Escuela Nacional Autónoma de Bellas Artes: Acceso a participar en los procesos electorales
Constituye un trato discriminatorio, limitar el acceso a participar en los procesos electorales a cualquier docente, estudiante o egresado que tenga algún proceso (de cualquier índole) en el ámbito judicial o ante el Ministerio Público, limitación muy extensiva y genérica que ocasiona inseguridad a los accionantes, en tanto, no es equiparable limitar la posibilidad de elegir y ser elegido a un miembro de la institución con una sanción o sentencia penal en su contra.
El Tribunal Constitucional al establecer la forma de aplicación del test de igualdad señala que los subprincipios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto o ponderación han de aplicarse sucesivamente. Primero, se examina la idoneidad de la intervención, si la intervención en la igualdad -el trato diferenciado- no es idónea, entonces, será inconstitucional; por tanto, no corresponderá examinar los subprincipios de necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.
PROCESO DE ACCIÓN POPULAR
Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente
Corte Suprema de Justicia de la República
SENTENCIA
A.P. N° 6236-2016
LIMA
(publicado el 20/11/2017)
Lima, dieciséis de agosto de dos mil dieciséis.
VISTOS; y CONSIDERANDO:
I.- MATERIA DEL RECURSO DE APELACION:
Es materia de pronunciamiento, el recurso de apelación interpuesto por don Luis Alberto Sono Cabrera y otros, contra la sentencia expedida por la Cuarta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fecha dieciséis de setiembre de dos mil quince, obrante a fojas doscientos ochenta y cinco, que declaró infundada la demanda de Acción Popular; en los seguidos por la parte recurrente contra la Escuela Nacional Superior Autónoma de Bellas Artes del Perú – ENSABAP.
II.- DEMANDA DE ACCIÓN POPULAR:
Mediante el presente proceso constitucional se pretende la nulidad de lo contenido en el Reglamento General de la Escuela, aprobado por Resolución Directoral N° 338-2009-ENSABAP de fecha treinta de diciembre del dos mil nueve; y también del Reglamento de Elecciones para elegir a los representantes de los docentes, estudiantes y graduados ante la Asamblea General y Consejo Ejecutivo de la Escuela, aprobado por Resolución Directoral N° 122-2014-ENSABAP de fecha trece de noviembre del dos mil catorce, por transgredir lo dispuesto en el artículo 31 de la Constitución Política del Estado.
III.- CONSIDERANDO:
PROCESO DE ACCIÓN POPULAR
PRIMERO:El proceso constitucional de acción popular puede ser instaurado por cualquier ciudadano, independientemente de que la norma que se impugne lo afecte o no, pues procede ante un supuesto que perjudique a la colectividad. Es decir, a través de este proceso se reconoce la posibilidad de que cualquier ciudadano defienda un interés que no le concierne como simple particular, sino como miembro de una determinada colectividad. En otros términos, el proceso constitucional de acción popular es una suerte de control ciudadano sobre el poder reglamentario de la administración pública y, sobre todo, para el caso del Gobierno, en tanto que ella, mediante la actividad que le es propia, puede vulnerar las leyes y la Constitución.
SEGUNDO: En este sentido, el artículo 200 inciso 5) de la Constitución Política del Estado establece como garantía constitucional la acción popular, y la configura como aquel proceso constitucional contra los reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, por infracción de la Constitución y de la ley. Dicha previsión se encuentra precisada en el artículo 76 del Código Procesal Constitucional cuando señala: “La demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso”.
TERCERO: Al igual que el proceso de inconstitucionalidad, el de acción popular es uno de control concentrado y de carácter abstracto, en tanto que el juez constitucional observará su compatibilidad o incompatibilidad con la Constitución y sus leyes de desarrollo –a diferencia del control difuso- con independencia de su vinculación con un caso en particular. Asimismo, sus efectos serán erga omnes, esto es, oponibles a todos, y significarán la exclusión de la norma inconstitucional e ilegal de nuestro ordenamiento.
CUARTO: En tal perspectiva, se puede señalar que el objetivo de todo proceso de acción popular radica en determinar si la norma de rango inferior al de la ley contraviene la Constitución Política o alguna norma que tiene rango de ley. Esto, según lo explica la doctrina nacional1, se debe a que conforme a la pirámide de Kelsen, la estructura de nuestro ordenamiento normativo tiene jerárquicamente en su cúspide, a las normas constitucionales, debajo de ellas, se encuentran las leyes ordinarias, y debajo de estas últimas, las normas denominadas administrativas (de rango inferior a ley). Para su validez, las normas con rango de ley deben respetar el orden jerárquico superior, es decir, el constitucional; mientras que, en el caso de las normas administrativas, estas deben adecuarse a los dos rangos superiores: tanto el constitucional, como el legal; por ello, el análisis que involucra este tipo de controversias contiene a ambos estratos.
QUINTO: Como se ha precisado en las consideraciones que anteceden, si bien es cierto a través del proceso de acción popular se controla la constitucionalidad de las normas infralegales que contravengan la Constitución y las leyes, también lo es que las normas sobre las cuales puede recaer el control son: i) normas de carácter general que expida el Poder Ejecutivo a través de los órganos de la Administración Central, entre los que tenemos a los Decretos Supremos, las Resoluciones Supremas, Resoluciones Ministeriales, Directorales, Reglamentos y otras normas administrativas; ii) normas de carácter general que expidan los Gobiernos Regionales y Locales, entre las que tenemos a los Decretos Regionales y las Ordenanzas; y iii) normas de carácter general que expidan los Órganos de la Administración Pública, son aquellas emitidas por órganos que expresamente se encuentran autorizados por la Constitución, como son el Banco Central de Reserva y la Oficina Nacional de Procesos Electorales, además de otros órganos constitucionales y entidades públicas que según ley están facultados para dictarlas, como son el Tribunal Constitucional, la Superintendencia Nacional de Banca y Seguros, el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de Propiedad Intelectual y el Poder Judicial.
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA:
SEXTO: Los actores sostienen en su demanda que se emite la Resolución Directoral N° 122-2014-ENSABAP, aprobando el Reglamento de Elecciones para elegir a los representantes de los docentes, estudiantes y graduados ante la Asamblea General y Consejo Ejecutivo de la Escuela Nacional Autónoma de Bellas Artes, amparándose en el Reglamento General de la Escuela, aprobado por Resolución Directoral N° 338-2009-ENSABAP, violando flagrantemente el artículo 31 de la Constitución Política del Estado, que garantiza el derecho de todo ciudadano a elegir y ser elegido, aduciendo que dicha violación se encuentra reflejada en el inciso c) del artículo 10 del Reglamento de Elecciones, que textualmente señala: “No puede ser candidato el docente que haya sido sancionado administrativa y/o judicialmente; tenga proceso judicial pendiente con la ENSABAP respecto a cualquier materia sea como demandante o demandado; aún si el proceso se encontrase en ejecución de sentencia y sin que el expediente haya sido archivado definitivamente por la autoridad jurisdiccional competente”; sostiene que el artículo 31 del Reglamento General de la Escuela, aprobada por Resolución Directoral N° 338-2009-ENSABAP que textualmente establece: “Tampoco podrán ser directores aquellos que tengan procesos en curso con la Escuela ante el Poder Judicial o Ministerio Público”, no se encuentra conforme al Estatuto de la Escuela, aprobado por Decreto Supremo N° 015-2009-ED, pues en ninguno de sus articulados prohíbe el derecho a elegir y ser elegido de aquellos profesores que tengan procesos judiciales o en ejecución de sentencias, inclusive el inciso d) de su artículo 22 solo establece que para ser Director General “no debe estar privado de sus derechos civiles por condena judicial , ni haber sufrido sanción de inhabilitación impuesta por los órganos competentes de la Escuela”. Concluyen los accionantes, que las normas impugnadas se han excedido al considerar la prohibición de ser candidatos o a elegir a sus autoridades, ello con la intención de mantenerse indefinidamente en los cargos de la Asamblea General, en el Consejo Ejecutivo y en los cargos directivos.
SÉPTIMO: Admitida la demanda, la parte demandada Escuela Nacional Superior Autónoma de Bellas Artes del Perú - ENSABAP, absuelve la misma sosteniendo que la demanda debe ser declarada improcedente o infundada, en tanto, las normas internas cuestionadas fueron emitidas con sujeción a la Constitución Política del Perú en base a los principios de igualdad, los derechos fundamentales, los derechos civiles; agrega, que los artículos cuestionados si bien tienen un contenido limitativo o restringido fueron establecidos con una finalidad constitucionalmente legítima. Por otro lado, afirma que en sesión de Consejo Ejecutivo de la ENSABAP, realizada el seis de marzo del dos mil quince a través de la propuesta hecha por la Dirección de Asesoría Legal de la ENSABAP de fecha doce de febrero del dos mil quince, se precisó que la ENSABAP para dar apertura a ocupar las vacantes que se encuentran pendientes de cubrir en la Asamblea General, con respecto a los docentes, será preciso realizarse modificaciones al inciso c) del artículo 10 del Reglamento de Elecciones, con lo que concluyeron suspender los efectos de implementación del Reglamento de Elecciones aprobado por la Resolución Directoral N°
122-2014-ENSABAP, considerando que en ese sentido debe ser aplicable la sustracción de la materia, más aún, si se respeta la participación democrática y legislativa.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA:
OCTAVO: Mediante sentencia de primera instancia, de fecha dieciséis de setiembre de dos mil quince, obrante a fojas doscientos ochenta y cinco, se declaró infundada la demanda; considerando que en este caso la Escuela Nacional Superior Autónoma de Bellas Artes del Perú se rige por su Estatuto aprobado por el Decreto Supremo Nº 015-2009-ED, en cuyo primer artículo se indica: “La Escuela Nacional Autónoma de Bellas Artes del Perú, es una institución de educación superior con rango universitario, dedicada a la creación e investigación, formación profesional y difusión permanente de las expresiones y valores artísticos con el propósito de contribuir al desarrollo y la promoción del arte, la educación y cultura. Goza de autonomía normativa, académica, económica y administrativa, en el marco establecido por las leyes que la rigen; en consecuencia el Colegiado Superior aprecia que las disposiciones reglamentarias cuestionadas no contravienen el derecho de elegir y ser elegidos establecidos en la Constitución Política del Estado, en tanto, las restricciones que la demandada ha determinado están justificadas, debido a que es acorde con las atribuciones de conducirse con autonomía normativa, conforme lo ha dejado establecido la Constitución recogido éste por el Estatuto; por ende, tampoco puede considerarse que el contenido de dichas limitaciones constituya un acto de discriminación personal. Pues con ello, busca que la representación de las autoridades se encuentre a cargo de personas de las que no haya duda de su imparcialidad al momento de ejercer función como tal; siendo ello el caso, no se advierte que las disposiciones reglamentarias restrinjan el derecho constitucional de participación electoral que se denuncia.
FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN:
NOVENO: Mediante escrito de fecha ocho de febrero de dos mil dieciséis, obrante a fojas trescientos cincuenta y siete, la parte demandante interpone recurso de apelación, expresando los siguientes agravios: 1) La sentencia cuestionada es nula al no haberse valorado el resultado de los procesos judiciales descritos en el escrito presentado el dieciséis de setiembre de dos mil quince; 2) La resolución cuestionada vulnera el deber de motivación, pues en el octavo y último considerando, la Sala señala como conclusión que “las disposiciones reglamentarias cuestionadas no contravienen el derecho de elegir y ser elegidos establecidos en la Carta Magna”; sin embargo, en ninguna parte de la sentencia menciona de que razones se vale la Sala Superior para arribar a tal conclusión; violando el principio de la función jurisdiccional previsto en el artículo 139° inciso 5 de la Constitución Política del Estado, que exige la motivación escrita de las resoluciones judiciales en todas las instancias, con mención expresa de la ley aplicable y de los respectivos fundamentos de hecho. Aplicando dicha norma al caso de autos, lo menos que se esperaba era que la sentencia describa porque razón y/o razones concluye que la norma reglamentaria cuestionada no contraviene el derecho de elegir y ser elegido. 3) Que la conclusión a la que llega la Sala que precisa: “tampoco puede considerarse que el contenido de dichas limitaciones constituya un acto de discriminación personal, pues en todo caso se buscaría con ello que la representación de las autoridades se encuentre a cargo de personas de las que no haya duda de su imparcialidad al momento de ejercer función como tal”, es genérica e inexacta, pues el artículo 10° del Reglamento de Elecciones para elegir a los representantes de los docentes, estudiantes y graduados ante la Asamblea General y el Consejo Ejecutivo de la ENSABAP no otorga facultades ejecutivas al postulante, en tanto, no le permite ser miembro de la Asamblea General, de manera tal que la supuesta imparcialidad en el ejercicio de su función jamás le podría otorgar ventaja alguna por el sólo hecho de tener un proceso judicial en trámite.
FUNDAMENTOS DE LA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL PERMANENTE DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA:
DÉCIMO: Corresponde que esta Sala Suprema se pronuncie sobre la invocada ilegalidad y/o inconstitucionalidad de las normas cuestionadas objeto del proceso de acción popular, para lo cual será necesario tomar en consideración los fundamentos que siguen a continuación.
UNDÉCIMO: En el plano del control de la compatibilidad normativa con la Norma Fundamental, el modelo peruano de jurisdicción constitucional tiene previstos tanto el control difuso como el control concentrado o abstracto de constitucionalidad de las normas jurídicas. Así, al amparo del segundo párrafo del artículo 138 de la Norma Fundamental, todo Juez en cualquier proceso, tiene la potestad de ejercer el control difuso e inaplicar una norma con rango legal por estimarla incompatible, formal o materialmente con el texto constitucional.
DUODÉCIMO: Asimismo, en cuanto al control concentrado o abstracto de las normas jurídicas, que implica no un análisis incidental de la norma cuestionada, sino una evaluación concreta sobre ella al margen de sus aplicaciones materiales, con la consecuencia no de la inaplicación para un caso determinado, sino con la pérdida de efectos generales, oponible a todos los poderes públicos o privados; nuestro ordenamiento constitucional ha reservado dicho examen tanto al Tribunal Constitucional, para el caso de las normas jurídicas de rango y fuerza legal, a través del proceso de inconstitucionalidad; y en cuanto al Poder Judicial, para el caso de las normas jurídicas con rango infralegal, mediante el proceso de acción popular.
DÉCIMO TERCERO: En ese orden de ideas, si bien los procesos de inconstitucionalidad y de acción popular tienen por finalidad la expulsión del ordenamiento de normas legales e infralegales que contravengan la Constitución, existen importantes diferencias entre uno y otro modelo, como por ejemplo, en el caso de la acción popular, la posibilidad de deducir medidas cautelares y los efectos retroactivos de la sentencia que declara fundada la demanda, en tanto se entiende que su sanción es la de nulidad, tal como lo establece el artículo 81 del Código Procesal Constitucional.
DÉCIMO CUARTO: Así, corresponde al Juez constitucional no solo evaluar la norma reputada como inconstitucional y/o ilegal, sino aplicar un conjunto de criterios de interpretación con la finalidad de poder establecer una interpretación que, antes que derogar la norma, o dejar que siga surtiendo efectos, pueda tornarla compatible con el modelo prefigurado por la norma fundamental, aplicando para ello la conocida distinción entre disposición y norma que ha sido trabajada por la jurisprudencia constitucional italiana, y que el Perú también ha acogido.
DÉCIMO QUINTO: En consecuencia, todo Juez constitucional encargado de dirimir una controversia en esa materia, como es el caso de un proceso de control concentrado o abstracto como el de acción popular, deberá apreciar en cuanto, resulten pertinentes, además de los métodos propios de la interpretación jurídica general, los criterios de presunción de constitucionalidad, unidad de la Constitución, concordancia práctica, fuerza normativa, eficacia integradora, corrección funcional, preferencia por los derechos humanos, razonabilidad, fórmula política, previsión de consecuencias, autorrestricción, interpretación convencional, entre otros. Ello con la finalidad de que, si no es posible, a través de ellos, obtener una interpretación que torne constitucional la norma cuestionada objeto de análisis, entonces solamente allí corresponderá declarar su inconstitucionalidad y/o ilegalidad, y en consecuencia quede anulada y expulsada de nuestro ordenamiento.
DÉCIMO SEXTO: No obstante lo anterior, y precisamente sobre la base del criterio de previsión de consecuencias, corresponde al Tribunal o Sala Constitucional tomar en consideración las posibles repercusiones de sus decisiones, pero no con la finalidad de fallar en función de ellas, sino para poder adoptar, en términos de prudencia y plausibilidad, los recaudos que resulten precisos para que la decisión de la justicia constitucional provoque las menores distorsiones posibles, el menor caos social y se cumpla, en contra partida, con otro criterio de interpretación constitucional, como es, el de eficacia integradora, por el cual, el Juez, la Sala o el Tribunal deberá tomar en cuenta también la promoción, en la medida de lo posible, de la mayor integración de la sociedad en términos de pacificación social.
DÉCIMO SÉPTIMO: En el contexto reseñado y, antes de iniciar el análisis respectivo, es necesario delimitar las normas materia de la presente acción popular:
(I) Artículo 31 del Reglamento General de la Escuela, aprobado por Resolución Directoral N° 338-2009-ENSABAP de fecha treinta de diciembre del dos mil nueve.
“(…) Tampoco podrá ser Director General, aquellos que tengan proceso en curso con la Escuela ante el Poder Judicial o Ministerio Público”.
(II) Inciso c) del artículo 10 del Reglamento de Elecciones para elegir a los representantes de los docentes, estudiantes y graduados ante la Asamblea General y Consejo Ejecutivo de la Escuela, aprobado por Resolución Directoral N° 122-2014-ENSABAP de fecha trece de noviembre del dos mil catorce.
“c) No puede ser candidato el docente que haya sido sancionado administrativamente y/o judicialmente; tenga proceso judicial pendiente con la ENSABAP respecto de cualquier materia sea como demandante o demandado; aún si el proceso se encontrase en ejecución de sentencia; y sin que el expediente haya sido archivado definitivamente por la autoridad jurisdiccional competente”.
DÉCIMO OCTAVO: Cabe precisar, que la Escuela Nacional Superior Autónoma de Bellas Artes del Perú – ENSABAP emite el Reglamento General de la Escuela, aprobado por la Resolución Directoral N° 338-2009-ENSABAP de fecha treinta de diciembre del dos mil nueve, y emite el Reglamento para la Selección de los Representantes de la Escuela del periodo dos mil catorce – dos mil dieciséis, mediante Resolución Directoral N° 122-2014-ENSABAP de fecha trece de noviembre de dos mil catorce; aprobando finalmente el Reglamento de Elecciones para elegir a los representantes de los docentes, estudiantes y graduados ante la Asamblea General y Consejo Ejecutivo de la Escuela.
DÉCIMO NOVENO: Como puede apreciarse, el precitado artículo 31 del Reglamento General de la Escuela, aprobado por Resolución Directoral N° 338-2009-ENSABAP proscribe la posibilidad de ser Director General a todo aquel que cuente con un proceso en curso, bien sea ante el Poder Judicial o ante el Ministerio Público; publicándose posteriormente el Reglamento de Elecciones para elegir a los representantes de los docentes, estudiantes y graduados ante la Asamblea General y Consejo Ejecutivo de la Escuela, aprobado por Resolución Directoral N° 122-2014-ENSABAP, estableciendo en el inciso c) del artículo 10 de dicho Reglamento, los límites para participar en forma activa en el proceso de elección de representantes de los docentes, precisando no solo la exclusión de la candidatura del docente que haya sido sancionado administrativamente o judicialmente, sino agregando la exclusión de aquel docente que tenga proceso judicial pendiente con la ENSABAP cualquiera sea la materia, como demandante o demandado; aún si el proceso se encontrase en ejecución de sentencia [subrayado nuestro], es decir, siempre que el expediente no haya sido archivado definitivamente por la autoridad jurisdiccional competente, sea como demandante o como demandado.
VIGÉSIMO: Para efectos de evaluar el artículo 31 del Reglamento General de la Escuela, aprobado por Resolución Directoral N° 338-2009-ENSABAP y el inciso c) del artículo 10 del Reglamento de Elecciones para elegir a los representantes de los docentes, estudiantes y graduados ante la Asamblea General y Consejo Ejecutivo de la Escuela, aprobado por Resolución Directoral N° 122-2014-ENSABAP, objeto de este proceso de acción popular, resulta importante recordar que el principio de legalidad es el más preponderante del derecho administrativo, ya que establece que las autoridades actúan con respeto a la Constitución, la Ley y al Derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que fueron conferidas dichas facultades. Este principio implica que el órgano generador del reglamento, se sujete especialmente a la Ley, entendida como norma jurídica emitida por el Estado y quienes representan a la sociedad; por otro lado, en el caso de la Administración Pública, al emitir actos administrativos, que por definición, generan efectos específicos, aplicables a un conjunto definido de administrados, debe adecuarse a las normas reglamentarias de carácter general, las cuales deben complementar debidamente la norma legal que les da sustento, cumpliendo con reglamentarla de manera adecuada. Esta vinculación de la Administración a la Constitución y a la Ley se aprecia en el artículo IV del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, así también de lo dispuesto en el artículo I del Título Preliminar de la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.
VIGÉSIMO PRIMERO: Haciendo un análisis del caso en concreto, este Supremo Tribunal deberá examinar si la norma cuestionada ha sido expedida respetando el principio de legalidad y la Constitución Política del Estado; para ello, esta Sala Suprema estima conveniente aplicar el “test de igualdad”, el mismo que se aplica cuando una norma legal o infralegal vulnera o infringe un derecho fundamental de orden constitucional. En autos, se aprecia que los actores denuncian vulneración al derecho a elegir y ser elegido consagrado en el artículo 2 inciso 17 y el artículo 31 de la Constitución Política del Estado, pues consideran que las normas impugnadas se han excedido al considerar la prohibición de ser candidatos o a elegir a sus autoridades, y esto se debe a que existe la intencionalidad de mantenerse indefinidamente en los cargos de la Asamblea General, en el Consejo Ejecutivo y en los cargos directivos, para seguir malversando los fondos del Estado, haciendo mal uso de la autonomía de la Escuela; hecho que, no debe ser permitido por el Poder Judicial, ni la opinión pública.
VIGÉSIMO SEGUNDO: La Constitución Política del Estado reconoce el derecho de elegir y ser elegido en el inciso 17 del artículo 2 en los siguientes términos: “Toda persona tiene derecho: (…) c) A participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la Nación. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de elección, de remoción o revocación de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum”. Y el artículo 31 que prescribe “Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante referéndum; iniciativa legislativa; remoción o revocación de autoridades y demanda de rendición de cuentas. Tienen también el derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes, de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados por ley orgánica”.
VIGÉSIMO TERCERO: El precitado derecho tiene su origen en el derecho de participación ya sea de manera individual o de manera asociada en diversos aspectos de la vida social; es así que, la participación individual, al ser una atribución reconocida a cada persona para actuar por sí mismo o en comunidad la participación en los diversos ámbitos de la vida pública, considerando al ámbito de la participación política el elegir y ser elegido, desarrollado en el artículo 31° de la Constitución Política del Estado. El Tribunal Constitucional afirma que el derecho a la participación en la vida política, económica, social y cultural de la nación, reconocido en el artículo 2° inciso 17 de la Constitución Política del Estado, constituye un derecho fundamental cuyo ámbito de protección es la libre intervención en los procesos y la toma de decisiones en el ámbito político, económico, social y cultural. La participación política constituye un derecho de contenido amplio e implica la intervención de la persona, en todo proceso de decisión, en los diversos niveles de organización de la sociedad. De ahí que éste no se proyecta de manera restrictiva sobre la participación de la persona en el Estado-aparato o, si se prefiere, en el Estado-institución, sino que se extiende a su participación en el Estado-sociedad, es decir, en los diversos niveles de organización, público y privado. Tal es el caso, por ejemplo, de la participación de las personas en la variedad de asociaciones, con diversa finalidad, o la participación en todo tipo de cargos; la característica común de todos ellos es que su origen es un proceso de elección por un colectivo de personas. Piénsese en la Junta Directiva de la Asociación, del colegio profesional, de los cargos precedidos por elección en las universidades, públicas y privadas, etc.
VIGÉSIMO CUARTO: Para la aplicación del test de igualdad, es relevante traer a colación que el Tribunal Constitucional ha considerado que el examen de si una ley contraviene o no el principio de igualdad, debe efectuarse en aplicación del principio de proporcionalidad2. Este principio ha de emplearse a través de sus tres sub principios, esto es, de idoneidad, necesidad y de proporcionalidad en sentido estricto o denominado también de ponderación. El máximo intérprete de la Constitución ha establecido que los pasos que se han de seguir para el test de igualdad son los siguientes: a) Determinación del tratamiento legislativo diferente: la intervención en la prohibición de discriminación; b) Determinación de la “intensidad” de la intervención en la igualdad; c) Determinación de la finalidad del tratamiento diferente (objetivo y fin); d) Examen de idoneidad; e) Examen de necesidad; y, f) Examen de proporcionalidad en sentido estricto o ponderación.
VIGÉSIMO QUINTO: En cuanto a la intervención en la prohibición de discriminación, el Tribunal Constitucional precisa que la Constitución reconoce el derecho principio de igualdad en el artículo 2 inciso 2 en los siguientes términos: “Toda persona tiene derecho: (…) A la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquier otra índole.” Como este Tribunal ha afirmado, la igualdad consagrada constitucionalmente, detenta la doble condición de principio y derecho fundamental3. En cuanto principio, constituye el enunciado de un contenido material objetivo que, en tanto componente axiológico del fundamento del ordenamiento constitucional, vincula de modo general y se proyecta sobre todo el ordenamiento jurídico.
VIGÉSIMO SEXTO: En cuanto derecho fundamental, constituye el reconocimiento de un auténtico derecho subjetivo, esto es, la titularidad de la persona sobre un bien constitucional, la igualdad, oponible a un destinatario. Se trata del reconocimiento de un derecho a no ser discriminado por razones proscritas por la propia Constitución (origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica) o por otras (“motivo” “de cualquier otra índole”) que, jurídicamente, resulten relevantes. En cuanto constituye un derecho fundamental, el mandato correlativo derivado de aquél, respecto a los sujetos destinatarios de este derecho (Estado y particulares), será la prohibición de discriminación. Se trata, entonces, de la configuración de una prohibición de intervención en el mandato de igualdad4. Al respecto, este Supremo Colegiado anota que ésta consiste en una restricción o limitación de derechos subjetivos orientada a la consecución de un fin del poder público. La intervención en la igualdad consiste en la introducción de un trato diferenciado a los destinatarios de la norma que, en cuanto medio, está orientada a la consecución de un fin y que, prima facie, aparece como contraria a la prohibición de discriminación.
VIGÉSIMO SÉPTIMO: En cuanto a la intensidad de la intervención en la igualdad, ello puede representarse en una escala de tres niveles, esto es, intensidad grave, intensidad media, e intensidad leve. Una intervención es de intensidad grave cuando la discriminación se sustenta en alguno de los motivos proscritos por la propia Constitución (origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica) y, además, tiene como consecuencia el impedimento del ejercicio o goce de un derecho fundamental o un derecho constitucional. Una intervención es de intensidad media cuando la discriminación se sustenta en alguno de los motivos proscritos por la propia Constitución y, además, tiene como consecuencia el impedimento del ejercicio o goce de un derecho de rango meramente legal o el de un interés legítimo. Una intervención es de intensidad leve cuando la discriminación se sustenta en motivos distintos a los proscritos por la propia Constitución y, además, tiene como consecuencia el impedimento del ejercicio o goce de un derecho de rango meramente legal o el de un interés legítimo. En cuanto a la finalidad del tratamiento diferenciado, este comprende dos aspectos que deben ser distinguidos: objetivo y fin. El objetivo es el estado de cosas o situación jurídica que el legislador pretende conformar a través del tratamiento diferenciado. La finalidad o fin viene a ser el derecho, principio o bien jurídico cuya realización u optimización se logra con la conformación del objetivo. En cuanto al examen de idoneidad, este consiste en la relación de causalidad, de medio a fin, entre el medio adoptado, a través de la intervención legislativa, y el fin propuesto por el legislador. Por ello, el análisis debe consistir en examinar si el tratamiento diferenciado adoptado por el legislador conduce a la consecución de un fin constitucional. En caso de que el tratamiento diferenciado no sea idóneo, será inconstitucional. En relación al examen de necesidad se ha de examinar si existen medios alternativos al optado por el legislador que no sean gravosos o, al menos, que lo sean en menor intensidad. Se trata de una comparación entre medios; el optado por el legislador y el o los hipotéticos que hubiera podido adoptar para alcanzar el mismo fin. En cuanto a la proporcionalidad en sentido estricto o ponderación, consistirá en una comparación entre el grado de realización u optimización del fin constitucional y la intensidad de la intervención en la igualdad. La ponderación en los casos de igualdad supone una colisión entre el principio-derecho igualdad y el fin constitucional del tratamiento diferenciado.
VIGÉSIMO OCTAVO: En el caso de autos, el problema consiste en determinar si se presenta un tratamiento distinto que pueda considerarse como una “intervención” en el derecho a la igualdad, esto es, una intervención en la prohibición de discriminación. Así como, si de haber un trato diferenciado, este incide en una limitación al libre ejercicio del derecho constitucional de elegir y ser elegido previsto en el inciso 17 del artículo 2 y el artículo 31 de la Constitución Política del Estado. Para tal efecto, es relevante mencionar que el artículo 18, párrafo infine de la Constitución Política del Estado, establece que “Cada universidad es autónoma en su régimen normativo, de gobierno, académico, administrativo y económico. Las universidades se rigen por sus propios estatutos en el marco de la Constitución y de las leyes”. Ante ello; por Ley N° 29292, se modifica el artículo 1 de la Ley N° 26215, modificada por la Ley N° 26341, que modifica el artículo 99 de la Ley N° 23733, Ley Universitaria, la misma que precisa que, entre otras, la Escuela Nacional Superior Autónoma de Bellas Artes del Perú tiene los deberes y derechos que confiere la Ley N° 23733, Ley Universitaria, y mantiene el régimen académico de gobierno y de economía establecidos por la Ley que la rige, otorgando a nombre de la Nación los grados de bachiller y los títulos de licenciado. Consecuentemente, mediante Resolución Suprema N° 001-2009-ED, publicada en el Diario Oficial “El Peruano” con fecha once de febrero de dos mil nueve, se constituyó la Comisión de Adecuación de la Estructura Académica y Administrativa de la Escuela Nacional Superior Autónoma de Bellas Artes del Perú – ENSABAP, para elaborar un nuevo Estatuto de la Escuela Nacional Superior Autónoma de Bellas Artes del Perú; presentando el Estatuto con fecha diecinueve de octubre de dos mil nueve, mediante Oficio N° 273-2009-PCA-ENSABAP, aprobada mediante el Decreto Supremo N° 015-2009-ED.
VIGÉSIMO NOVENO: Se puede advertir del Estatuto aprobado por el Decreto Supremo N° 015-2009-ED, en su artículo primero expone los fines de la Escuela así como la autonomía normativa que ostenta, precisando: “La Escuela Nacional Autónoma de Bellas Artes del Perú, es una institución de educación superior con rango universitario, dedicada a la creación e investigación, formación profesional y difusión pertinente de las expresiones y valores artísticos con el propósito de contribuir al desarrollo y la promoción del arte, la educación y cultura. Goza de autonomía normativa, académica, económica y administrativa, en el marco establecido por las leyes que las rigen.” Es necesario precisar que el artículo 22 literal d) del citado Estatuto, establece que para ser Director General “no debe estar privado de sus derechos civiles por condena judicial, ni haber sufrido sanción de inhabilitación impuesta por los órganos competentes de la escuela”.
TRIGÉSIMO: Este contexto normativo permite observar, que las normas materia del presente agravio constitucional como son, la Resolución Directoral N° 338-2009-ENSABAP y el Reglamento de Elecciones para elegir a los representantes de los docentes, estudiantes y graduados ante la Asamblea General y Consejo Ejecutivo de la Escuela, aprobado por Resolución Directoral N° 122-2014-ENSABAP, precisan límites para el acceso a las elecciones, de manera genérica, es decir, con el solo hecho de tener algún proceso judicial o ante el Ministerio Público, cualquiera sea la naturaleza del proceso que se lleve, siempre y cuando se encuentre por resolver o no esté archivado. Hecho que para este Supremo Colegiado es excesivo y discriminatorio; en tanto, dicha limitación no se encuentra justificada; asimismo, carece de proporcionalidad, puesto que, no es lo mismo ser condenado por alguna sanción en contra de la institución que se pretende representar, que ser parte de un proceso laboral por nivelación de remuneraciones; razón por la cual se advierte una evidente vulneración al derecho de igualdad de los docentes que pretendían ser parte de las elecciones; más aún, si la misma Escuela Nacional Superior Autónoma de Bellas Artes del Perú – ENSABAP, emite la Resolución Directoral N° 064-2015-ENSABAP, con fecha veintiocho de mayo de dos mil quince, modificando entre otros, el artículo 10 de la Resolución Directoral N° 122-2014-ENSABAP, (una de las normas cuestionadas) con el fin de corregir la misma -de manera extemporánea-. Pudiendo concluirse que dichas disposiciones se contradicen con el Estatuto de la Escuela aprobado por el Decreto Supremo N° 015-2009-ED; excediendo en forma manifiesta los límites de acceso a las elecciones de dicha casa de estudios.
TRIGÉSIMO PRIMERO: En consecuencia, constituye un trato discriminatorio, limitar el acceso a participar en los procesos electorales a cualquier docente, estudiante o egresado que tenga algún proceso (de cualquier índole) en el ámbito judicial o ante el Ministerio Público, limitación muy extensiva y genérica que ocasiona inseguridad a los accionantes, en tanto, no es equiparable limitar la posibilidad de elegir y ser elegido a un miembro de la institución con una sanción o sentencia penal en su contra, con la posibilidad genérica que ostentan las normas analizadas, lo que lleva a la posibilidad de que se inicien procesos abusivos por parte de los miembros de la Escuela con el fin de limitar el acceso a elegir y ser elegido de cualquier adversario político, para lograr sacarlo de la contienda electoral; limitando así una elección libre y democrática, expresión del Estado de derecho al que pertenece cada ciudadano. Esto reviste una intensidad grave si se tiene en consideración que además de la vulneración del principio de igualdad también se infringe la norma constitucional que reconoce el derecho a elegir y ser elegido, previsto en el artículo 31 de la Constitución Política del Estado.
TRIGÉSIMO SEGUNDO: En cuanto a la idoneidad de Reglamento General de la Escuela, aprobado por Resolución Directoral N° 338-2009-ENSABAP y Reglamento de Elecciones para elegir a los representantes de los docentes, estudiantes y graduados ante la Asamblea General y Consejo Ejecutivo de la Escuela, aprobado por Resolución Directoral N° 122-2014-ENSABAP que limitan el acceso al proceso electoral de la Escuela de Bellas Artes de cualquier procesado a nivel judicial o fiscal, es necesario determinar si existe relación de causalidad entre el medio empleado y el fin establecido por la norma que faculta a la Escuela a emitir normas y elegir a sus representantes; advirtiéndose que el medio empleado, esto es, la Resolución Directoral N° 338-2009-ENSABAP y el Reglamento de Elecciones para elegir a los representantes de los docentes, estudiantes y graduados ante la Asamblea General y Consejo Ejecutivo de la Escuela, aprobado por Resolución Directoral N° 122-2014-ENSABAP cuestionadas resultan incongruentes con el fin establecido por la Ley N° 22992 y la Ley N° 23733, Ley Universitaria, toda vez, que usando su facultad de normar y elegir a sus representantes, de conformidad con el artículo 18 de la Constitución Política del Estado, van más allá de dichas facultades, infringiendo dichas potestades. Por consiguiente, dicha disposición no supera el examen de idoneidad.
TRIGÉSIMO TERCERO: Finalmente, es necesario resaltar que el Tribunal Constitucional5 al establecer la forma de aplicación del test de igualdad señala que los subprincipios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto o ponderación han de aplicarse sucesivamente. Primero, se examina la idoneidad de la intervención, si la intervención en la igualdad -el trato diferenciado- no es idónea, entonces, será inconstitucional; por tanto, no corresponderá examinar los subprincipios de necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. Conforme a lo expuesto, la disposición impugnada no ha superado el examen de idoneidad, por lo que resulta innecesario examinar los otros sub principios.
TRIGÉSIMO CUARTO: Por tales consideraciones, los fundamentos de hecho y de derecho y razonamiento de la sentencia apelada no están acordes con la normativa universitaria, el derecho fundamental a la igualdad consagrado en el artículo 2 inciso 2 de la Constitución Política del Estado; y los derechos de elegir y ser elegido previsto en el artículo 31 de la Constitución Política del Estado; consecuentemente, corresponde revocar dicha sentencia, por cuanto la Resolución Directoral N° 338-2009-ENSABAP y el Reglamento de Elecciones para elegir a los representantes de los docentes, estudiantes y graduados ante la Asamblea General y Consejo Ejecutivo de la Escuela, aprobado por Resolución Directoral N° 122-2014-ENSABAP devienen en inconstitucionales e ilegales, por lo que de acuerdo al tercer párrafo del artículo 81 del Código Procesal Constitucional corresponde declarar su nulidad en todos sus extremos, del artículo 31 del Reglamento General de la Escuela, aprobado por Resolución Directoral N° 338-2009-ENSABAP y el inciso c) del artículo 10 Reglamento de Elecciones para elegir a los representantes de los Docentes, Estudiantes y Graduados ante la Asamblea General y Consejo Ejecutivo de la Escuela, aprobado por Resolución Directoral N° 122-2014-ENSABAP.
TRIGÉSIMO QUINTO: A fin de determinar los alcances en el tiempo, corresponde declarar la nulidad de las disposiciones citadas precisando que es sin efecto retroactivo, por lo que dejaran de producir efectos a partir del día siguiente de la publicación de la presente sentencia. Asimismo, siendo que las sentencias del proceso de acción popular que queden firmes tiene la calidad de cosa juzgada, vinculan a todos los poderes públicos y producen efectos generales desde el día siguiente a su publicación en el Diario Oficial “El Peruano”, conforme a lo prescrito en el artículo 81, tercer párrafo y 82 del Código Procesal Constitucional, por lo que la decisión de este Supremo Colegiado produce efectos generales desde el día siguiente a su publicación. Por otro lado, la nulidad de las citadas disposiciones reglamentarias, no origina un vacío legislativo, al resultar aplicable en lo demás que contiene.
IV.- DECISIÓN:
Por estas consideraciones, REVOCARON la sentencia expedida por la Cuarta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fecha dieciséis de setiembre de dos mil quince, obrante a fojas doscientos ochenta y cinco, que declaró INFUNDADA la demanda de Acción Popular; y REFORMÁNDOLA, la declararon FUNDADA; en consecuencia, declararon NULA y sin efecto retroactivo, por infra legales e inconstitucionales, las siguientes disposiciones normativas:
Artículo 31 del Reglamento General de la Escuela, aprobado por Resolución Directoral N° 338-2009-ENSABAP; que establece:
“31.- tampoco podrá ser director aquellos que tengan procesos en curso con la Escuela ante el Poder Judicial o Ministerio Público”.
Y el inciso c) del artículo 10 Reglamento de Elecciones para elegir a los representantes de los Docentes, Estudiantes y Graduados ante la Asamblea General y Consejo Ejecutivo de la Escuela, aprobado por Resolución Directoral N° 122-2014-ENSABAP; que establece:
“c) No puede ser candidato el docente que haya sido sancionado administrativamente o judicialmente; tenga proceso judicial pendiente con la ENSABAP respecto a cualquier materia sea como demandante demandado; aún si el proceso se encontrase en ejecución de sentencia; y sin que el expediente haya sido archivado definitivamente por la autoridad jurisdiccional competente”.
Las normas citadas dejan de producir efecto a partir del día siguiente de la publicación de la presente sentencia en el Diario Oficial “El Peruano”, y vincula a todos los poderes públicos y produce efectos generales; en los seguidos por José Gabino Aldana Sullón, Justo Félix Estrella Orihuela y otros, contra la Escuela Nacional Superior Autónoma de Bellas Artes del Perú – ENSABAP, sobre Acción Popular;
DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el Diario Oficial “El Peruano”, conforme a ley; y los devolvieron. Señor Juez Supremo Ponente: Toledo Toribio.
SS
LAMA MORE
VINATEA MEDINA
RUEDA FERNÁNDEZ
TOLEDO TORIBIO
MALCA GUAYLUPO
_________________________________________
1 CHIRINOS SOTO, Enrique, La Constitución: lectura y comentarios, 6ta.
Edición, Lima, Rodhas, 2008, p. 574.
2 Fundamento jurídico Nº 31 de la Sentencia del Tribunal Constitucional Nº 00045-2004-AI, de fecha 29 de octubre de 2005.
3 Ver Sentencia recaída en el Exp. Nº 0048-2004-PI/TC, Fundamentos Nº 59 a 61.
4 Cfr. Exp. N.º 045-2004-PI/TC; ver en: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2006/00045-2004-AI.html 5 Fundamento jurídico Nº 41 de la Sentencia del Tribunal Constitucional Nº 00045-2004-AI, de fecha 29 de octubre de 2005.