RESOLUCION N° 0732-2001/TDC-INDECOPI
EXPEDIENTE N° 000032-2000/CAM

TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA

Y DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL

Sala de Defensa de la Competencia

PROCEDENCIA :   COMISION DE ACCESO AL MERCADO (LA COMISION)

DENUNCIANTE :   EMPRESA DE DISTRIBUCION ELECTRICA DE LIMA

NORTE S.A.A. (EDELNOR)

DENUNCIADA  :   MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SAN

BUENAVENTURA (LA MUNICIPALIDAD)

MATERIA     :   ACCESO AL MERCADO

BARRERAS BUROCRATICAS

GOBIERNOS LOCALES
ACTIVIDAD      :        ACTIVIDADES DE LA ADMINISTRACION PUBLICA EN

GENERAL

SUMILLA: en el procedimiento seguido por la Empresa de Distribución Eléctrica de Lima Norte S.A.A. - EDELNOR- contra la Municipalidad Distrital de San Buenaventura - Canta, la Sala ha resuelto declarar la nulidad en parte de la Resolución N° 02-2000-CAM-INDECOPI/EXP-000032 del 13 de marzo de 2001, en el extremo apelado que declaró infundada la denuncia por considerar que Edelnor no había fundamentado jurídica ni fácticamente el carácter de barrera burocrática de la segunda disposición contenida en el artículo 2^° de la Ordenanza N° 04-2000, referida al uso de aguas y vertimientos sin contar con la aprobación respectiva.

La Sala considera que habiéndose efectuado el emplazamiento de la Municipalidad por ambos extremos de la denuncia, correspondía que la Comisión se pronunciara sobre ellos en razón del ejercicio propio de sus competencias. Sin embargo, como se incumplió con el procedimiento y atendiendo a la necesidad de encauzarlo, se dispone un nuevo emplazamiento sobre dicho extremo apelado a efectos de determinar si efectivamente la medida denunciada constituye o no una barrera burocrática ilegal.

Lima, 5 de noviembre de 2001
I      ANTECEDENTES

El 12 de junio de 2000, Edelnor denunció a la Municipalidad por considerar que las disposiciones contenidas en el artículo 2° de la Ordenanza Municipal N° 04-2000, consistentes en la exigencia de un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) o un Programa de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA) como requisito previo a la realización de obras que involucren el Medio Ambiente y los Recursos Naturales, así como en la exigencia de aprobación previa para el uso de aguas y vertimientos por parte de la autoridad competente, como requisitos sin los cuales se impondrían sanciones a los responsables, constituían barreras burocráticas ilegales.

El 22 de junio de 2000, mediante Resolución N° 01-2000-CAM-INDECOPI/EXP-000032, la Comisión admitió a trámite la denuncia y emplazó a la Municipalidad para que formule los descargos correspondientes. En dicho emplazamiento, la Comisión incorporó los dos extremos de la denuncia formulada, pese a que a denunciante no fue prolija en la argumentación correspondiente a la ilegalidad que percibía en el segundo extremo de la denuncia referido a la autorización para el uso de aguas y vertimientos.

El 13 de marzo de 2001, mediante Resolución N° 02-2000-CAM-INDECOPI/EXP-000032, la Comisión declaró fundada en parte la denuncia, por considerar que el extremo del artículo 2° de la Ordenanza N° 04-2000 referido a la exigencia del EIA o el PAMA constituía una barrera burocrática ilegal por el fondo y declaróinfundado el extremo referido al uso de aguas y vertimientos.

El 21 de marzo de 2001, Edelnor apeló de la mencionada resolución en el extremo que declaró infundada su denuncia, motivo por el cual el expediente fue elevado a esta Sala. La Municipalidad no apeló de la resolución por lo que, para ella, el extremo referido a la existencia de una barrera burocrática ilegal quedófirme.

II     CUESTION EN DISCUSION

Se debe determinar si la Comisión actuó adecuadamente al emplazar a la Municipalidad por ambos extremos de la denuncia formulada por Edelnor y, luego, resolver declarando infundado el segundo de dichos extremos por falta de fundamentación de la denunciante.

III     ANALISIS DE LA CUESTION EN DISCUSION

En su denuncia, Edelnor manifestó que las infracciones tipificadas en el artículo 2° de la Ordenanza N° 04-2000 constituían barreras burocráticas de acceso al mercado ¹ . Para sustentar su posición Edelnor manifestó que la Municipalidad carecía de competencia para exigir la presentación de los EIA y los PAMA, asícomo para sancionar a aquellas empresas que no contaran con dichos estudios. Los argumentos planteados estuvieron orientados a cuestionar únicamente el primer extremo de la disposición municipal.

El 22 de junio de 2000, mediante Resolución N° 01-2000-CAM-INDECOPI/EXP-000032, la Comisión admitió a trámite la denuncia por ambos extremos de la misma y emplazó a la Municipalidad para que formule sus descargos correspondientes.

El emplazamiento en los procedimientos de acceso al mercado produce una serie de efectos procesales entre los cuales se cuenta la inversión de la carga de la prueba, debiendo la entidad pública denunciada cumplir frente al mismo acreditando la legalidad de las medidas adoptadas. El emplazamiento significa también la intervención de la autoridad administrativa competente que, en ejercicio de una competencia pública asignada por ley y ante el pedido de amparo de un particular determinado, exige de la entidad denunciada la acreditación legal de su proceder en la expedición de una disposición administrativa que traslada costos a la sociedad.

En sus descargos, la Municipalidad se limitó a argumentar de manera general en relación con el hecho de que la exigencia de los EIA o los PAMA no significaba una interferencia con las labores del Ministerio de Energía y Minas y que su actuación estaba destinada a garantizar el adecuado uso de los recursos naturales "porque se ha detectado edificaciones que sus desagues van directamente al río donde contaminan las aguas que son aprovechadas por los moradores". Asimismo, cuestionó la competencia de la Comisión argumentando que la imposición de sanciones se encontraba fuera del ámbito de la identificación de barreras burocráticas.

De lo señalado puede advertirse que el tema en discusión respecto de la existencia de una barrera burocrática ilegal en la imposición de sanciones por la operación sin contar con la previa autorización para el uso de aguas y vertimientos fue objeto del emplazamiento y del descargo formulado por la Municipalidad. Sin embargo, la Comisión resolvió declarando la existencia de una barrera burocrática ilegal por el fondo en cuanto a la exigencia del EIA y los PAMA ² y pronunciándose por el carácter infundado de la pretensión de la denunciante en cuanto a las exigencias de una autorización previa para el uso de aguas y vertimientos.

En el extremo que es objeto de la apelación, la Comisión consideró que la denunciante no había fundamentado fáctica ni jurídicamente la existencia de una

barrera burocrática ilegal o irracional respecto de dicha disposición, por lo que en aplicación del artículo 200° del Código Procesal Civil correspondía declarar infundado dicho extremo de la denuncia.

En su escrito de apelación, Edelnor argumentó que, de acuerdo a lo establecido en el artículo 128° de la Ley General de Aguas, la jurisdicción administrativa en materia de aguas correspondía al Ministerio de Agricultura y Pesquería, salvo para el caso de aguas mineromedicinales y de orden sanitario, en cuyo caso, correspondía al Ministerio de Salud. Asimismo, Edelnor precisó que los artículos 119° y 120° de la referida ley establecían las sanciones aplicables por no contar con autorizaciones o permisos para el uso de aguas.

El artículo 62° de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos establece que todo escrito que presente el administrado deberá contener la petición concretamente expresada y los fundamentos de hecho y derecho en que se apoya. Sin embargo, la propia naturaleza del procedimiento administrativo, orientada a facilitar el acceso del particular a la competencia de los órganos estatales, más aún cuando acuden a ellos en defensa de sus derechos como en el caso del acceso al mercado, obliga a que la autoridad administrativa encauce el procedimiento de manera adecuada a la finalidad del mismo.

La intervención correctiva que se hace necesaria en este caso estará destinada a la revisión de la legalidad de la barrera burocrática y no al contenido de racionalidad, pues como se ha mencionado en anteriores pronunciamientos, en dicho supuesto, es el particular quien debe cuestionar la racionalidad de la medida con la formulación expresa de los argumentos en ese sentido.

En el presente caso, la autoridad administrativa debió inicialmente exigir mayores precisiones en cuanto a los fundamentos de Edelnor en el extremo referido a la exigencia de autorización previa para el uso de aguas y vertimientos. Sin embargo, al haber emplazado a la Municipalidad por dicho extremo, sin haber exigido las precisiones en cuanto a los fundamentos y haber recibido descargos respecto del mismo, correspondía que la Comisión se pronunciara respecto del mismo y no que lo descartara por falta de fundamentación, aplicando una lógica procesal civil incompatible con la naturaleza oficiosa de las actuaciones administrativas.

Los procedimientos administrativos para la detección de barreras burocráticas, si bien pueden ser iniciados a solicitud de parte, responden al interés público del Estado para corregir aquellas actuaciones que al interior del mismo constituyan una afectación burocrática a la buena marcha del mercado. Así, si la autoridad administrativa ha formulado un emplazamiento sobre un tema determinado, su actuación en la definición sobre la idoneidad de la conducta estatal cuestionada no puede sustentarse exclusivamente en los fundamentos del particular interesado, pues ello desmerecería el ejercicio de su competencia.

En ese sentido, a efectos de garantizar el adecuado pronunciamiento de la autoridad administrativa sobre la posible existencia de una barrera burocrática ilegal y proveer a la Municipalidad denunciada de un nuevo plazo para descargar en relación con la nueva fundamentación presentada por Edelnor en vía de apelación, debe encauzarse el procedimiento declarándose nulo el pronunciamiento en el extremo apelado por infracción de normas esenciales de procedimiento y disponiendo que la Comisión emplace a la denunciada de acuerdo a ley con relación al extremo de la denuncia referido al uso de aguas y vertimientos ³ .

IV     RESOLUCION DE LA SALA

Se resuelve declarar la nulidad en parte de la Resolución N°02-2000-CAM-INDECOPI/EXP-000032 emitida por la Comisión de Acceso al Mercado el 13 de marzo de 2001, en el extremo apelado que declaró infundada la denuncia presentada por la Empresa de Distribución Eléctrica de Lima Norte S.A.A. -EDELNOR- contra la Municipalidad de San Buenaventura, Canta referida a la autorización para el uso de aguas y vertimientos.

Con la intervención de los señores vocales: Hugo Eyzaguirre del Sante, Sergio León Martínez, Juan Francisco Rojas Leo y Liliana Ruiz de Alonso.

HUGO EYZAGUIRRE DEL SANTE
Presidente

¹ ORDENANZA N° 04-2000, Artículo 2.- Constituyen Infracciones con sus respectivas sanciones lo siguiente: "Todo proyecto, obra o actividad sea de carácter que involucre el Medio Ambiente y los Recursos Naturales y no cuente con Estudios de Impacto Ambiental (IEA) o un Programa de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA) aprobado por la autoridad competente, se hará acreedor de una multa no menor de media Unidad Impositiva Tributaria (UIT) vigente a la fecha en que cumpla el pago, ni mayor de 600 UIT según sea el caso.

2 El que no cuente con aprobación para uso de aguas y vertimientos autorizados por la autoridad competente será pasible de una multa no menor de media Unidad Impositiva Tributaria vigente a la fecha en que se cumpla el pago ni mayor de 200 UIT. Según sea el caso, esta multa no afectará la utilización de aguas para necesidad humana y agrícola". ² La Comisión consideró que la Municipalidad carecía de competencia para sancionar la falta de EIA o PAMA de la denunciante pues de acuerdo a lo dispuesto por la Ley del Osinerg, su reglamento y el Reglamento de Protección Ambiental en las Actividades Eléctricas, Osinerg era la entidad competente para fiscalizar el cumplimiento de las normas sobre protección y conservación del medio ambiente en la prestación del servicio público de distribución de energía eléctrica, así como para sancionar a los concesionarios por el incumplimiento en la ejecución de los EIA y los PAMA. De otro lado, señaló que el órgano encargado de aprobar dichos documentos era la Dirección General de Asuntos Ambientales del Ministerio de Energía y Minas.

³ LEY DE NORMAS GENERALES DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS, Artículo 109.- En cualquiera de los casos enumerados en el Artículo 43, podrá declararse de oficio la nulidad de resoluciones administrativas, aún cuando hayan quedado consentidas, siempre que agravien el interés público

Artículo 43.- Son nulos de pleno derecho los actos administrativos:

a)     Dictados por órgano incompetente.

b)     Contrarios a la Constitución y a las leyes y los que contengan un imposible jurídico.

c)     Dictados prescindiendo de las normas esenciales del procedimiento, y de la forma prescrita por la ley.