Expediente N° JNE.2023002475

AREQUIPA-AREQUIPA

SUSPENSIÓN

APELACIÓN

Lima, veinticuatro de octubre de dos mil veintitrés

VISTO: en audiencia pública virtual del 23 de octubre de 2023, debatido y votado en la fecha, el recurso de apelación interpuesto por don Rolando Bedregal Sanz, regidor del Concejo Provincial de Arequipa, departamento de Arequipa, en contra del Acuerdo de Concejo N° 046-2023-MPA, del 9 de agosto de 2023, que lo suspendió por treinta (30) días naturales en el ejercicio de su cargo, por incurrir en la causa de sanción impuesta por falta grave de acuerdo al reglamento interno del concejo municipal, prevista en el numeral 4 del artículo 25 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante, LOM).

Oído: el informe oral.

Primero.- ANTECEDENTES

1.1. El 2 de junio de 2023, doña Ruccy Judith Oscco Polar (en adelante, señora recurrente) solicitó la suspensión de don Rolando Bedregal Sanz, regidor del Concejo Provincial de Arequipa, departamento de Arequipa (en adelante, señor regidor), por la causa de sanción impuesta por falta grave de acuerdo al reglamento interno de concejo (RIC), prevista en el numeral 4 del artículo 25 de la LOM, argumentado esencialmente lo siguiente:

a) El 24 de mayo de 2023, don Raúl Antonio Chau Quispe, obispo auxiliar de Arequipa, párroco moderador de la Parroquia de San Miguel Arcángel de Cayma, invitó a la señora recurrente, en su condición de primera regidora de la Municipalidad Provincial de Arequipa, para que asista a los actos conmemorativos por el Bicentenario de la muerte de don Juan Domingo Zámacola y Jáuregui, insigne párroco de la referida parroquia y gran benefactor del pueblo de Cayma.

b) En ese contexto, el 25 de mayo de 2023, acudió a la celebración de la santa misa de la referida parroquia, en donde los organizadores del evento la ubicaron en la parte delantera junto a otras autoridades, por su condición de teniente alcaldesa.

c) Luego, durante el desarrollo de un pequeño desfile en la plaza de Cayma, vio que la asistente personal del señor regidor conversaba con los organizadores del evento, a quienes presentó a la hija de la autoridad cuestionada, quien traía consigo una tarjeta de presentación, que normalmente se entrega a los regidores cuando acuden a un evento en representación del alcalde.

d) La asistente del señor regidor exigía que la hija de este sea considerada como la representante de la Municipalidad Provincial de Arequipa y sea ubicada entre las autoridades presentes. Los organizadores del evento asintieron y la señorita afirmó que estaba ahí en representación de su padre, el señor regidor.

e) Posteriormente, llegó al lugar el señor regidor vociferando y reclamando que ella no debía estar presente en el evento. Aunado a ello, de manera fuerte e intempestiva, la cogió del hombro y la sacudió gritándole en el rostro que estaba usurpando su lugar, indicando que él debía representar al alcalde provincial.

f) En vista de ello, una señora de nombre Luz Vilca se interpuso entre su persona y el señor regidor para protegerla de sus agresiones.

g) Seguidamente, el señor regidor continuó realizando sus quejas ante otros funcionarios de la Municipalidad Distrital de Cayma, pidiendo que su persona se fuera, por lo que ella optó por ingresar al salón parroquial hasta el término del evento, permaneciendo también en dicho lugar la hija del señor regidor.

h) Por los hechos expuestos, el señor regidor habría incurrido en la falta grave contemplada en el numeral 5 del artículo 29 del RIC, esto es, “agredir físicamente a otro miembro del concejo municipal dentro o fuera de las instalaciones municipales”.

i) En esa medida, el señor regidor debería ser suspendido por el periodo de treinta (30) días naturales.

A efectos de acreditar los hechos expuestos, la señora recurrente adjuntó los siguientes documentos:

a) Fotografía del documento denominado “Prot. N° 023/2023”, del 24 de mayo de 2023, suscrito por el obispo auxiliar de Arequipa, mediante el cual la invitan para que asista al evento del 25 del mismo mes y año.

b) CD denominado “audio Sra. Luz Vilca”, que contiene el audio de los hechos acaecidos el 25 de mayo de 2023.

c) Transcripción del precitado audio.

d) Fotografía donde se le observa junto a la hija del señor regidor así como a las demás autoridades del distrito de Cayma.

e) Fotografía en la que se observa cuando fue nombrada para hacer entrega de la ofrenda floral en representación de la Municipalidad Provincial de Arequipa, acompañándola la hija del señor regidor.

f) Enlace del diario El Pueblo donde se observa la nota periodística realizada sobre el evento del 25 de mayo de 2023.

g) Enlace de la cuenta de Facebook de la Municipalidad Distrital de Cayma, en la que se visualiza la ceremonia protocolar del evento realizado el 25 de mayo de 2023.

1.2. El 28 de junio de 2023, el señor regidor presentó sus descargos con los siguientes argumentos:

a) La señora recurrente ha brindado diversas versiones sobre lo ocurrido. Así, en el informe que realizó en la sesión del concejo municipal del 30 de mayo de 2023, indicó que él se apersonó al evento y se dirigió a su persona de una manera agresiva y ofuscada, agarrándole del hombro y la sacudió reclamándole con gritos que por qué se encontraba usurpando funciones.

b) Sin embargo, en su solicitud de suspensión señaló que el señor regidor “empezó a hablar con un tono de voz elevado a terceras personas reclamando mi presencia […] posterior a ello se dirigió hacia mi persona y de manera fuerte e intempestiva me cogió del hombro y empezó a sacudirme gritándome en el rostro que estoy usurpando su lugar […]”.

c) La incoherencia es evidente porque no es lo mismo que él haya ingresado al evento dirigiéndose directamente hacia ella para supuestamente agredirla; y, por otro lado, haber ingresado al evento para hacer una escena escandalosa reclamando con gritos a terceras personas la presencia de la señora recurrente y, posteriormente, supuestamente agredirla directamente.

d) La señora recurrente ha sesgado la información, pues no ha mencionado que lo llamó -en ese mismo acto- de manera expresa a través de un gesto con su mano.

e) La acusación de la señora recurrente es ilógica, toda vez que el presunto reclamo realizado a su persona habría sido cuando el evento público ya había culminado y se encontraban en un compartir en el Comedor Bolívar (local religioso), donde no hubo restricción alguna para el ingreso de cualquier persona y en el cual no cabía una conducta irrespetuosa, debido a su confesión religiosa.

f) Ahora bien, lo real es que el 25 de mayo de 2023 llegó, aproximadamente a las 10:30 horas, a la ceremonia que se realizaba en la plaza de armas de Cayma y se sentó en la parte posterior, en una de las sillas ubicadas en la vía pública. De pronto, la señora recurrente, quien estaba sentada en la primera fila de honor, realizó un gesto con su mano y lo llamó, pero él permaneció en su lugar para no interrumpir el evento.

g) Cuando terminó la ceremonia, todos los asistentes se dirigieron al Comedor Bolívar. Allí, sin hacer gestos ni hablar, menos aún gritar, se acercó sosegadamente a la señora recurrente y, aproximando su mano en el brazo de ella -no del hombro-, le dijo: “Señora Ruccy” “Así no son las cosas. Eso no se hace”.

h) Luego, la señora recurrente junto a otra persona -que desconoce- se retiró hacia el interior del local. Seguidamente, en las mismas instalaciones y a pocos metros saludó y se despidió del alcalde distrital de Cayma, a quien le dio la mano y procedió a retirarse del lugar.

i) Cabe mencionar que, en una reunión anterior, la señora recurrente tuvo el mismo gesto de acercar su mano al brazo del señor regidor cuando se retiraba de dicho evento, empero él jamás le ha atribuido dicho acto como uno de agresión o fuera de lugar.

j) La presunta agresión hacia la señora recurrente queda desvirtuada, pues los miembros de la Policía Nacional del Perú y del serenazgo que estaban presentes hubieran levantado un acta si hubiesen presenciado la supuesta agresión. De ahí que el único fin de la señora recurrente es desprestigiarlo.

k) En esa medida, ofrece testigos para que den fe de cómo sucedieron realmente los hechos.

A efectos de acreditar los hechos expuestos, el señor regidor adjuntó los siguientes documentos:

a) Declaraciones testimoniales de doña Miriam Vera Huancollo, de don Carlos Mayoría Téllez, gerente de Seguridad Ciudadana de la Municipalidad Provincial de Arequipa, y de don Jorge Mamani Correa, encargado de Promoción Social en la Gerencia de Desarrollo Social de la referida entidad edil.

b) Fotografía que evidencia el trato respetuoso entre la señora recurrente y el señor regidor, mientras trabajaban en las ciudades de Sullana y Cusco.

c) Fotografías del evento en las cuales se evidencia la presencia de la Policía Nacional del Perú y el serenazgo, a fin de acreditar su versión de los hechos ocurridos el 25 de mayo de 2023.

Aunado a ello, el señor regidor presenta su oposición, entre otros, a los siguientes medios probatorios ofrecidos por la señora recurrente:

a) Las fotografías en las que solo se registra que la señora recurrente se encontraba con su medalla de regidora realizando una gestión de representación.

b) Registro periodístico que solo expresa calificativos en contra del señor regidor, atentando contra su honor e imagen. Además, la información de dicho artículo periodístico no puede ser corroborado, pues la propia señora recurrente ha indicado que no dio entrevista a ningún medio de comunicación.

1.3. Mediante el Acuerdo de Concejo N° 030-2023-MPA, del 13 de junio de 2023, el Concejo Provincial de Arequipa acordó conformar la Comisión Especial Investigadora de Regidores (en adelante, comisión investigadora) para el inicio del procedimiento de pedido de suspensión presentado en contra del señor regidor. En ese contexto, en el Informe Final-Comisión Especial Investigadora, del 17 de julio de 2023, se precisa lo siguiente:

a) Con la Carta N° 001-2023-CEI-MPA, del 19 de junio de 2023, se informó al señor regidor sobre el inicio del procedimiento de pedido de suspensión y se le otorgó el plazo de cinco (5) días hábiles para que presente sus descargos.

b) En el Acta N° 002-2023-CEI-MPA se deja constancia de la reunión de la comisión investigadora realizada el 27 de junio de 2023, en la que se escuchó el CD con el audio presentado por la señora recurrente, que coincide con la transcripción del mencionado audio.

c) En el Acta N° 003-2023-CEI-MPA consta el acuerdo de la comisión investigadora para citar a las personas ofrecidas como medios de prueba por parte del señor regidor y a aquellas personas cuyas versiones se consideran importantes para determinar la comisión de la falta grave.

d) En la “Declaración de la señora Luz Natividad Vilca Mamani”, efectuada el 5 de julio de 2023, dicha persona refiere ser periodista de profesión, quien grabó el audio el día en que se suscitaron los hechos materia del pedido de suspensión. Afirma que ella se interpuso entre el señor regidor y la señora recurrente, pues le indignó observar que este sacudía a la teniente alcaldesa.

e) En la “Declaración del señor Carlos Enrique Mayoría Téllez”, efectuado el 6 de julio de 2023, dicha persona manifestó ser gerente de Seguridad Ciudadana de la entidad edil, quien manifestó que estuvo en una reunión entre el señor regidor y la señora recurrente y que observó un trato cordial y de respeto mutuo. Sin embargo, manifestó que no estuvo presente el 25 de mayo de 2023 en el salón parroquial de la Iglesia San Miguel Arcángel del distrito de Cayma.

f) En la “Declaración de señor Jorge Mamani Correa”, esta persona manifestó ser encargado de la Subgerencia de Promoción Social de la entidad edil y señaló que el señor regidor y la señora recurrente son regidores honorables, pero que no estuvo presente el 25 de mayo de 2023 en el salón parroquial de la Iglesia San Miguel Arcángel del distrito de Cayma.

g) En la “Declaración de la señora Miriam Vera Huancollo”, dicha persona refiere que conoce al señor regidor, pues trabaja en su farmacia Villa Patricia. Asimismo, indica que estuvo presente en la Plaza de Cayma el 25 de mayo de 2023, y observó que el señor regidor saludó a la señora recurrente. Luego, esta ingresó a un local y vio que ambos regidores conversaban y, por unos segundos, observó que el señor regidor aproximó su mano a la señora recurrente. Enfatizó que, mientras ambos conversaban, nadie intervino y no escuchó ni vio ninguna agresión. Finalmente, observó que el señor regidor fue a saludar al alcalde de Cayma y se retiró, mientras que la señora recurrente permaneció en el lugar unos minutos más.

h) En el documento Prot. N° 014/2023, del 12 de julio de 2023, suscrito por don Raúl Antonio Chau Quispe, obispo auxiliar de Arequipa, reafirma que invitó de manera personal a la señora recurrente para que participe en la ceremonia de conmemoración realizada el 25 de mayo de 2023. Del mismo modo, indica que concluida la ceremonia invitó a los asistentes (aproximadamente 35 personas) al Comedor Bolívar donde hizo una breve explicación del paso del Libertador por el pueblo de Cayma.

Analizados los documentos obrantes en el expediente y recabadas las declaraciones de las personas ofrecidas como testigos, la comisión investigadora, por mayoría, concluyó que el señor regidor sí agredió físicamente a la señora recurrente.

1.4. En la Sesión Extraordinaria del Concejo Municipal N° 11, del 25 de julio de 2023, el Concejo Provincial de Arequipa aprobó la solicitud de suspensión, por 13 votos a favor. Asimismo, en Sesión Extraordinaria del Concejo Municipal N° 12, del 7 de agosto de 2023, el citado concejo acordó, por 11 votos favor, que el plazo de suspensión del señor regidor sea de treinta (30) días naturales. Estas decisiones se formalizaron a través del Acuerdo de Concejo N° 046-2023-MPA, del 9 de agosto de 2023.

Cabe precisar que, a la referida sesión extraordinaria de concejo, asistieron todos los miembros del concejo municipal (inclusive la autoridad cuestionada, quien no emitió voto).

Segundo.- SÍNTESIS DE AGRAVIOS

2.1. El 25 de agosto de 2023, el señor regidor interpuso recurso de apelación en contra del Acuerdo de Concejo N° 046-2023-MPA, alegando esencialmente lo siguiente:

a) Fue sometido a un procedimiento disciplinario y sancionado en mérito a las disposiciones del RIC aprobado por Ordenanza Municipal 1311.

b) Sin embargo, el íntegro del RIC no fue publicado en el diario encargado de los avisos judiciales de la ciudad de Arequipa, siendo que lo único que se publicó fue el texto de la Ordenanza Municipal 1311, en el diario La República el 1 de abril de 2023.

c) Así las cosas, no se ha dado cumplimiento a lo establecido en el numeral 2 del artículo 44 de la LOM, que establece que las ordenanzas municipales de nivel provincial deben publicarse en el diario encargado de las publicaciones judiciales de cada jurisdicción de las ciudades que cuenten con tales publicaciones, o en otro medio que asegure de manera indubitable su publicidad.

d) Siendo que el texto del RIC no fue publicado conforme al artículo 44 de la LOM, este no ha surtido sus efectos y, por lo tanto, no tiene fuerza de ley.

e) Por otro lado, la disposición de inicio del procedimiento disciplinario fue emitida solo por dos (2) miembros de la comisión investigadora -integrada por tres-, lo cual evidencia que ha sido emplazada por una autoridad incompetente.

f) Su derecho de defensa se vio afectado porque en la sesión extraordinaria de concejo no se prestó facilidades para que su abogado pueda culminar el informe oral completo de su defensa por interrupción de la regidora doña Yolanda Lozada Stambury.

g) Se afectó su derecho a la prueba, pues la comisión investigadora no corrió traslado a la señora recurrente sobre la oposición que formuló contra los medios fotográficos ofrecidos por ella. Tampoco fue convocado a las diligencias de las declaraciones testimoniales que tomó la comisión investigadora ofrecidos por ambas partes.

h) Del mismo modo, no fue convocado a las diligencias de visualización del CD que contiene el audio presentado por la señora recurrente. Tampoco se convocó a otros testigos de los hechos, máxime si varias decenas de personas habrían asistido al evento del 25 de mayo de 2023.

i) La comisión investigadora no realizó una inspección ocular del lugar de los hechos.

j) Se ha afectado el derecho a la motivación resolutoria, pues en el Acuerdo de Concejo N° 046-2023-MPA no se ha fundamentado ninguna decisión, habiéndose efectuado la exposición de una fórmula general, vaga y vacía.

k) En el informe final de la comisión investigadora se omitió valorar las pruebas testimoniales y fotográficas haciendo uso de la sana crítica. Así, no valoró las fotografías presentadas por su persona, en la que se evidencia el trato respetuoso hacia la señora recurrente.

l) Tampoco valoró la fotografía en donde se observa la presencia de un personal del serenazgo en el evento del 25 de mayo de 2023, aduciendo que no se podía aseverar de quién se trataba dicho personal.

m) Los testigos que ofreció eran para acreditar las circunstancias y no los hechos en sí mismos, teniendo en cuenta que las circunstancias tienen incidencia en la valoración lógica de un solo testigo y en las cualidades personales del denunciado.

n) La comisión investigadora ha corroborado la declaración de doña Luz Natividad Vilca Mamani considerando su propio testimonio. Asimismo, ha cuestionado la declaración de doña Miriam Vera en el sentido de que no conocía la cantidad exacta de los asistentes al evento del 25 de mayo de 2023.

o) No existe prueba directa de los presuntos gritos hacia la señora recurrente, máxime si se trataba de un evento con 30 a 50 personas.

p) Se ha vulnerado el principio de la interdicción de la arbitrariedad al momento de calificar la conducta infractora e imponer la sanción, específicamente, sobre la prohibición de la reforma en peor.

q) Así, en la sesión extraordinaria de concejo del 25 de julio de 2023, el señor alcalde no votó y dispuso que tampoco lo hicieran los regidores implicados. En cuanto al plazo de suspensión, siete (7) regidores votaron a favor de 20 días, mientras seis (6) votaron a favor de 30 días, pero en el acta se registró un resultado distinto, lo cual fue observado.

r) Aunado a ello, tres regidores presentaron un recurso de reconsideración, bajo el argumento de que se requería de 11 votos para imponer la sanción de 30 días naturales. Por ello, en la sesión extraordinaria de concejo del 7 de agosto de 2023, el concejo municipal volvió a tratar el tema de quatum de la sanción, pero esta vez decidió suspender por treinta (30) días naturales al señor regidor, por once (11) votos a favor.

s) Los miembros de la comisión investigadora tenían la obligación de abstenerse porque adoptó la primera decisión y también la segunda, esto es, suspenderlo y sancionarlo, por lo que contravinieron lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 99 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, TUO de la LPAG), puesto que ellos ya habían adelantado su opinión respecto a la solicitud de suspensión.

2.2. Con los escritos presentados el 5 y 20 de octubre de 2023, don Walter Andrés Paz Valderrama se apersonó a esta instancia como abogado del señor recurrente.

CONSIDERANDOS

Primero.- SUSTENTO NORMATIVO (en adelante, SN)

En la Constitución Política del Perú

1.1. El literal d del numeral 24 del artículo 2 determina lo siguiente:

Artículo 2. Toda persona tiene derecho:

[…]

24. A la libertad y a la seguridad personales. En consecuencia:

[…]

d. Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como infracción punible; ni sancionado con pena no prevista en la ley.

1.2. El artículo 51, respecto a la supremacía de la Carta Magna, prescribe:

La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado [resaltado agregado].

1.3. Sobre la vigencia y obligatoriedad de la ley, el artículo 109 regula:

La ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en el diario oficial, salvo disposición contraria de la misma ley que posterga su vigencia en todo o en parte.

En la Ley N° 26486, Ley Orgánica del Jurado Nacional de Elecciones

1.4. El artículo 5 establece que:

Son funciones del Jurado Nacional de Elecciones:

[…]

q. Denunciar a las personas, autoridades, funcionarios o servidores públicos que cometan infracciones penales previstas en la ley.

En el Código Procesal Penal

1.5. El numeral 2 del artículo 326 refiere lo siguiente:

Artículo 326.- Facultad y obligación de denunciar

[…]

2. No obstante, lo expuesto deberán formular denuncia:

[…]

b) Los funcionarios que, en el ejercicio de sus atribuciones, o por razón del cargo, tomen conocimiento de la realización de algún hecho punible.

En la LOM

1.6. El numeral 4 del artículo 25 dispone que el cargo de alcalde o regidor se suspende por acuerdo de concejo en el siguiente caso:

[…]

4. Por sanción impuesta por falta grave de acuerdo al reglamento interno del concejo municipal.

1.7. El artículo 44, sobre la publicidad de las normas municipales, preceptúa que:

Las ordenanzas, los decretos de alcaldía y los acuerdos sobre remuneración del alcalde y dietas de los regidores deben ser publicados:

1. En el Diario Oficial El Peruano en el caso de las municipalidades distritales y provinciales del departamento de Lima y la Provincia Constitucional del Callao.

2. En el diario encargado de las publicaciones judiciales de cada jurisdicción en el caso de las municipalidades distritales y provinciales de las ciudades que cuenten con tales publicaciones, o en otro medio que asegure de manera indubitable su publicidad [resaltado agregado].

3. En los carteles municipales impresos fijados en lugares visibles y en locales municipales, de los que dará fe la autoridad judicial respectiva, en los demás casos.

4. En los portales electrónicos, en los lugares en que existan.

Las normas municipales rigen a partir del día siguiente de su publicación, salvo que la propia norma postergue su vigencia.

No surten efecto las normas de gobierno municipal que no hayan cumplido con el requisito de la publicación o difusión.

En el TUO de la LPAG

1.8. El artículo 248 indica lo siguiente:

Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa

La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales:

1. Legalidad.- Sólo [sic] por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de libertad.

[…]

4. Tipicidad.- Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria.

A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda.

En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras.

5.- Irretroactividad.- Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le sean más favorables.

Las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo en cuanto favorecen al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición.

[…]

8. Causalidad.- La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable.

[…]

10. Culpabilidad.- La responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en que por ley o decreto legislativo se disponga la responsabilidad administrativa objetiva.

En la jurisprudencia del Jurado Nacional de Elecciones

1.9. En el considerando 2.4. de la Resolución N° 0972-2021-JNE, replicado en la Resolución N° 2927-2022-JNE, se consignó lo siguiente:

2.4. Sobre el particular, en reiterada jurisprudencia emitida por el Supremo Tribunal Electoral1, se estableció que, para que pueda imponerse válidamente la sanción de suspensión a una autoridad municipal por la comisión de una falta grave prevista en el RIC, se debe verificar la concurrencia de los siguientes elementos:

a. El RIC debe haber sido publicado de conformidad con el artículo 44 de la LOM […], en virtud del principio de publicidad de las normas, reconocido en el artículo 109 de la Constitución Política del Perú […], y debe haber entrado en vigencia antes de la comisión de la conducta imputada a la autoridad municipal, en aplicación del principio de irretroactividad reconocido en el numeral 5 del artículo 248 del TUO de la LPAG […]. [resaltado agregado].

b. La conducta imputada debe encontrarse clara y expresamente descrita como falta grave en el RIC, conforme lo disponen los principios de legalidad y tipicidad de las normas, consagrados en el literal d del numeral 24 del artículo 2 de la Norma Fundamental […] y en los numerales 1 y 4 del artículo 248 del TUO de la LPAG […].

c. La sanción debe recaer sobre la autoridad municipal que realiza, efectivamente, la conducta comisiva u omisiva que se encuentra descrita en el RIC como falta grave, de acuerdo con el principio de causalidad, reconocido en el numeral 8 del artículo 248 del dispositivo legal en mención […].

d. La existencia de intencionalidad de la autoridad municipal en realizar la conducta comisiva u omisiva tipificada como falta grave en el RIC debe ser acreditada, en virtud del principio de culpabilidad en el ámbito administrativo, reconocido en el numeral 10 del artículo 248 del TUO de la LPAG […].

1.10. En la Resolución N° 0188-2018-JNE, del 26 de marzo de 2018, se especificó, además, que la publicación del RIC no solo está relacionada con la ordenanza que lo aprueba o modifica, sino también con los artículos que lo comprenden.

En el Reglamento sobre la Casilla Electrónica del Jurado Nacional de Elecciones2 (en adelante, Reglamento sobre la Casilla Electrónica)

1.11. El artículo 16 contempla:

Artículo 16.- Sujetos obligados al uso de la Casilla Electrónica

Todas las partes de los procesos electorales y no electorales, jurisdiccionales o de índole administrativa, serán notificadas con los pronunciamientos o actos administrativos emitidos por el JNE y el JEE, según corresponda, únicamente a través de sus respectivas casillas electrónicas habilitadas.

En caso de que los sujetos antes mencionados no soliciten sus credenciales y habiliten su Casilla Electrónica, se entenderán por notificados con el pronunciamiento o el acto administrativo, según corresponda, a través de [la] publicación en el portal electrónico institucional del Jurado Nacional de Elecciones (www.jne.gob.pe), surtiendo efectos legales a partir del día siguiente de su publicación.

Las personas que presentan peticiones, que son de competencia del JNE, también son consideradas como sujetos obligados al uso de la Casilla Electrónica, por lo que les resulta aplicables las disposiciones previstas en los párrafos precedentes.

[…]

Segundo.- ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO

2.1. Antes del examen de la materia en controversia, de la calificación del recurso de apelación se advierte que este cumple con las exigencias previstas en los artículos 358 y 366 del Texto Único Ordenado del Código Procesal Civil, aplicable supletoriamente en esta instancia.

Elementos de la causa de suspensión establecida en el numeral 4 del artículo 25 de la LOM

2.2. En el caso concreto, el Concejo Provincial de Arequipa suspendió en el ejercicio del cargo al señor regidor por el plazo de treinta (30) días naturales, para lo cual tomó en cuenta la causa prevista en el numeral 4 del artículo 25 de la LOM (ver SN 1.6.), debido a que fue sancionado por cometer la falta grave establecida en el numeral 5 del artículo 29 del RIC, esto es, “agredir físicamente a otro miembro del concejo municipal dentro o fuera de las instalaciones municipales”.

2.3. En cuanto a la suspensión de alcaldes y regidores a cargo del concejo municipal correspondiente, este Supremo Tribunal Electoral ha establecido que, para que pueda imponerse válidamente dicha sanción a una autoridad municipal por la comisión de una falta grave prevista en el RIC, se debe verificar la concurrencia de determinados elementos (ver SN 1.9.). El primero es que el RIC se haya publicado de conformidad con el artículo 44 de la LOM y que haya entrado en vigencia antes de haber cometido la conducta imputada a la autoridad municipal.

2.4. Con relación al primer elemento, cabe precisar que la publicidad de las normas constituye un requisito esencial que determina la eficacia, vigencia y obligatoriedad de estas. Así, en observancia de los artículos 51 y 109 de la Constitución Política del Perú (ver SN 1.2. y 1.3.), las normas municipales, como el RIC, que son aprobadas por ordenanza, rigen a partir del día siguiente de su publicación, salvo que la misma postergue su vigencia; y no surte efecto legal si no se ha cumplido con su publicación siguiendo el orden de prelación establecido en el artículo 44 de la LOM (ver SN 1.7.).

2.5. Asimismo, conforme se ha venido señalando en reiterada jurisprudencia (ver SN 1.10.), la publicación del RIC no solo está relacionada con la ordenanza que lo aprueba o modifica, sino también con los artículos que lo comprenden, ya que el propósito de dicha publicación es que las autoridades sujetas al referido documento, así como la ciudadanía de la circunscripción, tengan conocimiento de las disposiciones contenidas en él, ajusten sus comportamientos a dichos preceptos, y conozcan las infracciones y eventuales sanciones que acarrearía incurrir en las faltas establecidas.

2.6. En ese sentido, tomando en consideración que el procedimiento de suspensión por falta grave se erige como uno en el que el Estado ejerce su potestad sancionadora, el grado de certeza en torno a la satisfacción de principios constitucionales como el de publicidad de la norma que le sirve de sustento, en este caso, el RIC debe ser indiscutible y pleno, por lo que no debe existir el menor atisbo de duda en torno a que el RIC fue publicado de conformidad con los lineamientos establecidos en el artículo 44 de la LOM.

2.7. En el caso concreto, obra el Oficio N° 1529-2023-MPA/SG, presentado el 19 de setiembre de 2023, mediante el cual la secretaria general de la Municipalidad Provincial de Arequipa remitió el RIC y la Ordenanza Municipal N° 1311, del 17 de marzo de 2023, que lo aprobó. Asimismo, remitió la publicación de la precitada ordenanza municipal, la misma que fue efectuada en el diario La República, el 1 de abril de 2023.

2.8. Sin embargo, se advierte que, en el mencionado diario, solo se publicó el texto de la Ordenanza Municipal N° 1311, mas no el texto íntegro del RIC. Por consiguiente, al no cumplir con el requisito de publicidad, este instrumento normativo carece de eficacia para la interposición de alguna sanción de suspensión por la comisión de falta grave; en tal sentido, al no satisfacer el primer elemento de la causa objeto de análisis, corresponde amparar el recurso de apelación y revocar el acuerdo de concejo que declaró la suspensión del señor regidor, así como declarar nulo todo lo actuado; y, consecuentemente, la improcedencia del trámite de suspensión seguido en su contra.

2.9. En ese mismo orden, se debe requerir al Concejo Provincial de Arequipa que cumpla con la publicación del RIC de acuerdo con lo establecido en el numeral 1 del artículo 44 de la LOM; sin perjuicio ello, debe recordarse que las conductas previstas como faltas o infracciones deben encontrarse de manera previa, clara y expresamente tipificadas en el RIC de la entidad edil, conforme lo disponen los principios de legalidad y tipicidad de las normas (ver SN 1.8.), concordantes con el literal d del numeral 24 del artículo 2 de la Constitución Política; por tanto, se debe recomendar al referido concejo edil que verifique la adecuada tipificación de las faltas o infracciones establecidas en el reglamento interno del concejo municipal y que la sanción de cada una de las conductas tipificadas como infracción en dicho reglamento se encuentren claramente delimitadas.

2.10. Cabe precisar que la decisión adoptada por este órgano colegiado únicamente se circunscribe al procedimiento de suspensión seguido en contra del señor regidor, sin perjuicio ni desmedro de lo que se resuelva en otras instancias, sean administrativas, civiles o penales, con relación a los hechos denunciados.

2.11. Finalmente, en atención a que los hechos atribuidos al señor regidor se circunscriben a agresiones verbales y físicas, que habría perpetrado en contra de la señora recurrente cuando ejercía sus funciones como teniente alcaldesa, corresponde remitir copia de los actuados al Ministerio Público, a fin de que actúe en el marco de sus competencias (ver SN 1.4. y 1.5.), máxime si este organismo electoral proscribe toda forma o acto que pudiera constituir acoso político contra la mujer3.

Cuestión final

2.12. Sin perjuicio de lo decidido, cabe precisar que, de conformidad con el penúltimo párrafo del artículo 178 de la Constitución Política del Perú, en materia electoral, el JNE tiene iniciativa en la formación de leyes.

2.13. En vista de ello, a través del Oficio N° 000476-2023-P/JNE, del 5 de setiembre de 2023, el señor presidente del Pleno del JNE presentó ante el Congreso de la República un proyecto de ley4 que modifica artículos de la Ley N° 31155, Ley que previene y sanciona el acoso contra las mujeres en la vida política, y de la Ley N° 28094, Ley de Organizaciones Políticas, e incorpora artículos a la Ley N° 26859, Ley Orgánica de Elecciones.

2.14. Dicha iniciativa legislativa tiene por finalidad que se realicen ajustes a la Ley N° 31155, para que la prevención, atención y sanción de los casos de violencia política contra las mujeres cuenten con un marco jurídico adecuado que facilite su implementación y que brinde herramientas claras a los operadores jurídicos en el marco de los procesos electorales en nuestro país para la atención de estos delicados casos.

2.15. De ahí que resulta importante enfatizar que el Pleno del JNE, dentro de sus competencias constitucionales y legales, viene trabajando para que exista un marco legal eficaz y efectivo que permita erradicar y sancionar los casos de violencia contra las mujeres en la vida política en nuestro país.

2.16. La notificación de la presente resolución debe diligenciarse conforme a lo dispuesto en el Reglamento sobre la Casilla Electrónica (ver SN 1.11.).

Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones,

RESUELVE