranco que cumpla con remitir diversa documentación relacionada con el procedimiento de vacancia.

Mediante el Oficio N° 133-2025-SG-MDB, recibido el 4 de abril de 2025, la entidad edil cumplió con enviar la documentación solicitada.

Por medio del Auto N° 1, del 30 de mayo de 2025, se requirió al señor recurrente que cumpla con acreditar que el abogado que suscribe el recurso de apelación se encuentra habilitado para el ejercicio profesional, así como que adjunte el original del comprobante de pago de la tasa electoral por concepto de apelación.

El 10 de junio de 2025, el señor recurrente cumplió con lo requerido a través del Auto N° 1.

CONSIDERANDOS

Primero.- SUSTENTO NORMATIVO (en adelante, SN)

En la Constitución Política del Perú

1.1. El numeral 4 del artículo 178 establece, como atribución del Jurado Nacional de Elecciones, la administración de justicia en materia electoral.

1.2. El artículo 181 determina que el Pleno del JNE, con criterio de conciencia, resuelve con arreglo a la ley y a los principios generales del derecho.

En la LOM

1.3. El numeral 4 del artículo 10 determina:

Artículo 10.- ATRIBUCIONES Y OBLIGACIONES DE LOS REGIDORES

Corresponden a los regidores las siguientes atribuciones y obligaciones:

[…]

4. Desempeñar funciones de fiscalización de la gestión municipal, sin necesidad de comunicación previa.

1.4. El segundo párrafo del artículo 11 establece:

Artículo11.- RESPONSABILIDADES, IMPEDIMENTOS Y DERECHOS DE LOS REGIDORES

[…]

Los regidores no pueden ejercer funciones ni cargos ejecutivos o administrativos, sean de carrera o de confianza, ni ocupar cargos de miembros de directorio, gerente u otro, en la misma municipalidad o en las empresas municipales o de nivel municipal de su jurisdicción. Todos los actos que contravengan esta disposición son nulos y la infracción de esta prohibición es causal de vacancia en el cargo de regidor.

En la jurisprudencia del JNE

1.5. El considerando 17 de la Resolución N° 806-2013-JNE señaló:

17. En este sentido, este Supremo Tribunal Electoral considera oportuno recordar que la finalidad de la causal de vacancia por el ejercicio de funciones ejecutivas o administrativas, es evitar que los regidores asuman y practiquen funciones que le corresponden a otra autoridad, como lo puede ser el alcalde, o a otros funcionarios, servidores o trabajadores municipales […].

1.6. El fundamento 9 de la Resolución N° 0220-2020-JNE señala:

9. Ahora bien, a fin de determinar la configuración de dicha causal de vacancia, el Jurado Nacional de Elecciones en su jurisprudencia ha considerado la necesidad de acreditar concurrentemente que:

a. El acto realizado por el regidor cuestionado constituya una función administrativa o ejecutiva, debiendo entenderse por función administrativa o ejecutiva a toda actividad o toma de decisión que implique una manifestación de la voluntad estatal destinada a producir efectos jurídicos sobre el administrado.

b. El ejercicio de función administrativa o ejecutiva debe suponer la anulación o afectación al deber de fiscalización que tiene como regidor.

En el Reglamento de notificaciones de pronunciamientos y actuaciones jurisdiccionales mediante Casilla Electrónica1 (en adelante, Reglamento)

1.7. El artículo 14, sobre la notificación de los pronunciamientos, regula lo siguiente:

Artículo 14.- Sujetos obligados al uso de la casilla electrónica

Todas las partes de los procesos jurisdiccionales electorales y no electorales son notificadas con los pronunciamientos o actuaciones jurisdiccionales emitidos por el JNE y el JEE, según corresponda, únicamente a través de sus respectivas casillas electrónicas.

En caso de que los sujetos antes mencionados no cuenten con casilla electrónica o en caso de que esta se encuentre inhabilitada o desactivada, se entenderán por notificados con el pronunciamiento o actuación jurisdiccional a través de su publicación en el portal electrónico institucional del JNE, surtiendo efectos legales a partir del día hábil o calendario siguiente de su publicación […].

Segundo.- ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO

2.1. Antes del examen de la materia en controversia, de la calificación del recurso de apelación se advierte que este cumple con las exigencias previstas en los artículos 358 y 366 del Texto Único Ordenado del Código Procesal Civil, aplicable supletoriamente en esta instancia.

Respecto de la cuestión de fondo

2.2. El segundo párrafo del artículo 11 de la LOM (ver SN 1.4.) señala que los regidores no pueden ejercer funciones ni cargos ejecutivos o administrativos, sean de carrera o de confianza, ni ocupar cargos de miembro de directorio, gerente u otro, en la misma municipalidad. La infracción de esta prohibición es causa de vacancia del cargo de regidor.

2.3. Es menester indicar que se entiende por función administrativa o ejecutiva a toda actividad o toma de decisión que suponga una manifestación concreta de la voluntad estatal que está destinada a producir efectos jurídicos. De ahí que, cuando el artículo 11 de la LOM (ver SN 1.4.) establece la prohibición de realizar función administrativa o ejecutiva respecto de los regidores, ello supone que no están facultados para la toma de decisiones con relación a la administración, dirección o gerencia de los órganos que comprenden la estructura municipal, así como de la ejecución de sus subsecuentes fines.

2.4. Esta disposición responde a que, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 10 de la LOM (ver SN 1.3.), el regidor cumple principalmente una función fiscalizadora, encontrándose impedido de asumir funciones administrativas o ejecutivas, por cuanto entraría en un conflicto de intereses al asumir un doble papel: el de ejecutar y el de fiscalizar.

2.5. En ese orden, a fin de determinar la configuración de dicha causa de vacancia, el Jurado Nacional de Elecciones en su jurisprudencia ha considerado la necesidad de acreditar concurrentemente que a) el acto realizado por el regidor cuestionado constituya una función administrativa o ejecutiva, y b) dicha acción suponga una anulación o afectación al deber de fiscalización que tiene como regidor. (ver SN 1.6.).

2.6. Ahora, se atribuye a la señora regidora haber efectuado acciones de naturaleza administrativa o ejecutiva de competencia de la administración edil, bajo el supuesto de que, el 28 de enero de 2024, habría impedido que personal de fiscalización de la Municipalidad Distrital de Barranco cumplan sus funciones, específicamente, la retención o decomiso de productos que comercializaban 2 ciudadanos.

2.7. Al respecto, en la documentación que obra en el expediente, específicamente, en el Informe N° 001-2024-LMCZ-SGFCA-GFSC-MDB, del 28 de enero de 2024 -presentado por el señor recurrente-, se señala que “no se pudo realizar la retención y/o decomiso por la presencia de la regidora y por evitar conflictos porque ya había personas acercándose y lanzando insultos”; no obstante, dicho informe no individualiza o especifica qué presunto actuar de la señora regidora impidió la retención a la que se alude, pues a consideración de este órgano colegiado, su sola presencia -como se indica en el referido informe-, no exterioriza el supuesto de hecho que se le imputa, esto es, ejercer funciones ni cargos ejecutivos o administrativos.

2.8. Por otro lado, de la visualización del video adjuntado por el señor recurrente, se advierte que, efectivamente, la señora regidora se entrevistó con personal fiscalizador de la Municipalidad Distrital de Barranco; sin embargo, no se advierte, que haya realizado el acto atribuido, esto es, haber impedido que personal de fiscalización proceda con el presunto decomiso de productos que se comercializaba, ello en razón a que, de dicha visualización, no se evidencia tal actuar.

2.9. Con relación a la participación de la señora regidora en dicho evento, este acto no ha sido desconocido por ella. Por el contrario, las corrobora en su escrito de descargos; empero, precisa que su participación fue por pedido de una ciudadana que la llamó ante las presuntas acciones discriminatorias por parte del personal de fiscalización.

2.10. De lo antes expuesto, se encuentra acreditado que la señora regidora participó y se entrevistó con personal fiscalizador de la Municipalidad Distrital de Barranco que realizaba actos de fiscalización. No obstante, es de advertirse que dicho hecho no constituye propiamente una función administrativa o ejecutiva, en tanto no resulta posible determinar de forma objetiva tal supuesto, esto es, una presumida toma de decisión por parte de la autoridad cuestionada que suponga una manifestación concreta de la voluntad estatal o la ejecución de sus subsecuentes fines.

2.11. Lo indicado obedece a que su participación por sí sola no demuestra que la señora regidora haya ejercido función administrativa o ejecutiva que corresponda a los órganos administrativos o ejecutivos de la municipalidad, en tanto tal hecho la ubica como una autoridad municipal -regidora-, sin mayor poder de decisión. Sobre ello, se debe tener en cuenta que, para que se pueda configurar la presente causa materia de desarrollo, se requiere probar que la autoridad cuestionada haya realizado actos propios de la administración pública, lo que no sucede en este caso.

2.12. En tal sentido, a consideración de este órgano electoral, el hecho cuestionado no prueba que la señora recurrente haya ejercido funciones ni cargos ejecutivos o administrativos, sean de carrera o de confianza, ni ocupado cargo de gerente u otro en la Municipalidad Distrital de Barranco.

2.13. Al respecto, resulta importante recordar que este Tribunal Electoral, en el considerando 17 de la Resolución N° 806-2013-JNE (ver SN 1.5.), estableció que la finalidad del procedimiento de vacancia por la causa materia de desarrollo es evitar que los regidores asuman y practiquen funciones que le corresponden a otra autoridad.

2.14. En esa medida, y toda vez que de los actuados no se advierte hecho que acredite que su actuar supuso una toma de decisión con relación a la administración o dirección en la entidad municipal, no se configura el supuesto de hecho contenido en el artículo 11 de la LOM.

2.15. Siendo así, corresponde desestimar el recurso de apelación y confirmar el acuerdo de concejo materia de impugnación.

2.16. La notificación del presente pronunciamiento debe diligenciarse conforme a lo dispuesto en el artículo 14 del Reglamento (ver SN 1.7.).

Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones,

RESUELVE