RESOLUCION Nº 0326-2001/TDC-INDECOPI
EXPEDIENTES Nº 000063-1999/CAM
Nº 000065-1999/CAM
Nº 000066-1999/CAM
(Acumulados)

TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA

Y DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL

Sala de Defensa de la Competencia

PROCEDENCIA   :        COMISION DE ACCESO AL MERCADO (LA COMISION)

DENUNCIANTES:        CRISTINA TINCO LLALLAHUI, MARCELINO MEJIA TINEO,

NICOMEDES   HUARCAYA   PICHIHUA  Y  OTROS   (LOS

COMERCIANTES)

DENUNCIADA     :        MUNICIPALIDAD    DISTRITAL    DE    SAN    BORJA    (LA

MUNICIPALIDAD)

MATERIA      :        ACCESO AL MERCADO

BARRERAS BUROCRATICAS

GOBIERNOS LOCALES

TRIBUTACION MUNICIPAL

LICENCIAS

ACTIVIDAD      :        ACTIVIDADES DE LA ADMINISTRACION PUBLICA EN

GENERAL

SUMILLA: se confirma la Resolución N° 03-1999-CAM-INDECOPI/EXP-000063 expedida por la Comisión de Acceso al Mercado el 8 de febrero de 2000, en el extremo en que declaró que el cobro por el trámite denominado "certificado de control y verificación de uso de la vía pública" fue un cobro válido y exigible a partir del 19 de diciembre de 1999, fecha en que la autoridad municipal subsanó todas las observaciones de forma y fondo en cuanto a la puesta en vigencia y exigibilidad de su TUPA aprobado por Ordenanza Municipal N° 138-99-CDSB-C.

Asimismo, se confirma la referida Resolución en el extremo en que declaró que las normas municipales destinadas a la ampliación de zonas rígidas, la reubicación de puestos de comercio ambulatorio y la eliminación de giros o actividades económicas en la vía pública, sustentadas en lo dispuesto en las Ordenanzas números 023-96-CDSB-C y 154-99-CDSB-C no constituían barreras burocráticas en cuanto habían sido expedidas en el ejercicio de competencias municipales.

De otro lado, se declara nula la Resolución en el extremo en que la Comisión omitió pronunciarse sobre la legalidad de la Ordenanza N° 153-99-CDSB-C del 7 de junio de 1999, pese a que tal condición fue una pretensión expresa de los denunciantes. Finalmente, también se declara la nulidad de la Resolución, en el extremo en que declaró que no correspondía pronunciarse con respecto a la racionalidad de las barreras burocráticas cuestionadas en el presente procedimiento, toda vez que, sin que ello constituya un adelanto de opinión, a criterio de esta Sala, los denunciantes aportaron elementos de juicio para sustentar la alegada irracionalidad de tales medidas.

Lima, 4 de agosto de 2000

I ANTECEDENTES

Por escritos presentados el 20, el 21 y el 26 de julio de 1999, los Comerciantes presentaron denuncia contra la Municipalidad por la supuesta imposición de barreras burocráticas ilegales e irracionales que impiden y obstaculizan su permanencia en el mercado, consistentes en la exigencia de cobros, la creación de impedimentos y la imposición de sanciones relacionadas con el desarrollo de actividades comerciales en la vía pública. La relación de los comerciantes respecto de los cuales fue admitida la denuncia figura en el Anexo I de la presente resolución.

Los comerciantes indicaron que las barreras burocráticas objeto de cuestionamiento ante la autoridad administrativa consistían en lo siguiente:

(i) Cobros por el trámite denominado "Certificado de control y verificación de uso de la vía pública", sustentado en la Ordenanza N° 132-CDSB-C del 14 de enero de 1999, que incorporó dicho trámite al Texto Unico de Procedimientos Administrativos (TUPA) de la Municipalidad - aprobado mediante Ordenanza N° 111-98-CDSB-C.

Al respecto, señalaron que el cobro por el referido certificado correspondía
en realidad al concepto de "renovación de Licencia de Funcionamiento",
toda vez que se exigían los mismos requisitos y costos que para este último
procedimiento. En tal sentido, indicaron que según lo dispuesto en la Ley de
Tributación Municipal, el procedimiento de renovación debía ser automático,
por lo que no cabía cobro alguno. Además, indicaron que el tributo
establecido mediante Ordenanza     N° 132-CDSB-C carecía de los

requisitos de validez, ya que no contaba con la ratificación de la Municipalidad Metropolitana de Lima.

De otro lado, indicaron que el costo del certificado propiamente dicho, ascendente a S/. 80,00 no guardaba proporción con el costo del servicio prestado por la Municipalidad.

(ii) La ampliación de zonas rígidas y la reubicación de puestos, sustentada en la Ordenanza N° 023-96-CDSB-C del 25 de enero de 1997, mediante la cual se modificó el Reglamento de Comercio en la Vía Pública de la Municipalidad denunciada, aprobado por Ordenanza N° 005-95-CDSB-C.

Los comerciantes señalaron que a través de la Ordenanza     N°

023-96-CDSB-C, la Municipalidad estableció un conjunto de zonas rígidas para el comercio en la vía pública, limitando el libre ejercicio del comercio ambulatorio. Indicaron que mediante dicha norma se transgredieron las disposiciones de las Ordenanzas números 002-85-MLM y 001-93-MLM, en la que se prevé la participación de la Comisión Técnica Mixta de Comercio Ambulatorio como organismo consultivo permanente de las políticas en materia de comercio en la vía pública, que debía ser integrada por representantes de la Municipalidad Distrital y los comerciantes ambulantes.

Asimismo, señalaron que la Ordenanza N° 023-96-CDSB-C constituía una barrera burocrática irracional, toda vez que no se fundamentaron las causas para establecer nuevas zonas rígidas - en las cuales se encuentra prohibido ejercer el comercio ambulatorio - y que dicha norma implicaba que los comerciantes debían ser reubicados en calles y avenidas donde su actividad comercial no era viable por falta de público. Argumentaron, que mediante la norma cuestionada, la Municipalidad, alegando el objetivo de mejorar la imagen del distrito, estaba perjudicando a los propios vecinos al restringir el acceso a la comercialización de productos en la vía pública.

(iii) La eliminación de giros o actividades económicas en la vía pública, sustentada en las Ordenanzas N° 023-96-CDSB-C y N° 154-99-CDSB-C.

Al respecto, argumentaron que mediante tales ordenanzas se modificó el Reglamento de Comercio en la Vía Pública de la Municipalidad denunciada, suprimiendo giros del comercio ambulatorio sin justificación alguna, pese a que dichas actividades fueron en un principio contempladas por la propia Municipalidad. Agregaron, que en el artículo 2 de la Ordenanza N° 154-99-CDSB-C se dispuso que los comerciantes cuyos giros fueron suprimidos, sólo contaban con un plazo de 30 días calendario para adecuarse y cambiar su actividad a los giros permitidos. Al respecto, alegaron que dicha exigencia era irracional, por cuanto no era posible que cada comerciante cambie su módulo de venta en un plazo tan corto.

(iv) Solicitaron que se declare como barrera burocrática ilegal la Ordenanza N°153-99-CDSB-C por medio de la cual se aprobó el Proyecto de ordenamiento del comercio ambulatorio en el distrito de San Borja.

Finalmente, los comerciantes precisaron que los actos dirigidos a ejecutar las normas cuestionadas comenzaron a realizarse a partir de 1999. En tal sentido, solicitaron a la Comisión que emita una medida cautelar a efectos de que cesen lo actos materia de denuncia y para que se les inapliquen las normas cuestionadas en el presente procedimiento.

En sus descargos, la Municipalidad alegó que las exigencias impuestas a los comerciantes se encontraban sustentadas en la Ley Orgánica de Municipalidades y que, con base en dicha norma, reguló el comercio ambulatorio en su circunscripción. Al respecto, la municipalidad denunciada manifestó lo siguiente:

(i) De conformidad con lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 68 de la Ley Orgánica de Municipalidades, es función específica de las municipalidades regular el comercio ambulatorio, así como promover y crear las condiciones para el desarrollo del distrito. En ese sentido, para la Municipalidad y a efectos de mejorar su distrito, era indispensable reubicar y formalizar el comercio ambulatorio, dado que el mismo tiene serias repercusiones sobre el tránsito vehicular y peatonal.

(ii) Para tales efectos, la Municipalidad declaró nuevas zonas rígidas en su jurisdicción.

(iii) De otro lado, de conformidad con lo establecido en el inciso 13 del artículo 68 de la Ley Orgánica de Municipalidades, son funciones de las municipalidades en materia de acondicionamiento territorial, vivienda y seguridad colectiva, procurar, conservar y administrar los bienes de dominio público como caminos, puentes, plazas, avenidas, paseos, jardines, edificios públicos y otros.

(iv) En ejercicio de las competencias mencionadas, mediante Ordenanza N° 005-95-CDSB-C, la Municipalidad normó el comercio en la vía pública dentro de su jurisdicción y mediante la Ordenanza N° 132-99-CDSB-C, incorporó el procedimiento de certificado de control y verificación de uso de la vía pública en el TUPA de la Municipalidad - aprobado mediante Ordenanza N° 111 -98-CDSB-C.

Mediante Resolución N° 03-1999-CAM-INDECOPI/EXP-000063 del 8 de febrero de 2000, la Comisión declaró que el cobro por el trámite del certificado de control y verificación de uso de la vía pública, sustentado en la Ordenanza N° 138-99-CDSB-C - que aprobó el TUPA de la Municipalidad para 1999 - era un cobro válido y exigible a partir del 19 de diciembre de 1999, fecha en que entró en vigencia el Acuerdo de Concejo N° 231 publicado el 18 de diciembre de 1999, por el que la Municipalidad Metropolitana de Lima ratificó la referida ordenanza y le otorgóvigencia y exigibilidad.

Asimismo, la Comisión declaró infundada la denuncia en los extremos referidos a la actuación municipal consistente en la ampliación de zonas rígidas, la reubicación de puestos de comercio ambulatorio y la eliminación de giros o actividades económicas en la vía pública, al amparo de lo dispuesto en la Ordenanzas números 023-96-CDSB-C y 154-99-CDSB-C, pues consideró que no constituían barreras burocráticas ilegales que limitaran el acceso o permanencia de los denunciantes en el mercado. Esto último considerando que, a criterio de dicho órgano funcional, las normas en que se encuentran sustentadas las supuestas barreras burocráticas fueron emitidas cumpliendo con los procedimientos y formalidades de fondo y forma para su puesta en vigencia y exigibilidad.

Asimismo, la Comisión señaló que la normativa nacional reconoce como funciones de las municipalidades en materia de abastecimiento y comercialización de productos, el regular y controlar el comercio ambulatorio. Dicha función, a entender de la Comisión, importaba una doble actuación por parte de las municipalidades: una primera destinada a otorgar las autorizaciones por el uso de la vía pública y, una segunda, destinada a controlar y fiscalizar el desarrollo de dicha actividad. En tal sentido, según la Comisión al facultarse a las municipalidades el control y fiscalización del comercio ambulatorio, la exigencia de cobros por el procedimiento denominado "certificado de control y verificación de uso de la vía pública" no constituye una barrera burocrática ilegal.

Con respecto al argumento de los comerciantes con relación a su participación en la fijación de zonas rígidas para el comercio ambulatorio, así como en la eliminación de giros, tal como lo dispone la Ordenanza N° 002-85-MLM; la Comisión indicó que dicha participación se circunscribía únicamente a la definición de áreas reguladas y no de zonas rígidas, por lo que el establecimiento de éstas últimas no suponía la participación de los comerciantes.

Cabe destacar que la Comisión indicó que con relación a la Ordenanza N° 153-99-CDSB-C por medio de la cual se aprobó el Proyecto de Ordenamiento del Comercio Ambulatorio, los Comerciantes no precisaron en qué medida dicha norma los venía afectando, por lo cual no correspondía considerarla dentro de las cuestiones controvertidas en el procedimiento.

El 18 y el 22 de febrero de 2000, los comerciantes apelaron de dicha resolución sustentando su posición, entre otros aspectos, en los siguientes argumentos:

(i) La Comisión debió pronunciarse respecto a su pretensión para que se declare como barrera burocrática ilegal la Ordenanza N° 153-99-CDSB-C, por cuanto habían precisado claramente que dicha ordenanza los afectaba, al señalar que la Municipalidad no había realizado ningún estudio técnico para modificar las zonas en las que se iba a desarrollar el comercio ambulatorio.

(ii) La Comisión no se pronunció sobre la ilegalidad de los cobros y requisitos que la Municipalidad venía exigiendo respecto el certificado de control y verificación de uso de la vía pública, por lo tanto, la resolución apelada era nula.

(iii) La Comisión alteró el sentido de la denuncia, al confundir los extremos referidos a "renovación de autorización" y "certificado de control y verificación de uso de la vía pública" como una única barrera burocrática. Indicaron que dichas exigencias fueron cuestionadas como dos barreras burocráticas distintas, por lo que su tratamiento como una sola barrera burocrática había viciado el pronunciamiento.

(iv) La Comisión no tuvo en cuenta que la ratificación del TUPA de la Municipalidad se produjo con posterioridad a la denuncia, por lo que estaba en la obligación de pronunciarse acerca de si el trámite para obtener el certificado de control y verificación de uso de la vía pública constituía o no una barrera burocrática al momento de presentarse la denuncia.

(v) Con respecto a la legalidad y racionalidad de las Ordenanzas números 023-96-CDSB y 154-99-CDSB-C, si bien la Municipalidad manifestó que fueron emitidas con la finalidad de resguardar el ornato, la higiene, la salud y el orden público del vecindario, no presentó evidencia alguna que acredite que el comercio ambulatorio en San Borja altere o contravenga la finalidad de tales normas.

Finalmente, el 4 de agosto de 2000 se llevó a cabo el informe oral solicitado por los comerciantes, el mismo que contóúnicamente con la asistencia de su representante.

II     CUESTIONES EN DISCUSION

De los antecedentes expuestos y del análisis efectuado en el presente caso, las cuestiones en discusión consisten en determinar lo siguiente:

(i) si correspondía que la Comisión analice como una barrera burocrática ilegal la Ordenanza N° 153-99-CDSB-C, norma por la cual la Municipalidad aprobó el Proyecto de Ordenamiento del Comercio Ambulatorio;

(ii) si correspondía que la Comisión se pronuncie respecto a la ilegalidad de los cobros y requisitos que la Municipalidad venía exigiendo respecto del certificado de control y verificación de uso de la vía pública;

(iii) si, de ser el caso, correspondería declarar la nulidad de la resolución apelada en los extremos antes referidos;

(iv) si los cobros que efectúa la Municipalidad por el concepto denominado "Certificado de Control y Verificación de Uso de la Vía Pública" respetan el marco legal vigente para la creación de tributos municipales;

(v) si la ampliación de zonas rígidas, reubicación de puestos y eliminación de giros o actividades económicas en la vía pública está acorde con las facultades municipales para regular el comercio ambulatorio, así como la utilización de los bienes de dominio público bajo su jurisdicción; y

(vi) si correspondía que la Comisión se pronuncie con respecto a la racionalidad de las barreras burocráticas cuestionadas, de conformidad a lo dispuesto en el precedente de observancia obligatoria aprobado mediante la Resolución N° 182-97-TDC.

III     ANALISIS DE LAS CUESTIONES EN DISCUSION

III.1        El pedido de nulidad de pronunciamiento

En el artículo 85 de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, aprobado por Decreto Supremo N° 02-94-JUS, se establece que la resolución expedida por cualquier órgano que tenga a su cargo la tramitación de un procedimiento administrativo decidirá sobre todas las cuestiones planteadas en el proceso y deberá ser obligatoriamente motivada, salvo que se incorpore a ella el texto de los informes o dictámenes que la sustente ¹ .  En ese mismo sentido,

conforme a lo establecido en el inciso 4 del artículo 122 del Código Procesal Civil, ley de aplicación supletoria al presente caso, las resoluciones deben contener la expresión clara y precisa de lo que se decide u ordena, respecto de todos los puntos controvertidos ² .

Del análisis de la resolución apelada se desprende que la Comisión no se pronunciósobre la legalidad de la Ordenanza N° 153-99-CDSB-C al no considerarla un punto controvertido en el procedimiento. Ello, pese a que los comerciantes indicaron en su denuncia que se trataba de una barrera burocrática ilegal, precisando que la Municipalidad no cumplió con publicar el contenido del Proyecto de Ordenamiento del Comercio Ambulatorio en el distrito de San Borja que se aprobó mediante dicha norma, por lo que no les era exigible.

Por lo tanto, de conformidad con lo dispuesto en el inciso c) del artículo 43 de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos ³ , corresponde declarar nula la resolución apelada en el extremo referido a la legalidad de la Ordenanza N°153-99-CDSB-C.

III.2        Las formalidades existentes para el ejercicio de la potestad tributaria de las municipalidades

Para la generalidad de las contribuciones y tasas contempladas en la Ley de Tributación Municipal, los gobiernos locales deben proceder a crear el tributo a través de una Ordenanza (en el caso de los derechos contemplados en los TUPA, a partir de la entrada en vigencia del Decreto Legislativo N° 757 ⁴ , y en los demás casos, a partir de la entrada en vigencia del Decreto Legislativo N°816 ⁵ , ya que anteriormente las contribuciones y tasas debían ser aprobadas mediante Edictos.)

A su vez, la norma de creación del tributo debe ser aprobada con el voto conforme de no menos de la mitad del número legal de los miembros del Concejo ⁶ y ser prepublicada en un medio de difusión masiva de la localidad, dentro de un plazo no menor de treinta días anteriores a su entrada en vigencia ⁷ . Finalmente, de tratarse de una norma distrital, se requiere de la ratificación del tributo por parte de la Municipalidad Provincial ⁸ .

La mayoría de requisitos formales para la aprobación de tasas y contribuciones municipales, sin embargo, han sido establecidos con anterioridad a la aprobación del nuevo Código Tributario, motivo por el cual hacen referencia a los Edictos como vehículos para la creación de dichos tributos, pese a que, en la actualidad, las contribuciones y tasas deben ser aprobadas mediante Ordenanzas ⁹ .

Debe entenderse que la modificación de denominación de Ordenanza por Edicto, introducida por el Código Tributario, no dejó sin efecto las demás disposiciones que establecían requisitos formales para la creación de contribuciones y tasas.   Por el

contrario, lo que ha ocurrido es que los requisitos formales preexistentes para los Edictos resultan ahora aplicables a las Ordenanzas de contenido tributario.

Uno de estos requisitos formales, para el caso de las Municipalidades Distritales, consiste en la ratificación previa por la Municipalidad Provincial de la norma que crea el tributo. Dicha disposición, como ha señalado la Sala en anterior oportunidad ¹⁰ , tiene como finalidad establecer los mecanismos de coordinación necesarios para organizar y brindar coherencia al esquema de tributación municipal a nivel de cada provincia, respetando las necesidades y peculiaridades de cada distrito. De esta forma, la Municipalidad Provincial cuenta con la posibilidad de racionalizar la creación de tributos y de establecer pautas o lineamientos, a fin de evitar la proliferación inorgánica de tributos sin el adecuado sustento técnico y legal.

III.3       Certificado de Control y Verificación de Uso de la Vía Pública

En su apelación, los Comerciantes manifestaron que la Comisión alteró el sentido de su denuncia, por cuanto en la misma se había denunciado como dos barreras burocráticas distintas la renovación de autorización de uso de la vía pública y el certificado de autorización de uso de la vía pública.

Al respecto, es importante señalar que mediante la Ordenanza N° 132-CDSB-C publicada el 14 de enero de 1999, se aprobó incluir en el TUPA de la Municipalidad, el procedimiento denominado "Certificado de Control y Verificación de Uso de la Vía Pública" en el numeral 6 de la Unidad Orgánica de Dirección de Servicios Comunales que correspondió anteriormente al procedimiento de renovación de autorización de uso de la vía pública.

Como es de verse, la Comisión no podía declarar como barrera burocrática ilegal e irracional   un   procedimiento   que  fue   derogado,   al   ser  reemplazado  por  el procedimiento previsto en la Ordenanza N° 132-CDSB-C, por lo que sólo correspondía analizar la legalidad, y de ser el caso la racionalidad del procedimiento para obtener el certificado de control y verificación de uso de la vía pública contenido en esta última ordenanza.

En su apelación los comerciantes indicaron que la Comisión no cumplió con pronunciarse sobre la ilegalidad de los cobros y requisitos que la Municipalidad venía exigiendo respecto el certificado de control y verificación de uso de la vía pública, motivo por el que debía declararse la nulidad de la resolución apelada.

En el presente caso, la Municipalidad incorporó a su TUPA el procedimiento denominado certificado de control y verificación de uso de la vía pública por medio de la Ordenanza N° 132-CDSB-C del 14 de enero de 1999.

Al respecto, si bien la Municipalidad no acreditó que dicha norma hubiere sido ratificada por la Municipalidad Metropolitana de Lima, el gobierno local denunciado mediante la Ordenanza N° 138-99-CDSB-C del 14 de junio de 1999 aprobó su TUPA para 1999, donde también se contempla el referido procedimiento. En este caso, la Ordenanza N° 138-99-CDSB-C fue ratificada por la Municipalidad Metropolitana de Lima mediante Acuerdo de Consejo N° 231, publicado en el diario oficial El Peruano el 18 de diciembre de 1999.

Así, en el expediente ha quedado acreditado que en diciembre de 1999, una vez iniciado el procedimiento, la Ordenanza N° 138-99-CDSB-C, mediante la cual se aprobó la tasa cobrada por la Municipalidad por concepto del trámite del certificado de control y verificación de uso de la vía pública, fue ratificada por la Municipalidad Metropolitana de Lima mediante el Acuerdo de Consejo N° 231. Con esta nueva actuación administrativa, realizada durante el curso del procedimiento, la Municipalidad cumplió con los requisitos exigidos en la normatividad vigente para la creación de tasas.

Por lo antes expuesto, al igual que la Comisión, esta Sala coincide con el pronunciamiento en el sentido de que, desde el 19 de diciembre de 1999, fecha en que entró en vigencia el Acuerdo de Consejo N° 231, los cobros exigidos para la tramitación del certificado de control y verificación de uso de la vía pública, no podían ser declarados barreras burocráticas ilegales por la forma, pues las normas que los amparan se adecuaban al marco legal exigido para la creación de tributos municipales.

Con respecto al perjuicio que indicaron haber sufrido los comerciantes por los cobros   exigidos,   debe  tenerse   en   consideración   que   estos   procedimientos administrativos de identificación de barreras burocráticas no son la vía para disponer restituciones de derechos pagados indebidamente, sino que dichos pedidos deben canalizarse a través de las vías de reclamación tributaria correspondientes.

En cuanto a la legalidad de fondo de los cobros por la tramitación del certificado de control y verificación de uso de la vía pública, cabe señalar que las Municipalidades tienen entre sus funciones específicas en materia de abastecimiento y comercialización de productos el regular y controlar el comercio ambulatorio (inciso 3 del artículo 68 de la Ley Orgánica de Municipalidades) ¹¹ .

Asimismo, en dicho cuerpo legal se ha establecido que es atribución de los Concejos Municipales el aprobar y controlar los planes y proyectos de desarrollo local así como el procurar, conservar y administrar, en su caso, los bienes de dominio público, tales como caminos, puentes, plazas, avenidas, paseos, jardines, edificios públicos y otros análogos, con excepción de los que corresponden al Estado conforme a ley ¹² .

De otro lado, la Municipalidad Metropolitana de Lima mediante la Ordenanza N°  002-85-MLM,   aprobó  el  Reglamento  del  Comercio Ambulatorio  en  Lima Metropolitana. Dicha Ordenanza Metropolitana establece que las municipalidades distritales ejercerán en su jurisdicción la función de control del comercio ambulatorio a través de sus órganos competentes. Asimismo, el artículo 4 del referido marco normativo establece que toda persona natural que se dedique al comercio ambulatorio deberá requerir para desarrollar sus actividades de la autorización municipal correspondiente.

En consideración a lo expuesto, la actuación municipal cuestionada no vulneródispositivo legal alguno al momento de su creación, toda vez que la exigencia de obtener la autorización correspondiente para ejercer el comercio ambulatorio, asícomo el control y fiscalización de este tipo de actividades se encuentra expresamente reconocido en la legislación vigente al momento de su creación.

Por lo expuesto, corresponde confirmar la resolución apelada en el extremo que declaró que el cobro por el trámite del procedimiento denominado "Certificado de Control y Verificación de Uso de la Vía Pública" es un cobro válido y exigible a partir del 19 de diciembre de 1999, fecha en que entró en vigencia el Acuerdo de Concejo N° 231 publicado el 18 de diciembre de 1999, disposición en virtud de la cual la Municipalidad Metropolitana de Lima ratificó la Ordenanza N° 138-99-CDSB-C.

III.4       Ampliación de zonas rígidas, reubicación de puestos y eliminación de giros o actividades económicas en la vía pública

En su escrito de apelación, los comerciantes señalaron que la ampliación de zonas rígidas y la reubicación de puestos, sustentada en la Ordenanza N° 023-96-CDSB-C, así como la eliminación de giros o actividades económicas en la vía pública, sustentada en las dicha norma y en la Ordenanza N° 154-99-CDSB-C constituían barreras burocráticas ilegales.

Con relación a la legalidad de forma, la Sala coincide con el pronunciamiento de la Comisión, en el sentido de que las referidas normas no constituían barreras burocráticas ilegales por la forma, teniendo en consideración que la ordenanza constituye el instrumento legal idóneo para regular el comercio ambulatorio dentro de su distrito, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 110 de la Ley Orgánica de Municipalidades ¹³ . Asimismo, teniendo en cuenta que la Municipalidad cumplió con publicar la Ordenanza N° 023-96-CDSB-C en el diario oficial el Peruano el 25 de enero de 1997 y la Ordenanza N° 154-99-CDSB-C, el 7 de junio de 1999.

Con respecto a la legalidad de fondo de dichas medidas, las Municipalidades tienen entre sus funciones específicas en materia de abastecimiento y comercialización de productos el regular y controlar el comercio ambulatorio (inciso 3 del artículo 68 de la Ley Orgánica de Municipalidades.)

Asimismo, en dicho cuerpo legal se ha establecido que es atribución de los Concejos Municipales aprobar y controlar los planes y proyectos de desarrollo local así como el procurar, conservar y administrar, en su caso, los bienes de dominio público, tales como caminos, puentes, plazas, avenidas, paseos, jardines, edificios públicos y otros análogos, con excepción de los que corresponden al Estado conforme a ley ¹⁴ .

De otro lado, a nivel provincial, la Ordenanza N° 002-85-MLM de la Municipalidad Metropolitana de Lima aprobó el reglamento del comercio ambulatorio en Lima Metropolitana.

En el literal c) del artículo 3 de la referida Ordenanza se establece que las zonas autorizadas para el comercio ambulatorio son los lugares cerrados o abiertos autorizados expresamente por las Municipalidades con carácter municipal para ejercer el comercio ambulatorio, pudiendo ser de dos tipos: (i) Campos Feriales: terrenos o zonas especialmente acondicionadas por las Municipalidades para el ejercicio de la venta ambulatoria. Deberán contar con los servicios públicos indispensables para su buen funcionamiento; y (ii) Areas Reguladas: Zonas de la vía pública en las que las respectivas municipalidades han autorizado el ejercicio del comercio ambulatorio. Adicionalmente, en el literal d) del mismo artículo se define a las zonas rígidas como aquellas áreas de la ciudad en las cuales, por razones de ordenamiento urbano, las municipalidades no autorizan la venta ambulatoria.

Como es de verse, las municipalidades son los organismos competentes para determinar en quéáreas de su circunscripción se podrá ejercer el comercio ambulatorio. En razón a ello, el ejercicio del comercio ambulatorio se sujeta a las disposiciones municipales correspondientes. Podría ser el caso que determinados municipios prohiban de manera absoluta el ejercicio del comercio ambulatorio en su circunscripción de considerar que el mismo responde a necesidades de ordenamiento urbano, ornato, etc.

En tal sentido, tanto la ampliación de zonas rígidas (y la consecuente reubicación de los puestos de venta) y la eliminación de giros o actividades económicas en la vía pública, son aspectos que derivan directamente del ejercicio de las facultades arriba mencionadas, en la medida en que tienen que ver con el establecimiento de parámetros para el desarrollo ordenado de este tipo de actividades económicas, es decir, la regulación del comercio ambulatorio.

Por lo expuesto, corresponde confirmar la resolución apelada en el extremo en que declaró infundada la denuncia en lo referido a las normas municipales dirigidas a la ampliación de zonas rígidas, la reubicación de puestos de comercio ambulatorio y la eliminación de giros o actividades económicas en la vía pública, sustentadas en las Ordenanzas números 023-96-CDSB y 154-99-CDSB-C, por no constituir barreras burocráticas ilegales.

III.5        La evaluación de la racionalidad de las barreras burocráticas denunciadas

Cuando las autoridades administrativas establecen prohibiciones o exigencias sobre los particulares que realizan actividades económicas, impiden el acceso al mercado, elevan los costos de producir bienes y servicios en el mercado y encarecen la adquisición de tales productos por parte de los consumidores. Para las empresas, según sea el caso, se puede traducir en no poder concurrir al mercado o en mayores costos para el acceso y la permanencia en el mercado.

Estas prohibiciones o sobrecostos, por tanto, deben ser justificados adecuadamente por las autoridades administrativas, de modo tal que su exigibilidad resulte ser natural en razón del interés público que la ley les encomienda tutelar. Más aún, cuando ante los actos del Estado, no hay mecanismo de mercado alguno que pueda remediar los costos impuestos por la actuación estatal.

Por tal motivo, cuando las entidades integrantes de la Administración Pública absuelven el traslado de las denuncias planteadas en su contra, producto de las exigencias que imponen sobre los agentes económicos, tiene la carga de sustentar

la finalidad de la medida cuestionada, esto es, si ella tenía por objeto satisfacer en forma proporcionada y razonable las justas exigencias de la moral, el orden público y del bienestar general de la población, de forma tal que el juzgador no tenga que suponer o imaginar las razones de interés público que la sostienen ¹⁵ .

Dicha obligación por parte de la autoridad denunciada - que consiste en sustentar durante el procedimiento la legalidad y racionalidad de sus actos - surge del hecho que ella debió haber realizado los análisis de legalidad y racionalidad antes de adoptar la medida objeto de cuestionamiento ¹⁶ .

En el presente caso, con respecto a la racionalidad de la disposición municipal cuestionada, la Comisión manifestó que los comerciantes no aportaron elementos de juicio que permitiesen determinar si las actuaciones municipales denunciadas constituyen o no una barrera burocrática que irracionalmente impide el desarrollo de sus actividades económicas en el mercado ¹⁷ .

Sin embargo, de la lectura de la denuncia se desprende que los comerciantes si adujeron elementos de juicio en relación a la existencia de irracionalidad en la actuación de la autoridad. En efecto, de la revisión de la denuncia se puede apreciar que los comerciantes formularon las alegaciones siguientes:

Los comerciantes identificaron como elementos de juicio de la irracionalidad de la medida que el costo del certificado de control y verificación de uso de la vía pública ascendente a S/. 80,00, no guardaba proporción con el costo del servicio prestado.

De otro lado, señalaron que la Ordenanza N° 023-96-CDSB-C, mediante la cual se dispuso la ampliación de zonas rígidas y la reubicación de puestos constituía una barrera burocrática irracional, toda vez que no se fundamentaron las causas para establecer nuevas zonas rígidas - en las cuales se encuentra prohibido ejercer el comercio ambulatorio - y que dicha norma implicaba que los comerciantes debían ser reubicados en calles y avenidas donde su actividad comercial no era viable por falta de público. Argumentaron, que mediante la norma cuestionada, la Municipalidad, alegando el objetivo de mejorar la imagen del distrito, estaba perjudicando a los propios vecinos, al restringir el acceso de éstos a la adquisición de los productos.

Finalmente, con respecto a la eliminación de giros o actividades económicas en la vía pública, dispuesta mediante las Ordenanzas N° 023-96-CDSB-C y N° 154-99-CDSB-C, alegaron que dichas medidas fueron dictadas sin que medie justificación alguna, más aún, cuando la Municipalidad autorizó a distintos comerciantes a realizar sus actividades en zonas que luego fueron declaradas como zonas rígidas. Los denunciantes sostuvieron que el accionar municipal se encontraba dirigido a favorecer a determinados grupos económicos, específicamente, a los supermercados del distrito.

De otro lado, los comerciantes señalaron que la Municipalidad no aplicó por igual la disposición cuestionada, toda vez que permitió a ciertos comerciantes ambulatorios seguir ejerciendo sus actividades en los lugares calificados como zonas rígidas por la Municipalidad. Asimismo, indicaron que la Municipalidad no justificó por quépermitía determinadas actividades prohibiendo otras. Así, por ejemplo, la Municipalidad permite el comercio ambulatorio de frutas, pero prohibe el comercio de verduras.

Por las razones expuestas, y sin que ello presuponga la existencia de la irracionalidad alegada, en aplicación de lo dispuesto en el inciso c) del artículo 43 de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, se debe declarar la nulidad de la Resolución N° 03-1999-CAM-INDECOPI/EXP-000063 en cuanto dispuso que no existía mérito para que la Comisión se pronuncie sobre la irracionalidad alegada y disponer que la Comisión requiera a la Municipalidad la presentación de las pruebas necesarias a fin de efectuar dicho pronunciamiento conforme a los criterios establecidos en el precedente de observancia obligatoria aprobado mediante la Resolución N° 182-97-TDC.

IV     RESOLUCION DE LA SALA

Por los argumentos expuestos, esta Sala ha resuelto lo siguiente:

PRIMERO confirmar la Resolución N° 03-1999-CAM-INDECOPI/EXP-000063 en el extremo en que declaró que el cobro por el trámite denominado "certificado de control y verificación de uso de la vía pública" fue un cobro válido y exigible a partir del 19 de diciembre de 1999.

SEGUNDO: confirmar la Resolución en el extremo en que declaró que las normas municipales dirigidas a la ampliación de zonas rígidas, la reubicación de puestos de comercio ambulatorio y la eliminación de giros o actividades económicas en la vía pública, sustentadas en lo dispuesto en las Ordenanzas números 023-96-CDSB y 154-99-CDSB-C, no constituyen barreras burocráticas ilegales.

TERCERO: declarar nula la Resolución en el extremo referido a la omisión de pronunciamiento sobre la legalidad de la Ordenanza N° 153-99-CDSB-C del 7 de junio de 1999, disponiendo que la Comisión se pronuncie sobre la pretensión de los denunciantes.

CUARTO: declarar la nulidad de la Resolución en el extremo en que declaró que no correspondía pronunciarse con respecto a la racionalidad de las barreras burocráticas cuestionadas en el presente procedimiento, disponiendo que la Comisión emita pronunciamiento al respecto, de conformidad a lo dispuesto en el precedente de observancia obligatoria aprobado mediante la Resolución N° 182-97-TDC.

Con la intervención de los señores vocales: Hugo Eyzaguirre del Sante, Alfredo Bullard González, Mario Pasco Cosmópolis y Liliana Ruiz de Alonso.

HUGO EYZAGUIRRE DEL SANTE Presidente

ANEXO I

DENUNCIANTES RESPECTO A LOS CUALES SE ADMITIÓ A TRÁMITE LA DENUNCIA

I.1       Denuncia presentada por la señora Cristina Tinco Llallahui

1.     BARDALES CAMPOS, Jorge Alejandro

2.     CALLAÑAUPA ESCALANTE, Feliciana

3.     CORDOVA SIHUENTA, Alejandra
Victoria

4.     CHIPANA ATAMARI, Inés Trinidad

5.     CHUQUIYAURI HUAYASCACHI,
Saturnina Lucía

6.     DAMIAN ASTETE, Marisabel

7.     ESCALANTE CONTRERAS, Elena

8.     FERMIN ALBORNOZ, María

9.     FLORES CORNEJO, Rina I.

10.     GAVILAN YANCCE, Alejandra

11.     GROVAS MANTILLA, Fortunata

12.     GUILLEN BACA DE LOAYZA, Brígida

13.     HERNANDEZ PEÑA, Miguel Angel

14.     HUAMANI CARDENAS, Esteban

15.     HURTADO ANCCO, Felicitas

16.     LA CRUZ JARA, Carmen

17.     MACHA EULOGIO, Mercedes

18.     MARQUEZ POZO, Francisca

19.     MEJIA DELESMA, Tomas

20.     MENDOZA AMANCIO DE PORTILLA,
Rosa

21.     MIRANDA UGARTE, Fidel

22.     MITMA CASTRO, Ana María

23.     PACCO TAYPE, Lucio Juan

24.     PACCO TAYPE, Lucy Ofelia

25.     PALOMINO MARTINEZ, Vilma Estela

26.     QUINCHA POMA, Georgina

27.     QUISPE PAÑIHUARA DE QUISPE,
Silveriana

28.     QUISPE PAÑIHUARA DE
HUAILLAPOMAN, Teodora

29.     RAMOS MATO Vda. de TARAZONA,
Domitila

30.     RUIZ TORREJON, César Alfredo

31.     SALINAS ALCCAHUAMAN, Liverata

32.     SALLO QUISPE, María Polonia

33.     SOLIS FERNANDEZ, Lidia

34.     SONNCO TORRES, Raimilde Clotilde

35.     TINCO LLALLAHUI, Cristina

36.     TINCO SACCATOMA, Gabriel Serapio

37.     TORRES LA CRUZ, Nancy Violeta

38.     TURPO ORTIZ, Yolanda

39.     YAULI HUAMANCHAHUA, Emilia
Margarita

22.     

I.2       Denuncia presentada por el señor Marcelino Mejía Tineo

1.     ROSTE ROBLES, Hermitaño

2.     AYQUE SOTO, Feliciana

3.     CHUQUIYAURI ÑAHUINCOPA DE
LANDEO, Modesta

4.     DAMIAN ASTETE, Mérida Blanca

5.     DIAZ EGUIA, Berna Felícita

6.     DIAZ MUÑOZ, Rosario Victoria

7.     FLORES HUAMANI, Teófila Celedonia

8.     FLORES TUEROS, Dario

9.     LEANDRO LIBERATO, Ana E.

10.     LEON ÑAHUINCOPA, Julia

11.     MEJIA TINEO, Marcelino

12.     OCHOA CABRERA DE POMA, Biviana

13.     POMA OCHOA, Claudia Rosa

14.     PUCHURI CHACCERI, Julián

15.     RAMOS PAUCAR, Urbana

16.     SALAS AGUIRRE, Filomeno

17.     SUCAPUNA FLORES, Francisca

18.     TTITO QUISPE, Juana Francisca

19.     TORRES HERNANDEZ, Emeradio

20.     VALENCIA ATAU, Jorge

21.     IRRAZABAL ARCHE, Crisóstomo

22.     RAMOS DE BARBOZA, Julia Octava

23.     VILCAS PALOMINO, Alejandro

12.     

I.3       Denuncia presentada por el señor Nicomedes Huarcaya Pichihua

1.     ACCHO PALOMINO DE HINOSTROZA,     16.
María     17.

2.     ALARCON CCORIMANYA DE MORENO,     18.
Dionisia     19.

3.     ALFARO MALLMA, Modesta     20.

4.     ANDIA GUTIERREZ, Augusto     21.

5.     AZURZA MUÑOA, Benancia Felícita

6.     CANSAYA VILCA, Vicente Ferrer     22.

7.     CHAHUAYA DE PILARES, Demetria     23.

8.     CHAMBILLA FERNANDES, Lelia Olga     24.

9.     CUEVAS NARVAJA, Octavia     25.

10.     GONZALES VELASQUEZ, Miguelina

11.     HUAMAN ATAUSUPA, Rosa     26.

12.     HUARCAYA PICHIHUA, Nicomedes     27.

13.     LLACUA PARIONA, Arturo Wagmer     28.

14.     MARTINEZ ALCAZAR, Donato Eduardo     29.

15.     MARTINEZ ALCAZAR DE ACUÑA,
Máxima

MEJIA MARTINEZ, Virginia MONTES TORRES, Nora Mercedes MORENO MENDOZA, Esteban PEREZ LEON, Andrés PROVINCIA INGA, Cleofe QUISPE CAHUANA DE CAHUANA, Domitila F.

QUISPE MENA, Belisario RONSEROS LAURENTE, Jovita SANCHEZ VARGAS, Exaltación SARAVIA MANCO DE SEMINARIO, Felicita

SOMOZA RODRIGUEZ, Lorenzo VILCARANO CARLOS, Maura VILLALBA LOPEZ, Elena Gumercinda YUCRA DE CRISOSTOMO, Natividad

PP

¹ TEXTO UNICO ORDENADO DE LA LEY DE NORMAS GENERALES DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS, Articulo 85.- La resolución decidirá sobre todas las cuestiones planteadas en el proceso y deberá ser obligatoriamente motivada, salvo que se incorpore a ella el texto de los informes o dictámenes que la sustente.

2 CODIGO PROCESAL CIVIL, Artículo  122.-  Contenido  y suscripción  de  las   resoluciones.-  Las resoluciones contienen:

(...)

4. La expresión clara y precisa de lo que se decide u ordena, respecto de todos los puntos controvertidos; (...).

PRIMERA  DISPOSICION  FINAL.-  Las  disposiciones  de  este  Código  se  aplican  supletoriamente  a  los  demás ordenamientos procesales, siempre que sean compatibles con su naturaleza.

³      TEXTO UNICO ORDENADO DE LA LEY DE NORMAS GENERALES DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS,
Artículo 43.- Son nulos de pleno derecho los actos administrativos:

(...)

c) Dictados prescindiendo de las normas esenciales del procedimiento, y de la forma prescrita por la ley.

4 LEY MARCO PARA EL CRECIMIENTO DE LA INVERSION PRIVADA, Artículo 22.- Los TUPA a que se refiere el
artículo anterior se aprobarán por Decreto Supremo del sector correspondiente en el caso de entidades dependientes
del Gobierno Central; por Decreto Ejecutivo Regional si las entidades dependen de los Gobiernos Regionales, y por
Ordenanza Municipal en el caso de los Gobiernos Locales.

⁵      CODIGO TRIBUTARIO, Norma IV del Título Preliminar.- (...)

Los Gobiernos Locales,  mediante Ordenanza,  pueden crear,  modificar y suprimir sus contribuciones, arbitrios, derechos y licencias o exonerar de ellos, dentro de su jurisdicción y con los límites que señala la Ley.

⁶      LEY ORGANICA DE  MUNICIPALIDADES,  Artículo 94.-  Las contribuciones,  arbitrios,  derechos y  licencias se
aprueban por la Municipalidad mediante Edictos que deben adoptarse con el voto conforme de no menos de la mitad del
número legal de miembros del Concejo. (...)

⁷      LEY DE TRIBUTACION MUNICIPAL, Artículo 60.- Conforme a lo establecido por el inciso 3 del artículo 192 y por el artículo 74 de la Constitución Política del Perú, las Municipalidades crean, modifican y suprimen contribuciones o tasas, y otorgan exoneraciones, dentro de los límites que fije la ley.

En aplicación de lo dispuesto por la Constitución, se establece las siguientes normas generales: (...) c)   Los Edictos municipales que crean tasas deberán ser prepublicados en medios de prensa escrita de difusión masiva de la circunscripción por un plazo no menor a 30 días antes de su entrada en vigencia.

⁸      LEY ORGANICA DE MUNICIPALIDADES, Artículo 94.- (...) Los Edictos de las Municipalidades Distritales requieren de la ratificación del Concejo Provincial para su vigencia. (...).

⁹      Dicha modificación, introducida por el actual Código Tributario, se encontraba orientada a hacer compatible con el Principio de Reserva de Ley la creación de tributos por parte de las Municipalidades, conforme a lo indicado en el segundo párrafo de la Norma III del Título Preliminar del referido Código. Así, si se compara el texto original contenido en el artículo 94 de la Ley Orgánica de Municipalidades: "Las contribuciones, arbitrios, derechos y licencias se aprueban por la Municipalidad mediante Edictos ..."con el texto introducido por el nuevo Código Tributario:  "Los Gobiernos Locales, mediante Ordenanza, pueden crear, modificar y suprimir sus contribuciones, arbitrios, derechos y licencias o exonerar de ellos ...", se desprende que el cambio ocurrido consiste en que las contribuciones, arbitrios, derechos y licencias, que antes se aprobaban por Edictos, ahora se aprueban mediante Ordenanzas.

¹⁰       Mediante la Resolución N° 0213-97/TDC emitida el 22 de agosto de 1997 por la Sala de Defensa de la Competencia en el procedimiento iniciado por Silvio Gabillo La Sirena S.R.Ltda contra la Municipalidad Distrital de Surquillo, se estableció el siguiente precedente de observancia obligatoria:

"Para la aplicación del control de legalidad previsto en el artículo 26BIS del Decreto Ley N° 25868 en los casos de contribuciones y tasas municipales, deberá tenerse en cuenta que las Municipalidades deben emplear el mecanismo legal de la Ordenanza Municipal para la creación de dichos tributos y que, asimismo, se mantienen vigentes los requisitos formales para su aprobación contenidos en la Ley Orgánica de Municipalidades y en el Decreto Legislativo N° 776. En tal sentido, son requisitos para la entrada en vigencia de las contribuciones y tasas municipales, los siguientes:

•Aprobación del tributo mediante el voto conforme de no menos de la mitad del número legal de los miembros
del Concejo.

•Las contribuciones y tasas creadas mediante normas emitidas por las Municipalidades Distritales resultan
exigibles a partir del día siguiente de la publicación del Acuerdo del Concejo Provincial que las ratifica."

¹¹       LEY ORGANICA DE MUNICIPALIDADES.  Artículo 68.- Son funciones de las Municipalidades en materia de
abastecimiento y comercialización de productos:

1.- Regular, cuando el interés social lo aconseje, el acopio, distribución, almacenamiento y comercialización de los productos alimenticios, sancionando la especulación, adulteración, acaparamiento y el falseamiento de pesas y medidas.

2.- Vigilar el cumplimiento de las normas legales referente a calidad y precios de los alimentos y bebidas así como las condiciones de higiene de quienes los distribuyen y comercian.

3.- Regular y controlar el comercio ambulatorio. (...).

¹²       LEY ORGANICA DE MUNICIPALIDADES.   Artículo 36.- Los Concejos Municipales ejercen las siguientes
atribuciones:

(...)

2.- Aprobar y controlar los planes y proyectos de desarrollo local.

(...)

Artículo 65.- Son funciones de las municipalidades en materia de acondicionamiento territorial, vivienda y seguridad

colectiva:

(...)

13.- Procurar, conservar y administrar, en su caso, los bienes de dominio público, como caminos, puentes, plazas,

avenidas, paseos, jardines, edificios públicos y otros análogos, con excepción de los que correspondan al Estado

conforme a ley.

(...)

¹³       LEY ORGANICA DE MUNICPALIDADES. Artículo 110.- Las Ordenanzas son normas generales que regulan la

organización, administración o prestación de los servicios públicos locales, el cumplimiento de las funciones generales o específicas de las Municipalidades o establecen las limitaciones y modalidades impuestas a la propiedad privada.

Los Edictos son normas generales por cuya virtud  se aprueban los tributos municipales y el  Reglamento de Organización Interior.

¹⁴       LEY ORGANICA DE MUNICPALIDADES.    Artículo 36.- Los Concejos Municipales ejercen las siguientes

atribuciones: (...)

2.- Aprobar y controlar los planes y proyectos de desarrollo local. (...)

Artículo 65.- Son funciones de las municipalidades en materia de acondicionamiento territorial, vivienda y seguridad

colectiva:

(...)

13.- Procurar, conservar y administrar, en su caso, los bienes de dominio público, como caminos, puentes, plazas,

avenidas, paseos, jardines, edificios públicos y otros análogos, con excepción de los que correspondan al Estado

conforme a ley. (...)

15 Sobre el particular, deben tenerse en consideración los criterios interpretativos contenidos en el precedente de observancia obligatoria establecido por la Sala mediante Resolución N°182-97-TDC, de fecha 16 de julio de 1997: (...)

"Para evaluar si aquellas exigencias impuestas por las entidades integrantes de la Administración Pública - incluso aquéllas del ámbito municipal o regional -, que no establecen tributos, constituyen barreras burocráticas que limitan ilegal o irracionalmente el libre acceso al mercado, se seguirán los criterios interpretativos descritos a continuación: En primer lugar, la Comisión - o la Sala en su caso - evaluará la legalidad de la medida administrativa cuestionada, con la finalidad de determinar si ésta ha respetado las formalidades y procedimientos establecidos por las normas aplicables al caso concreto y, asimismo, si encuadra dentro de las atribuciones y competencias conferidas a la autoridad correspondiente.

Para efectos del análisis de legalidad, cuando la exigencia cuestionada proviene de la aplicación de una norma jurídica expedida por alguna entidad integrante de la Administración Pública, la Comisión tiene el deber de valorar la legalidad de dicha norma a efectos de emitir un pronunciamiento para el caso concreto.

En segundo término, se analizará la racionalidad de la exigencia impuesta, teniéndose en cuenta los siguientes aspectos:

a)     El denunciante debe aportar elementos de juicio razonables acerca de la posible existencia de una barrera burocrática irracional que podría impedir u obstaculizar el acceso o la permanencia de los agentes económicos en el mercado, ya sea (i) porque establece tratamientos discriminatorios, (ii) porque carece de fundamentos (medidas arbitrarias) o (iii) porque resulta excesiva en relación a sus fines (medidas desproporcionadas).

De existir indicios razonables acerca de la existencia de una barrera burocrática irracional, la Comisión requerirá a la autoridad administrativa para que acredite la racionalidad de la exigencia cuestionada.

b)     En tal sentido, la entidad denunciada tiene la carga de probar ante la Comisión: (i) El interés público que justificó la medida impugnada y los beneficios para la comunidad que se esperaban obtener con ella. (ii) Que las cargas o restricciones impuestas sobre los administrados eran adecuadas o razonables, teniendo en cuenta los fines que se pretendía alcanzar. (iii) Que existen elementos de juicio que permiten arribar a la conclusión, en términos generales, que la exigencia cuestionada era una de las opciones menos gravosas para los interesados, en relación con las demás opciones existentes para lograr el fin previsto.

c)     Sobre la base de los elementos de juicio aportados por la entidad denunciada, corresponde a la Comisión efectuar un balance de los costes privados que se derivan de la exigencia cuestionada, frente a los posibles beneficios públicos previstos, a fin de determinar la racionalidad de la medida (esto es, si se encontraba justificada, si era proporcional a los fines previstos y si no generaba tratos discriminatorios). Debe recordarse que,  dado que las exigencias impuestas sobre los agentes económicos generan sobrecostos para  el funcionamiento  del mercado,   corresponde  a la  entidad denunciada probar la racionalidad de las cargas o restricciones establecidas.

16 Este deber de las autoridades administrativas, que consiste en adecuar sus actos al fin público que los fundamenta, es una derivación del principio de legalidad. Los tratadistas españoles Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández señalan al respecto lo siguiente: "El principio de legalidad de la Administración, ..., se expresa en un mecanismo técnico preciso: la legalidad atribuye potestades a la Administración, precisamente. La legalidad otorga facultades de actuación, definiendo cuidadosamente sus límites, apodera, habilita a la Administración para su acción confiriéndole al efecto poderes jurídicos". "Concretamente, las potestades administrativas deben ejercitarse en función del interés público, que no es el interés propio del aparato administrativo, sino el interés de la comunidad de la cual la Administración es, como hemos repetido, una mera organización servicial". García de Enterría, Eduardo. Fernández, Tomás Ramón. Curso de Derecho Administrativo. Madrid, Civitas. p. 418, 423.

17Sobre el particular deben tenerse en consideración los criterios interpretativos contenidos en el precedente de observancia obligatoria establecido por la Sala mediante Resolución N° 182-97-TDC, de fecha 16 de julio de 1997: (...)

En segundo término, se analizará la racionalidad de la exigencia impuesta, teniéndose en cuenta los siguientes aspectos:

a)     El denunciante debe aportar elementos de juicio razonables acerca de la posible existencia de una barrera burocrática irracional que podría impedir u obstaculizar el acceso o la permanencia de los agentes económicos en el mercado, ya sea (i) porque establece tratamientos discriminatorios, (ii) porque carece de fundamentos (medidas arbitrarias) o (iii) porque resulta excesiva en relación a sus fines (medidas desproporcionadas).

De existir indicios razonables acerca de la existencia de una barrera burocrática irracional, la Comisión requerirá a la autoridad administrativa para que acredite la racionalidad de la exigencia cuestionada.

b)     En tal sentido, la entidad denunciada tiene la carga de probar ante la Comisión: (i) El interés público que justificó la medida impugnada y los beneficios para la comunidad que se esperaban obtener con ella. (ii) Que las cargas o restricciones impuestas sobre los administrados eran adecuadas o razonables, teniendo en cuenta los fines que se pretendía alcanzar. (iii) Que existen elementos de juicio que permiten arribar a la conclusión, en términos generales, que la exigencia cuestionada era una de las opciones menos gravosas para los interesados, en relación con las demás opciones existentes para lograr el fin previsto.

c)     Sobre la base de los elementos de juicio aportados por la entidad denunciada, corresponde a la Comisión efectuar un balance de los costes privados que se derivan de la exigencia cuestionada, frente a los posibles beneficios públicos previstos, a fin de determinar la racionalidad de la medida (esto es, si se encontraba justificada, si era proporcional a los fines previstos y si no generaba tratos discriminatorios).
Debe recordarse que,  dado que las exigencias impuestas sobre los agentes económicos generan sobrecostos para  el funcionamiento  del mercado,   corresponde  a la  entidad denunciada probar la racionalidad de las cargas o restricciones establecidas.