LA BASE DE CÁLCULO DE LA BONIFICACIÓN ESPECIAL POR PREPARACIÓN Y EVALUACIÓN DE CLASES, SE DEBA EFECTUAR TENIENDO EN CUENTA LA REMUNERACIÓN TOTAL Y NO LA REMUNERACIÓN TOTAL PERMANENTE
Se advierte que esta Corte Suprema, a través de sus Salas Especializadas, ha tomado posición y criterio uniforme en reiteradas ejecutorias supremas, señalando que la bonificación especial por preparación de clases y evaluación se calcula en base a la remuneración total o íntegra. Por lo tanto, en virtud a lo dispuesto en el artículo 22º del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, aprobado por Decreto Supremo Nº 017-93-JUS.
Lima, nueve de enero de dos mil catorce.- LA PRIMERA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL TRANSITORIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPUBLICA. VISTA; la causa en Audiencia Pública llevada a cabo en la fecha; producida la votación con arreglo a ley, emite la siguiente sentencia. MATERIA DEL RECURSO: Se trata del recurso de casación interpuesto por el Procurador Público del Gobierno Regional de Lambayeque a folios 188 contra la Sentencia de Vista de fecha 29 de octubre de 2012, corriente a folios 182 que confirma la Sentencia de Primera Instancia de fecha 25 de noviembre de 2011, obrante a folios 145 que declara fundada la demanda en consecuencia nula la Resolución Directoral Regional Sectorial Nº 2697-2010-GR.LAMB/ DREL de fecha 16 de diciembre de 2010 y nulo el Oficio Nº 2020- 2010-GR-LAMB-UGELCH-DPTOAJ de fecha 12 de octubre de 2010 y ordena a la Dirección Regional de Educación de Lambayeque que dentro del plazo de 20 días de notificada, emita resolución administrativa a través de la cual otorgue a la demandante la bonificación especial por preparación de clases y evaluación, en el equivalente al 30% de su remuneración total integra a partir del 21 de mayo de 1990 hasta la fecha, previa deducción de lo pagado por dicho concepto, con la correspondiente cancelación de los intereses legales, sin costos ni costas del proceso. FUNDAMENTOS DEL RECURSO: Por Resolución de fecha 21 de agosto de 2013, corriente a folios 22 del cuadernillo de casación, se declaró procedente excepcional el recurso de casación por las causales de: i) Infracción normativa del artículo 139º incisos 3) y 5) de la Constitución Política del Perú; y, ii) Infracción normativa del artículo 48º de la Ley Nº 24029, modificado por el artículo 1º de la Ley Nº 25212. CONSIDERANDO: Primero.- Al haberse declarado la procedencia de una causal procesal –contravención del artículo 139º incisos 3) y 5) de la Constitución Política del Estado - y de una causal sustantiva –infracción normativa del artículo 48º de la Ley Nº 24029 modificada por el artículo 1º de la Ley Nº 25212-, corresponde emitir pronunciamiento con respecto a la causal procesal, y luego pronunciamiento con respecto a la causal sustantiva.- Segundo.- La causal in procedendo admitida tiene como sustento determinar si en el caso de autos la sentencia impugnada ha sido expedida en cumplimiento de lo dispuesto por los incisos 3) y 5) del artículo 139º de la Constitución Política del Estado, esto es, si se ha observado el debido proceso así como la tutela jurisdiccional y a la debida motivación de las resoluciones judiciales.- Tercero.- El artículo 139º de la Constitución Política del Perú, establece que son Principios de la Administración de Justicia y derechos de la función jurisdiccional: “(…) 3. La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional. (…) 5. La motivación escrita de las resoluciones judiciales en todas las instancias, excepto los decretos de mero trámite, con mención expresa de la ley aplicable y de los fundamentos de hecho en que se sustentan.”.- Cuarto.- La contravención de las normas que garantizan el derecho a un debido proceso (1) se configura cuando en el desarrollo del mismo, no se han respetado los derechos procesales de las partes, se han obviado o alterado actos de procedimiento, la tutela jurisdiccional no ha sido efectiva y/o el órgano jurisdiccional deja de motivar sus decisiones o lo hace en forma incoherente, en clara transgresión de la normatividad vigente y de los principios procesales.- Quinto.- Con relación a la motivación de resoluciones judiciales, el Tribunal Constitucional señala lo siguiente: “10. Uno de los contenidos del derecho al debido proceso es el derecho de obtener de los órganos judiciales una respuesta razonada, motivada y congruente con las pretensiones oportunamente deducidas por las partes en cualquier clase de procesos. La exigencia de que las decisiones judiciales sean motivadas en proporción a los términos del inciso 5) del artículo 139º de la Norma Fundamental, garantiza que los jueces, cualquiera que sea la instancia a la que pertenezcan, justifiquen sus decisiones, asegurando que la potestad de administrar justicia se ejerza con sujeción a la Constitución y a la ley; pero también con la finalidad de facilitar un adecuado ejercicio del derecho de defensa de los justiciables. 11. La Constitución no garantiza una determinada extensión de la motivación, por lo que su contenido esencial se respeta siempre que exista fundamentación jurídica, congruencia entre lo pedido y lo resuelto y, por sí misma, exprese una suficiente justificación de la decisión adoptada, aun si esta es breve o concisa, o se presenta el supuesto de motivación por remisión”(2). Sexto.- Ahora bien a fin de determinar si en el caso de autos se ha incurrido en la infracción de orden procesal a que alude el auto calificatorio es preciso señalar, que según escrito de demanda de folios 39 el demandante pretende se declare la nulidad de la Resolución Directoral Regional Sectorial Nº 0697-2010-GR. LAMB/DREL de fecha 16 de diciembre de 2010 y el Oficio Nº 2020- 2010-GR-LAMB-UGELCH-DPTOAJ de fecha 12 de octubre de 2010 que desestima su petición de fecha 22 de septiembre de 2010 y en consecuencia se le otorgue la bonificación especial por preparación de clases y evaluación sobre la base del cálculo del 30% de la remuneración total y no como erróneamente se le viene abonando sobre la base de la remuneración total permanente, incluido los intereses legales y devengados desde marzo de 1991.- Séptimo.- La sentencia de vista confirmó la sentencia de primera instancia que declara fundada la demanda, al considerar que el derecho reclamado por el demandante encuentra sustento en el artículo 48º de la Ley del Profesorado, norma que dispone que el profesor tiene derecho a percibir una bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación equivalente al 30% de su remuneración total. Asimismo, la Sala sostiene que la demandada le ha venido cancelando dicho concepto desde 1991 en base a remuneraciones totales permanentes y por aplicación analógica de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente Nº 3904-2004-AA/TC que establece que la bonificación se otorga en base a remuneraciones mensuales totales y no sobre la base de la remuneración total permanente como erróneamente hizo la demandada, procede otorgarle lo solicitado por el demandante.- Octavo.- De la revisión de la sentencia recurrida se aprecia que el Colegiado de la Sala Superior al confirmar la sentencia apelada, que declaró fundada la demanda, ha emitido pronunciamiento sobre los extremos materia de apelación, esgrimiendo los argumentos que sustentan su decisión de desestimar la demanda, lo cual denota que se ha emitido una resolución motivada, no configurándose la infracción de los incisos 3) y 5) del artículo 139º de la Constitución Política del Perú; debiéndose por tanto emitir pronunciamiento respecto a la denuncia por infracción normativa de normas de carácter material.- Noveno.- Respecto a la causal de infracción normativa material del artículo 48º de la Ley Nº 24029, modificada por la Ley Nº 25212.- Antes de emitir el pronunciamiento de fondo cabe hacer unas precisiones al caso concreto de autos. Del recurso impugnatorio de casación del recurrente denuncia como infracción normativa por; a) Interpretación errónea del artículo 48º de la Ley Nº 24029, expresando que la resolución impugnada no se refiere a la remuneración total permanente; b) Inaplicación del artículo 10º del Decreto Supremo Nº 051-91-PCM que ordena que el pago de la bonificación por preparación de clases prevista en el artículo 48º de la Ley Nº 24029 debe hacerse en función de la remuneración total permanente, prevista en el artículo 8.a) del Decreto Supremo Nº 051-91-PCM; c) Inaplicación del artículo 1º del Decreto Legislativo Nº 847 que ordena que las bonificaciones y, en general, cualquier otra retribución por cualquier concepto de los trabajadores “continuaran percibiéndose en los mismos montos en dinero recibidos actualmente(…)”, siendo así debe pagarse esa bonificación en función a la remuneración total permanente como se ha venido pagando; d) interpretación errónea en cuanto considerar que los artículos 8º y 9º del Decreto Supremo Nº 051-91-PCM no tiene mayor jerarquía que la Ley del Profesorado Ley Nº 24029; y, e) Inaplicación del precedente vinculante expedido por la Corte Suprema de la República en la Casación Nº 1074-2010 de fecha 19 de octubre de 2011.- Décimo.- Advirtiéndose, que las instancias de mérito han amparado la pretensión del demandante, ordenando a la entidad demandada que cumpla con pagarle la Bonificación Especial por Preparación de Clases y Evaluación equivalente al 30% de la remuneración total íntegra y no sobre la remuneración permanente; sin que la entidad recurrente cuestione el período al que corresponda dicho pago en el recurso casatorio materia de la presente resolución, limitándose por tanto ésta a los agravios expresados por la parte recurrente.- Décimo Primero.- Por lo tanto, corresponde pronunciarse por la infracción normativa material del artículo 48º de la Ley Nº 24029, modificada por el artículo 1º la Ley Nº 25212. En relación a la causal casatoria de infracción de normas de carácter material, se debe tener en cuenta que la parte demandante viene solicitando que se le otorgue la bonificación especial por preparación de clases y evaluación en base a la remuneración total o íntegra, de conformidad con el artículo 48º de la Ley Nº 24029 – Ley del Profesorado, modificada por Ley Nº 25212; en tanto que la parte demandada alega que dicha bonificación debe ser otorgada en base a la remuneración total permanente, de conformidad con el artículo 10º del Decreto Supremo Nº 051-91-PCM; por lo que corresponde establecer cuál de estas normas corresponde aplicar para el cálculo de la bonificación demandada.- Décimo Segundo.- Al respecto, debe precisarse que el Decreto Supremo Nº 051-91-PCM fue expedido al amparo de la atribución presidencial prevista en el inciso 20 del artículo 211º de la Constitución Política del Estado de 1979, que facultó al Ejecutivo dictar medidas extraordinarias siempre que tengan como sustento normar situaciones imprevisibles y urgentes cuyos efectos o riesgo inminente se extiendan o constituyan un peligro para la economía nacional o las finanzas públicas. A pesar que la mencionada Constitución no le otorgó a estos Decretos Supremos fuerza de Ley, parte de la doctrina te atribuyó este efecto, pero en el entendido de que se trataban de Decretos Supremos Extraordinarios con vigencia temporal. Décimo Tercero.- En efecto, de considerarse los citados Decretos Supremos como Decreto de Urgencia por su naturaleza extraordinaria, estos devienen en temporales; sin embargo, dicha exigencia no ha sido observada respecto al Decreto Supremo Nº 051-91-PCM, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 06 de Marzo de 1991, a pesar de que esta norma fue expedida por la necesidad de “dictar las normas reglamentarias transitorias orientadas a establecer los niveles remunerativos de los trabajadores al servicio del Estado en el marco del Proceso de Homologación, Carrera Pública y Sistema Único de Remuneraciones y Bonificaciones”, según se desprende de su parte considerativa y de su artículo 1; por lo que se ha desnaturalizado su carácter extraordinario y temporal, y con ello su fuerza de ley, lo que implica que el citado Decreto Supremo Nº 051-91-PCM es una norma reglamentaria y general que no puede afectar los derechos reconocidos en la Ley Nº 24029- Ley del Profesorado, modificada por la Ley Nº 25212.- Décimo Cuarto.- A mayor abundamiento, debe tenerse en cuenta, que el Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el Expediente Nº 00007-2009-AI/TC, sobre el control de constitucionalidad de diferentes artículos del Decreto de Urgencia Nº 026-2009, estableció que los Decretos de Urgencia dictados bajo las exigencias previstas en el inciso 19) del artículo 118º de la Constitución Política de 1993, debían responder a determinados criterios o exigencias de validez, como la excepcionalidad, la necesidad, la transitoriedad, la generalidad y la conexidad, concluyendo en su fundamento jurídico 11 que el otorgamiento de beneficios previstos por Ley, no pueden modificarse a través de un decreto de urgencia, pues ello resulta inconstitucional.- Décimo Quinto.- Por lo tanto, teniendo en cuenta que los Decretos Supremos dictados al amparo del inciso 20) del artículo 211º de la Constitución Política de 1979, constituyen el antecedente de los decretos de urgencia dictados al amparo del inciso 19) del artículo 118º de la Constitución Política de 1993; entonces la conclusión arribada en la mencionada sentencia del Tribunal Constitucional resulta aplicable al caso de autos; por lo que el articulo 10º del Decreto Supremo Nº 051-91-PCM no puede modificar el beneficio contenido en el artículo 48º de la Ley Nº 24029, pues el citado Decreto Supremo, al haberse extendido en el tiempo, no ha cumplido el presupuesto habilitante de su carácter extraordinario y temporal que le otorga fuerza de ley.- Décimo Sexto.- Por lo tanto, en el caso de autos el Decreto Supremo Nº 051-91-PCM no tiene fuerza de ley, al haber incumplido el carácter extraordinario y temporal que precisamente le otorgaban dicha fuerza. Por lo que el artículo 10º del Decreto Supremo Nº 051-91-PCM no puede modificar válidamente el artículo 48º de la Ley del Profesorado, al tratarse de una norma reglamentaria de inferior jerarquía.- Décimo Séptimo.- Por lo demás, y abonando en razones, resulta aplicable a este caso el principio de especialidad, según el cual una norma especial prima sobre norma general, es decir, orienta a que en la solución de un conflicto corresponde aplicar la norma que regula de modo específico el supuesto de hecho generador del derecho correspondiente. En el caso de autos, el Decreto Supremo Nº 051- 91-PCM es una norma de ámbito general, que está destinada a regular los niveles remunerativos de todos los servidores del Estado, mientras que la Ley del Profesorado Nº 24029, modificada por la Ley Nº 25212, y reglamentada por el Decreto Supremo Nº 19-90-PCM, es una norma que regula de manera especial los derechos y deberes de un sector determinado de la administración, como son los profesores de la carrera pública; en este sentido, es evidente que la bonificación por preparación de clases materia de la demanda, al tratarse de un bonificación que es exclusivamente percibida por los docentes, la normatividad legal que resulta aplicable por razón de especialidad es la Ley Nº 24029 y su modificatoria la Ley 25212, así como su Reglamento aprobado por Decreto Supremo Nº 19-90-ED, y no el Decreto Supremo Nº 051- 91-PCM.- Décimo Octavo.- En similar sentido se ha pronunciado el Tribunal del Servicio Civil en la Resolución Nº 2836-2010- SERVIR-TSC-Primera Sala recaída en el expediente Nº 5643- 2010-SERVIR/TSC de 14 de Diciembre de 2010, al señalar lo siguiente “(...), esta Sala considera que en atención al principio de especialidad, entendido como ‘la preferencia aplicativa de la norma reguladora de una especie de cierto género sobre la norma reguladora de tal género en su totalidad’, debe preferirse la norma contenida en el artículo 48º de la Ley Nº 24029; lo que determina que, para el cálculo de la Bonificación Especial Mensual por Preparación de Clases y Evaluación, se aplique la remuneración mensual total que el docente perciba y no la remuneración total permanente a la que hace referencia el artículo 9º del Decreto Supremo Nº 051-91-PCM”.- Décimo Noveno.- Existencia de doctrina jurisprudencial sobre el tema.- La Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema, en la sentencia dictada en la Casación Nº 1567-2002-La Libertad, ha señalado que: “la Ley del Profesorado Nº 24029, ha sido expedida observando el proceso de formación de la Ley previsto en la Constitución Política del Estado, de allí que entre ésta y el Decreto Supremo Nº 051-91-PCM, exista una diferencia de origen y vigencia, no obstante tener ambas normas la misma naturaleza”, concluyendo que “en aplicación del principio de especialidad, resulta aplicable la Ley del Profesorado y su Reglamento y no el referido Decreto Supremo”. Asimismo, la Segunda Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema, por sentencia de fecha 01 de julio de 2009, recaída en la Casación Nº 435-2008-AREQUIPA, ha considerado pertinente ponderar la aplicación del artículo 48º de la Ley Nº 24029, sobre el artículo 051-91-PCM, señalando que “(…) la norma que debe aplicarse al caso de autos es el artículo 48º de la Ley Nº 24029 y no el artículo 10º del Decreto Supremo Nº 051-91-PCM”. En ese mismo sentido, la Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema, en la Casación Nº 9887-2009-PUNO de fecha 15 de diciembre de 2011, ha señalado que: “la bonificación especial por preparación especial de clases y evaluación debe ser calculada tomando como base la remuneración total, conforme lo dispone el artículo 48º de la Ley Nº 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley Nº 25212, concordante con el artículo 210º del Decreto Supremo Nº 019-90- ED (Reglamento de la Ley del Profesorado), y no sobre la base de la remuneración total permanente como lo señala el artículo 10º del Decreto Supremo Nº 051-91-PCM”. Asimismo, esta Sala Suprema, mediante la sentencia de fecha 15 de diciembre de 2011, recaída en la Casación Nº 9890-2009- PUNO, ha establecido respecto a la forma de cálculo de la bonificación por preparación de clases que “al tratarse de un bonificación que es exclusivamente percibida por los servidores comprendidos en la Ley del Profesorado, la normatividad legal que le resulta aplicable por razón de especialidad es la Ley Nº 24029 y su modificatoria la Ley Nº 25212, así como su Reglamento aprobado por Decreto Supremo Nº 19-90-ED, y no así el Decreto Supremo Nº 051-91-PCM”. Finalmente, mediante las Consultas recaídas en los Expedientes Nº 2026-2010-PUNO y Nº 2442-2010-PUNO de 24 de septiembre de 2010, esta Sala Suprema ha preferido aplicar la norma especial, esto es la Ley Nº 24029, en lugar de la norma general, es decir, en lugar del Decreto Supremo Nº 051-91-PCM.- Vigésimo.- En consecuencia, se advierte que esta Corte Suprema, a través de sus Salas Especializadas, ha tomado posición y criterio uniforme en reiteradas ejecutorias supremas, señalando que la bonificación especial por preparación de clases y evaluación se calcula en base a la remuneración total o íntegra. Por lo tanto, en virtud a lo dispuesto en el artículo 22º del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, aprobado por Decreto Supremo Nº 017-93-JUS, este Supremo Tribunal ha adoptado esta línea jurisprudencial (doctrina jurisprudencial) para efectos de evaluar los casos referidos a la bonificación especial por preparación de clases y valuación; por lo que resulta un criterio judicial válido de aplicación y observancia obligatoria para la resolución de demandas sobre la citada materia en cualquier instancia y proceso judicial, pues ello conlleva a generar estabilidad jurídica frente a la resolución de este tipo de casos, además de cumplir con uno de los fines del recurso de casación consagrado en el artículo 384º del Código Procesal Civil, que es la uniformidad de la jurisprudencia nacional por la Corte Suprema de Justicia.- Vigésimo Primero.- Asimismo, debe observarse la sentencia dictada por la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema, que al resolver la Acción Popular Nº 438-2007, y declarar fundada la demanda sostuvo que “el carácter transitorio de la norma reglamentaria contenida en el Decreto Supremo Nº 051-91-PCM se ha desnaturalizado”, por lo que concluyó que la Ley del Profesorado – Ley Nº 24029 prevalece por tratarse de la norma de mayor jerarquía; por lo que este criterio debe ser de observancia obligatoria para todas las instancias judiciales, en razón a los efectos erga omnes de la sentencia de acción popular, similares a los efectos de una sentencia de inconstitucionalidad.- Vigésimo Segundo.- Según los antecedentes jurisprudenciales reseñados en los considerandos precedentes, es criterio de esta Suprema Corte que la base de cálculo de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación y de la bonificación adicional por desempeño de cargo, se deba efectuar teniendo en cuenta la remuneración total o íntegra y no la remuneración total permanente, no habiendo alegado la entidad demandada en su recurso de casación respecto a la condición de cesante del demandante, únicamente sobre la base del cálculo. DECISIÓN: Por estas consideraciones, y con lo expuesto en el Dictamen emitido por la señora Fiscal Suprema en lo Contencioso Administrativo: Declararon INFUNDADO el recurso de casación interpuesto por el Procurador Público del Gobierno Regional de Lambayeque a folios 188; en consecuencia: NO CASARON la Sentencia de Vista de de fecha 29 de octubre de 2012, corriente a folios 182; DISPUSIERON publicar la presente resolución en el Diario Oficial El Peruano, conforme a ley; en los seguido por Aldo Rivadeneira Facho, sobre Nulidad de Resolución Administrativa; y, los devolvieron; interviniendo como ponente la señora Jueza Suprema Mac Rae Thays.- SS. RODRÍGUEZ MENDOZA, CHUMPITAZ RIVERA, TORRES VEGA, MAC RAE THAYS, CHAVES ZAPATER 1 En este mismo sentido, respecto a la causal de contravención de las normas que garantizan el derecho a un debido proceso, la Sala Civil Permanente de la Corte Suprema en la Casación 989-2004 Lima Norte señala que: “se presenta cuando en su desarrollo no se han respetado los derechos procesales de las partes, se han obviado o alterado actos de procedimiento, la tutela jurisdiccional no ha sido efectiva, cuando el órgano jurisdiccional deja de motivar sus decisiones o lo hace en forma incoherente, o cuando se vulneran los principios procesales”. 2 Ver: EXP. Nº 1313-2005-HC/TC. C-1092777-421