Suspensión de cobranza coactiva: Por impugnación de las actuaciones de la Administración
Procede la suspensión del procedimiento de cobranza coactiva durante la tramitación de una demanda contencioso administrativa interpuesta contra las actuaciones de la Administración dentro del procedimiento de cobranza coactiva, de acuerdo con el inciso c) del numeral 31.1 del artículo 31 de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, Ley Nº 26979, modificada por Ley Nº 28165.
RTF. N° 03379-2-2005 (El Peruano 21/06/2005)
Tribunal Fiscal
EXPEDIENTE 2559-2005
INTERESADO Pontificia Universidad Católica del Perú
ASUNTO Queja
PROCEDENCIA Lima
FECHA Lima, 27 de mayo de 2005
VISTA la queja interpuesta por la Pontificia Universidad Católica del Perú, contra la ejecutora coactiva del Servicio de Administración Tributaria de la Municipalidad Metropolitana de Lima, por no suspender el procedimiento de cobranza coactiva no obstante encontrarse en trámite una demanda contencioso administrativa.
CONSIDERANDO
Que la quejosa sostiene que el 6 de octubre de 2004 interpuso recurso de reclamación contra la Orden de Pago Nº 064-011-00341745, emitida por concepto de Impuesto Predial del segundo trimestre del año 2004;
Que señala que el 11 de octubre de 2004 solicitó la suspensión del procedimiento de cobranza coactiva iniciado mediante la Resolución de Ejecución Coactiva Nº 064-015-00396014 al encontrarse en trámite el recurso de reclamación interpuesto contra la referida orden de pago;
Que indica que si bien mediante la resolución del 22 de octubre de 2004 se declaró improcedente la referida solicitud, dicha resolución no tiene ningún efecto legal al haber sido emitida fuera del plazo de 8 días a que se refiere el numeral 31.6 del artículo 31 de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva;
Que expone que formuló queja ante el Tribunal Fiscal contra la ejecutora coactiva de la Administración Tributaria por continuar ilegalmente el procedimiento de cobranza coactiva, que posteriormente, el 7 de enero de 2005, formuló demanda contencioso administrativa contra la resolución ficta denegatoria de dicha queja, demanda que se encuentra en trámite ante la Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima;
Que continúa señalando que el 24 de enero de 2005, al amparo de lo dispuesto por el inciso c) del numeral 31.1 del artículo 31 de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, nuevamente solicitó la suspensión del procedimiento de cobranza coactiva al encontrarse en trámite una demanda contencioso administrativa, sin embargo mediante la Resolución Nº 132-016-00000547 del 1 de febrero de 2005 se declaró improcedente su solicitud;
Que precisa que el nuevo texto del inciso c) del numeral 1 del artículo 31 de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, debe prevalecer frente a cualquier disposición contraria establecida por la Ley del Proceso Contencioso Administrativo;
Que de otro lado, indica que la Orden de Pago Nº 064-011-00341745 es nula al haber sido emitida prescindiendo de lo establecido por el artículo 78 del Código Tributario y el artículo 25 de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, señalando además que cuando la materia controvertida versa sobre la inafectación o exoneración de un tributo la Administración Tributaria debe emitir resoluciones de determinación y no órdenes de pago de acuerdo con el criterio establecido por el Tribunal Fiscal en la Resolución Nº 970-1-97;
Que finalmente solicita al Tribunal Fiscal ordene la suspensión del procedimiento de cobranza coactiva iniciado indebidamente;
Que de conformidad con el artículo 155 del Texto Único Ordenado del Código Tributario aprobado por Decreto Supremo Nº 135-99-EF, el recurso de queja se presenta cuando existan actuaciones o procedimientos que afecten o infrinjan lo establecido en el citado Código;
Que por su parte, el artículo 38 de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, Ley N° 26979, modificada por Ley Nº 28165, dispone que el obligado podrá interponer queja ante el Tribunal Fiscal contra las actuaciones o procedimientos del ejecutor o auxiliar coactivos que lo afecten directamente e infrinjan el procedimiento de cobranza coactiva para obligaciones tributarias de los gobiernos locales, teniendo el Tribunal Fiscal la facultad de ordenar la suspensión del procedimiento o la suspensión de una o más medidas cautelares;
Que la quejosa solicita la suspensión del procedimiento de cobranza coactiva iniciado mediante la Resolución de Ejecución Coactiva Nº 064-015-00396014 al encontrarse en trámite una demanda contencioso administrativa;
Que el inciso c) del numeral 31.1 del artículo 31 de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, establece que además de las causales de suspensión que prevé el artículo 16 de la ley, el ejecutor, bajo responsabilidad, también deberá suspender el procedimiento cuando se haya presentado, dentro de los plazos de ley, recurso impugnativo de reclamación, de apelación ante la Municipalidad Provincial de ser el caso, apelación ante el Tribunal Fiscal o demanda contencioso administrativa que se encontrara en trámite1;
Que corresponde determinar si la interposición de una demanda contencioso administrativa contra el procedimiento de cobranza coactiva constituye causal de suspensión de la cobranza coactiva al amparo del inciso c) del numeral 31.1 del artículo 31 de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva;
Que al respecto existen dos interpretaciones, la primera que no procede la suspensión del procedimiento de cobranza coactiva durante la tramitación de una demanda contencioso administrativa interpuesta contra las actuaciones de la Administración dentro del procedimiento de cobranza coactiva, y la segunda según la cual sí procede la suspensión del procedimiento de cobranza coactiva durante la tramitación de una demanda contencioso administrativa interpuesta contra las actuaciones de la Administración dentro del procedimiento de cobranza coactiva, siendo este el criterio adoptado mediante acuerdo de Sala Plena contenido en el Acta de Reunión de Sala Plena Nº 2005-16 del 10 de mayo de 2005, que se sustenta en los argumentos que se exponen a continuación;
Que el artículo 1 de la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, Ley Nº 27584, señala que la acción contencioso administrativa prevista en el artículo 148 de la Constitución Política tiene por finalidad el control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la Administración Pública sujetas al Derecho Administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados;
Que por su parte, el artículo 4 de la citada ley indicó que conforme a las previsiones señaladas y cumpliendo los requisitos expresamente aplicables a cada caso, procede la demanda contra toda actuación realizada en ejercicio de potestades administrativas, resultando impugnables en el proceso contencioso administrativo las siguientes actuaciones administrativas: 1) Los actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa, 2) El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisión de la Administración Pública, 3) La actuación material que no se sustenta en acto administrativo, 4) La actuación material de ejecución de actos administrativos que transgrede principios o normas del ordenamiento jurídico, 5) Las actuaciones u omisiones de la Administración Pública respecto de la validez, eficacia, ejecución o interpretación de los contratos de la Administración Pública, con excepción de los casos en que es obligatorio o se decida, conforme a ley, someter a conciliación o arbitraje la controversia, y, 6) Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la Administración Pública;
Que conforme con la normatividad antes citada, una vez que el juez admite una demanda contencioso administrativa, el objeto de la demanda en dicho proceso estará determinado por las pretensiones del administrado las cuales pueden estar relacionadas, entre otros, con los actos administrativos o actuaciones de la Administración Tributaria que hubieren vulnerado sus derechos e intereses en el curso de un procedimiento de cobranza coactiva, en cuyo caso el juez en ejercicio de su facultad jurisdiccional podrá optar por ordenar las medidas adecuadas para el restablecimiento de situaciones jurídicas vulneradas;
Que en este orden de ideas, cuando el inciso c) del numeral 31.1 del artículo 31 de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, establece como causal de suspensión del procedimiento de cobranza coactiva, entre otras, que se encuentre en trámite una demanda contencioso administrativa, dicha causal no puede entenderse circunscrita a las demandas que tienen por objeto impugnar actos administrativos que determinen deuda tributaria, sino también a aquellas demandas que admitidas en la vía contencioso administrativa tienen por finalidad cuestionar otros actos o actuaciones de la Administración Tributaria tales como los actos del procedimiento de cobranza coactiva, más aun cuando dicha norma no condiciona la suspensión de la cobranza en función a las pretensiones de la demanda contencioso administrativa en trámite, sea que estas cuestionen la determinación de la deuda tributaria o la actuación de la Administración Tributaria en el cobro de la misma;
Que a su vez debe indicarse que cuando el numeral 31.4 del artículo 31 de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, señala que además de los supuestos previstos en el numeral 31.1 el procedimiento de ejecución coactiva se suspenderá, bajo responsabilidad, cuando exista “mandato” emitido por el Poder Judicial, en el curso de un proceso contencioso administrativo, o cuando se dicte medida cautelar dentro o fuera del proceso contencioso administrativo, dicha norma parte del supuesto que el ejecutor coactivo no suspendió la cobranza no obstante que tomó conocimiento de la interposición de la demanda, en cuyo caso el juez podrá ordenar la suspensión, no constituyendo dicho mandato judicial una condición adicional a la sola interposición de la demanda contencioso administrativa para que proceda la suspensión de la cobranza;
Que por los fundamentos expuestos, mediante Acta de Reunión de Sala Plena Nº 2005-16 del 10 de mayo de 2005 se aprobó el siguiente criterio: “Procede la suspensión del procedimiento de cobranza coactiva durante la tramitación de una demanda contencioso administrativa interpuesta contra las actuaciones de la Administración dentro del procedimiento de cobranza coactiva, de acuerdo con el inciso c) del numeral 31.1 del artículo 31 de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, Ley Nº 26979, modificada por la Ley Nº 28165”.
Que el citado criterio tiene carácter vinculante para todos los vocales del Tribunal Fiscal conforme con lo establecido por el Acta de Reunión de Sala Plena Nº 2002-10 del 17 de setiembre de 2002, en base a la cual se emite la presente resolución;
Que asimismo cabe indicar que conforme se señala en el Acta de Reunión de Sala Plena Nº 2005-16, el acuerdo adoptado se ajusta a lo establecido por el artículo 154 del Código Tributario, por lo que corresponde que se emita una resolución con carácter de observancia obligatoria, disponiéndose su publicación en el Diario Oficial El Peruano;
Que ahora bien de la revisión del expediente se verifica que el 7 de enero de 2005 la quejosa presentó ante la Segunda Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima demanda contencioso administrativa contra la resolución ficta denegatoria de la queja presentada ante el Tribunal Fiscal (Expediente Nº 11469-2004) contra la ejecutora coactiva del Servicio de Administración Tributaria de la Municipalidad Metropolitana de Lima por continuar ilegalmente el procedimiento de cobranza coactiva iniciado mediante la Resolución de Ejecución Coactiva Nº 064-015-003960142;
Que el 24 de enero de 2005 la quejosa solicitó ante la Administración Tributaria la suspensión del procedimiento de cobranza coactiva argumentando la existencia de una demanda contencioso administrativa (folio 9), sin embargo mediante la Resolución N° 132-016-00000547 del 1 de febrero de 2005 se declaró improcedente su solicitud (folio 2);
Que es preciso anotar que el artículo 22 de la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo establece que al admitir a trámite la demanda el juez ordenará a la entidad administrativa que remita el expediente relacionado con la actuación impugnable;
Que mediante la Resolución del Tribunal Fiscal Nº 01201-2-2005 del 23 de febrero de 2005, se resolvió remitir los autos correspondientes al Expediente Nº 11469-2004 a la Segunda Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima en atención a que la referida Sala solicitó a este Tribunal la remisión del mencionado expediente dentro del plazo perentorio de diez días;
Que al encontrarse en trámite la referida demanda contencioso administrativa resulta de aplicación la causal de suspensión del procedimiento de cobranza coactiva establecida por el inciso c) del numeral 31.1 del artículo 31 de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, procediendo declarar fundada la queja en este extremo;
Que en consecuencia la Administración Tributaria deberá suspender el procedimiento de cobranza coactiva iniciado mediante la Resolución de Ejecución Coactiva N° 064-015-00396014 y en consecuencia levantar todas las medidas cautelares adoptadas en dicho procedimiento, de ser el caso, conforme con lo dispuesto por el numeral 31.7 del artículo 31 de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva;
Que de otro lado, la quejosa invoca la nulidad de la Orden de Pago Nº 064-011-00341745, valor que sustenta el procedimiento de cobranza coactiva materia de autos;
Que al respecto cabe señalar que conforme con el criterio establecido por este Tribunal en reiteradas resoluciones, la queja no es la vía idónea para dilucidar aspectos de fondo ni para cuestionar actos de la Administración contenidos en resoluciones formalmente emitidas, aspecto que corresponde ser analizado en un procedimiento contencioso tributario, habiendo la recurrente interpuesto recurso de reclamación contra el citado valor (folios 43 a 60), por lo que al haber ejercido su derecho de defensa en la vía correspondiente, procede declarar improcedente la queja en este extremo;
Con las vocales Zelaya Vidal y Muñoz García, e interviniendo como ponente la vocal Espinoza Bassino.
RESUELVE
1. Declarar FUNDADA la queja interpuesta en el extremo referido a la suspensión del procedimiento de cobranza coactiva seguido contra la Orden de Pago Nº 064-011-00341745 (Expediente Nº 064-015-00396014) e IMPROCEDENTE respecto de la nulidad de la referida orden de pago.
2. Declarar de conformidad con lo dispuesto por el artículo 154 del Texto Único Ordenado del Código Tributario aprobado por Decreto Supremo Nº 135-99-EF, que la presente resolución constituye precedente de observancia obligatoria, disponiéndose su publicación en el Diario Oficial El Peruano en cuanto establece el siguiente criterio:
"Procede la suspensión del procedimiento de cobranza coactiva durante la tramitación de una demanda contencioso administrativa interpuesta contra las actuaciones de la Administración dentro del procedimiento de cobranza coactiva, de acuerdo con el inciso c) del numeral 31.1 del artículo 31 de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, Ley N° 26979, modificada por la Ley Nº 28165”.
Regístrese, comuníquese y remítase al Servicio de Administración Tributaria de la Municipalidad Metropolitana de Lima, para sus efectos.
SS. ZELAYA VIDAL; ESPINOZA BASSINO; MUÑOZ GARCÍA; HUERTAS LIZARZABURU.
1 Conforme con el criterio establecido en la Resolución del Tribunal Fiscal Nº 2837-5-2004 del 5 de mayo de 2004, el inciso c) del numeral 31.1. del artículo 31 de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, modificada por la Ley Nº 28165 es aplicable a los procedimientos de cobranza coactiva de obligaciones tributarias de los gobiernos locales y no el artículo 23 de la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, Ley Nº 27584, al ser una norma especial.
2 Resolución que dio inicio al procedimiento de cobranza coactiva de la deuda contenida en la Orden de Pago Nº 064-011-00341745.