EL PROCESO ADMINISTRATIVO

Jesús Gonzáles Pérez

      1. La autodefensa administrativa

      La administración pública puede actuar como los demás sujetos de derecho, sometida al mismo ordenamiento jurídico que los particulares: adquiriendo los bienes que necesita mediante contratos de compraventa sujetos al derecho civil, utilizando el trabajo de obreros en régimen laboral, prestando servicios a través de empresas mercantiles sujetas a este derecho. Pero lo normal será que actúe en ejercicio de sus prerrogativas, sujeta a su derecho, el derecho administrativo, que constituye su ordenamiento ordinario y común.

     En el ámbito del derecho administrativo, en las relaciones jurídico-administrativas, impera la autodefensa en su forma más absoluta (1).

     Si en otras esferas los fenómenos autodefensivos constituyen la excepción, aquí son la regla general. La administración pública, las entidades que la integran, están investidas de unas prerrogativas excepcionales que las dispensan de acudir a los jueces para dirimir los conflictos jurídicos y para realizar forzosamente sus decisiones frente a los obligados.

     Así como un particular no tiene otra opción cuando quiera hacer valer una pretensión frente a otro que acudir a un juez para que, previo el correspondiente proceso declarativo y verificación de la conformidad de la pretensión con el ordenamiento jurídico, dicte una sentencia accediendo a lo pedido o denegándolo, la administración puede por sí dictar actos obligatorios y ejecutivos.

     Y a la hora de verificar la adecuación al derecho de aquellos actos, es la propia administración de que emanan la que asume tal función, bien porque de oficio inste su revisión, o porque ha de conocer los recursos que, como requisito previo a la incoacción del proceso, han de interponer ante ella los afectados por el acto.

     Pero los privilegios no acaban ahí.

     Así como el particular que tiene un título ejecutivo ha de acudir al juez para que, mediante el correspondiente proceso de ejecución, adopte las medidas necesarias para realizar el mandato, la administración puede asimismo, por medio de los procedimientos administrativos de ejecución, realizar lo dispuesto en sus actos contra la voluntad del obligado. Solo excepcionalmente se requiere la intervención judicial.

     Se dan, por tanto, tres grados de la autodefensa administrativa:

     a) Autodefensa de primer grado o declarativa.- Supone el reconocimiento a las entidades que integran la administración pública de la potestad de dictar decisiones ejecutivas. En la realización de sus fines, para satisfacer las necesidades públicas, puede dictar actos investidos de fuerza ejecutiva. Sin la previa homologación judicial, lo en ellos dispuesto debe ser cumplido por los destinatarios. La administración pública no necesita de una sentencia para que se reconozcan y definan sus derechos; puede dictar decisiones obligatorias y ejecutivas. Ejecutividad que, según el Código Contencioso Administrativo de Colombia de 1984 solo se produce, por lo general, cuando el acto es firme (art. 64), a diferencia de la generalidad de los ordenamientos. De aquí que, normalmente, sea el particular afectado por el acto el que tiene que acudir a la vía procesal para, por medio del oportuno proceso, hacer efectivos los derechos desconocidos por la administración.

     b) Autodefensa de segundo grado.- La autodefensa administrativa no se agota en la potestad de dictar decisiones investidas de presunción de legitimidad, obligatorias y ejecutivas. Una vez dictado el acto, la administración pública puede volver sobre él a fin de eliminarle del mundo del derecho, no solo a instancia del afectado, sino de oficio, siempre que el acto no haya creado una situación jurídica particular o reconocido un derecho (C. C. A., art. 73). Cuando así ocurra algún ordenamiento permite la revisión administrativa. Si el acto adolece de defectos graves de invalidez -v. gr., en derecho español, nulidad o infracción manifiesta de ley-. De no alcanzarse estos grados de invalidez, la administración pública autora del acto no tendrá otra vía para privarle de efectos que, previa declaración de lesividad, deducir la pretensión de anulación ante la jurisdicción competente en cada caso (2).

     c) Autodefensa ejecutiva.- La posición exorbitante de la administración culmina con la posibilidad de ejecutar por sí los actos por ella dictados. "La Administración pública -dice el art. 102 de la ley de procedimiento administrativo española-, a través de los órganos competentes en cada caso, podrá proceder... a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo cuando la ley exija la intervención de los Tribunales". "Salvo norma expresa en contrario -dice el art. 64 del C. C. A. col.-, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento serán suficientes, por sí mismos, para que la Administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento". La intervención de los tribunales, pues, constituye la excepción. Unicamente se exigirá la intervención judicial cuando una ley así lo establezca. En tanto no exista una ley en tal sentido, es la administración, solo la administración, la que podrá realizar, incluso contra la voluntad del obligado, lo dispuesto en sus actos.

     Estamos, pues, ante la manifestación más pura de la autodefensa, ante la llamada "autodefensa ejecutiva".

     Es presupuesto de la acción ejecutiva el acto previo. Es cierto que la coacción administrativa puede utilizarse frente a situaciones irregulares sin que exista título ejecutivo previo. Pero solo ante situaciones excepcionales, concretas y determinadas, en casos extremos en que así lo exija el mantenimiento del orden público. Por lo que puede sentarse como principio general la exigencia de la decisión administrativa.

     El uso de los mecanismos ejecutivos por parte de la administración requiere el acto administrativo legitimador. Salvo supuestos de excepción, solo en tanto exista un acto administrativo (en tanto esté vigente -art. 66 del C. col.-) está legitimada la actuación material de los agentes de la administración. El acto administrativo ejerce una función legitimadora de la acción ejecutiva. El acto protege y ampara a los agentes de la administración frente a cualquier entorpecimiento o perturbación por parte de cualquier autoridad. En tanto se muevan dentro del ámbito legitimador del acto, nadie podrá perturbar la actuación administrativa, y si se produjera la perturbación, los agentes de la administración podrán utilizar para rechazarla todos los medios coactivos de que disponen.

     Ahora bien, si los agentes de la administración atentan contra la libertad y la propiedad sin que exista el acto legitimador, o si, aun existiendo es evidente que no actúan en ejercicio de una potestad administrativa ni en virtud de ninguna norma jurídica, estaremos ante la vía de hecho, frente a la que podrán utilizarse todos los medios admisibles en derecho, incluso la acción interdictal (3).

      2. El proceso

      Lo que se acaba de exponer no quiere decir que no exista un proceso administrativo, es decir, la imposibilidad de que ante un órgano jurisdiccional se deduzcan pretensiones fundadas en derecho administrativo. Es cierto que en los orígenes del sistema administrativo y por una errónea interpretación del principio de división de poderes, motivada por circunstancias históricas y puramente contingentes, no podía concebirse la existencia de un proceso administrativo. Lo impedía la monstruosa construcción revolucionaria que se llamó "independencia de la Administración frente a los Tribunales", y que todavía sigue teniendo vigencia en Francia y en buen número de países. Pero enseguida se comprendió que, aun partiendo del anterior principio, era necesario un proceso para que, al menos, el particular pudiera fiscalizar la autodefensa administrativa. Y así se llegó a la creación de un proceso administrativo, después de una lenta y progresiva evolución de jurisdiccionalización o procesalización de los órganos encargados de resolver los llamados "recursos contencioso administrativos" (4).

     Para que pueda hablarse de proceso administrativo es necesario, pues, que exista la posibilidad de deducir pretensiones fundadas en derecho administrativo ante órganos imparciales e independientes de la administración activa, cualquiera que sea el encuadramiento de estos órganos.

      II. NATURALEZA JURIDICA

      1.  El proceso administrativo como proceso

      Siendo incuestionable que el administrativo es un auténtico proceso (5), el problema de su naturaleza jurídica se planteará en los mismos términos que el de la naturaleza jurídica del proceso en general.

     Si la jurisprudencia de conceptos incurrió en exageraciones que justificaron las corrientes de revisión, también estas corrientes metódicas incurrieron en excesos a todas luces reprobables. Es cierto que "un sistema cerrado de conceptos, con su larga serie de antecedentes y consecuencias y la obtención de lo particular por lo general, tras la previa obtención de esto por aquello, no solo corre el peligro de degenerar en un círculo vicioso, sino que, además, puede conducir a resultados arbitrarios" (6). Pero también que es imposible imaginar una ciencia sin conceptos ni sistema. El jurista debe aprehender la realidad en conceptos. Los distintos fenómenos jurídicos deben ser comparados y clasificados, para después, mediante la abstracción de las especies, obtener los géneros, que constituyen auténticos conceptos.

     Cuando ante un fenómeno jurídico nos planteamos el problema de su naturaleza, lo que en realidad nos planteamos es en qué concepto general puede ser encuadrado.

     Partiendo de estas nociones generales, vamos a enfrentarnos con el problema de la naturaleza jurídica del proceso. Fácilmente se comprenderá, después de lo dicho, que lo que en realidad pretendemos es la posible referencia del fenómeno procesal a uno de los conceptos fundamentales de la ciencia jurídica. Por ello, si se llegara a la conclusión de que no existe un concepto más general, habríamos de llegar a la conclusión de que el proceso constituye uno de tales conceptos, y podría resolverse la cuestión de su naturaleza afirmando que el proceso es el proceso, careciendo de sentido toda referencia a conceptos distintos. En caso contrario, habrá que buscar el concepto más general del que el proceso sería una manifestación. Y, cuáles son estos conceptos generales a los que pretende referirse la noción proceso?

     Abandonadas totalmente las doctrinas privatistas como incompatibles con la índole pública de la institución, queda reducido el problema a examinar cuál de las doctrinas publicistas podría ser aceptada, lo que equivale a estudiar si del proceso puede afirmarse que es una relación o una situación jurídica, una institución o un servicio público, por citar las más caracterizadas de las que realmente refieren la noción proceso a un concepto jurídico más amplio.

     Pues bien: si repasamos con detenimiento tales doctrinas, observaremos que en todas ellas hay algo de cierto: es indudable que entre los sujetos que intervienen en un proceso existen vínculos jurídicos a los que puede calificarse de relación jurídica, situación jurídica o estado de ligamen (según se parte de un concepto estricto o amplio de relación jurídica); tampoco ofrece duda que el proceso es una institución y que en él se concreta o manifiesta una función pública. Implica esto una aceptación de la concepción que ve en el proceso una entidad jurídica compleja? En absoluto. Es probable que cuando en cada concepción cabe encontrar algo de cierto es porque los autores parten de perspectivas distintas al acercarse al fenómeno procesal. Pero lo que aquí interesa es ver si es posible dar con aquello que realmente constituye la esencia del proceso.

     Para ello debe partirse de aquella concepción que vincula la idea del proceso al servicio público. La objeción fundamental dirigida contra esta posición se basa en que el servicio público es una manifestación de la acción administrativa, un modo de acción de la administración; luego decir del proceso que es un servicio público, implica una confusión de las actividades jurisdiccional y administrativa del Estado (7). La objeción es irreprochable. Ahora bien: precisamente la posición y su crítica nos van a colocar en la pista para llegar a la naturaleza jurídica del proceso; si el concepto de servicio público no nos sirve, es, precisamente, por ser manifestación de la acción administrativa, mientras que el proceso es una manifestación de la actividad jurisdiccional. Pero si en vez de hablar de servicio público nos referimos a la función pública -como término más amplio que engloba a la legislativa, jurisdiccional y administrativa-, habremos obtenido un punto de partida valiosísimo. El proceso es, respecto de la función jurisdiccional, lo que el servicio público es respecto de la función administrativa. Uno y otro consisten en un complejo de actividades o actuaciones en que se concreta una función pública. En uno y otro caso existe un complejo de actividades presididas por la idea común de satisfacer una necesidad pública. El proceso y el servicio público son instituciones por medio de las cuales se realiza una función estatal, como lo son la policía o el fomento. El concepto que, dentro de la ciencia del derecho administrativo ocupa el mismo lugar en la del procesal no es el de procedimiento administrativo -como erróneamente se ha creído por varias generaciones de administrativistas-, sino el de servicio público. El mismo rango de uno y otro concepto quizá sirva para explicar las relaciones de la institución procesal con otros conceptos afines. En efecto:

     a) Así como en derecho administrativo, dentro del servicio público, cabe hablar de relaciones jurídicas -juridicoadministrativas- entre el Estado y los usuarios del mismo, aun cuando el servicio público no sea una relación jurídica, de análoga manera, en derecho procesal, también cabe hablar de relaciones o situaciones jurídicas -juridicoprocesales-, aun cuando el proceso no sea una relación o situación jurídica. Que en el proceso existan relaciones jurídicas no quiere decir que sea una relación jurídica.

     b) Así como en derecho administrativo el concepto de procedimiento administrativo es independiente del de servicio público, aun cuando para realizar cualquier servicio público sea necesario utilizar un procedimiento administrativo, de análoga manera, dentro del derecho procesal, el concepto de proceso es independiente del de procedimiento. Cuando un administrativista se acerca a la distinción entre proceso y procedimiento, que piense en la relación que existe entre servicio público y procedimiento administrativo, y habrá comprendido, por fin, una distinción que jamás ha visto clara la ciencia del derecho administrativo, cuando, incidentalmente, se ocupaba de un problema que pertenecía a distinta disciplina jurídica.

      2.  Proceso administrativo y proceso civil

      a) La unidad fundamental del proceso.- Ante los distintos tipos de proceso que nos ofrece la realidad, se ha planteado el problema de su unidad fundamental, y, consiguientemente, el de la posibilidad de construir una teoría general del proceso, que estudie los conceptos generales aplicables a cada una de las ramas del derecho procesal. Entre los procesalistas, el problema se ha centrado en la dualidad proceso civil-proceso penal. Pero entre los tratadistas de derecho material y, concretamente, entre los administrativistas, no se niega la unidad entre los procesos civil y penal; pero si la identidad entre proceso civil y procesos especiales.

     b) Proceso civil y proceso administrativo.- La diferenciación radical entre proceso civil y proceso administrativo se ha proclamado teniendo en cuenta elementos diversos (8). Pero, fundamentalmente, los siguientes:

     1) La intervención en el proceso administrativo de un sujeto -la administración pública como tal- que no interviene en los procesos civiles. En este sentido, LOPEZ RODO afirma: "la diferencia esencial entre los procesos en que interviene la Administración y aquellos que se ventilan entre particulares, impide atender la validez de un mismo régimen procesal para uno y otro caso" (9).

     2) Las prerrogativas de la administración en un régimen administrativo impiden la existencia de un proceso administrativo análogo al civil. El principio de independencia de la administración implica la imposibilidad de que los tribunales perturben la actividad administrativa y hasta de que fiscalicen aquella actividad: la administración puede satisfacer por sí sus pretensiones, sin acudir a la fórmula procesal, y cuando un administrado trata de deducir alguna pretensión, ha de hacerlo ante órganos encuadrados en la organización administrativa, bien de la administración activa (recursos administrativos), bien de la administración consultiva (recursos contencioso administrativos).

     3) La llamada "vía contencioso-administrativa" es meramente revisora de la vía administrativa, de tal modo que lo que puede calificarse de "proceso administrativo" ofrece características radicalmente distintas del proceso civil; el proceso administrativo vendría a ser un "recurso de casación" respecto de la vía administrativa, con las consiguientes repercusiones en orden a las facultades del juez, cuestiones que pueden plantearse, etc. (10).

     c) Unidad del proceso . -Ninguno de estos argumentos -aun en el supuesto de que fuesen admisibles sin reparos- tiene fuerza suficiente para romper la unidad fundamental del proceso. El proceso administrativo es una manifestación del fenómeno procesal, como lo son el proceso civil y el penal. En efecto:

     1) Que uno de los sujetos del proceso administrativo sea una entidad pública no quiere decir que estemos ante un fenómeno sustancialmente distinto del proceso civil, como tampoco lo es el proceso penal, aun cuando en este intervenga también un órgano público. En el proceso administrativo, la entidad pública interviene como una parte procesal, a la que, salvo ciertas especialidades -consistentes en algunos privilegios que conserva en el proceso-, puede aplicarse el régimen juridicoprocesal normalmente aplicable a las partes. Admitido por LÓPEZ RODO que estamos ante un proceso, aun cuando existieran diferencias entre el proceso administrativo y el proceso civil, considerados unitariamente, estas diferencias no serían mayores que las que existen entre proceso civil y proceso penal y entre algunos tipos de proceso civil entre sí.

     2) Es indudable que el principio de independencia de la administración impidió durante algún tiempo la existencia de un proceso administrativo. Pero pronto, incluso en aquellos países en que el régimen administrativo se da en su forma más pura, se admitió la necesidad de que las pretensiones frente a la administración se dedujeran ante órganos imparciales y, por tanto, procesales, dando lugar a verdaderos procesos. Por otro lado, el argumento sería inoperante respecto de países -entre los que se encuentran España y la casi totalidad de las repúblicas hispanoamericanas- en que tales pretensiones se deducen ante órganos encuadrados en la organización judicial.

     3) El hecho de que el proceso administrativo constituya una vía revisora de la administrativa -como quizá erróneamente se ha proclamado-, tampoco constituiría un argumento esgrimible para demostrar que el proceso administrativo es sustancialmente distinto del proceso civil. Lo único que demostraría es su analogía respecto de algún tipo concreto de proceso civil . Y lo cierto es que tal posición resulta inadmisible a la vista de la ley española de la jurisdicción contencioso-administrativa, al proclamarse solemnemente "la comunidad plena entre esta jurisdicción y las demás especies concretas de la función jurisdiccional". (Exposición de motivos, apartado II, 1, párrafo primero).

NOTAS:

     (1)  GONZÁLEZ PÉREZ, "Las prerrogativas de la Administración en el procedimiento administrativo", en la obra colectiva, Procedimiento administrativo, Universidad del Norte Santo Tomás de Aquino, Tucumán, 1982, págs. 90 y ss., BRISE<165>O, en El proceso administrativo en Iberoamérica (México, 1968, pág. 89), dice: "No podrá hablarse de autodefensa en las soluciones administrativas, si con ello se significa la composición del conflicto por obra de las partes en forma egoísta o altruísta, ya que, al menos el órgano administrativo no está defendiendo algo personalmente suyo".

     (2)  COMADIRA, La anulación de oficio del acto administrativo, Buenos Aires, 1981; DROMI, Prerrogativas y garantías administrativas, 1ª parte, Universidad del Norte Santo Tomás de Aquino, Tucumán, 1979, págs. 67 y ss.; y "Revisión de los actos por la propia Administración", en la obra colectiva, Derecho procesal administrativo, Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, Bogotá, 1980, págs. 43 Y 55.; GUAITA, El proceso administrativo de lesividad, Barcelona, 1973; GARCÍA DE ENTERRIA, "La configuración del recurso de lesividad", en RAP, núm. 15, págs. 143 y ss.; ALVAREZ TABIO, El proceso contencioso administrativo, La Habana, 1954, págs. 52 y ss.; GASCON HERNÁNDEZ, "La interposición del recurso contencioso administrativo por la propia Administración", en RE, núm. 7, págs. 175 y ss.

     (3)  GONZÁLEZ PÉREZ, "El juez ordinario defensor de la legalidad administrativa", RDp. 1971, págs. 99 y ss.

     (4)  El fenómeno se produjo en Francia y en los demás países inspirados en su sistema contencioso administrativo. El momento decisivo lo constituyó el paso de la jurisdicción retenida a la jurisdicción delegada. Porque "la jurisdicción retenida no es, en realidad, o verdadera jurisdicción de ninguna clase, ni su actividad es judicial, sino administrativa, aunque esté sometida a un procedimiento con todas las características formales de un proceso", y "la jurisdicción delegada es auténtica jurisdicción, y su actividad verdadera en actividad procesal cuando, y solo cuando, la delegación es meramente de principio". Cfr. GUASP, "Administración de justicia y derechos de la personalidad", en REP, núm. 17,  págs.  104

y ss. Vid., también, ALVAREZ TABIO, Función pública de lo contencioso administrativo, La Habana, 1956; y VARON GONZÁLEZ, Justicia administrativa, México, 1958, al que sigue SERRA ROJAS, en Derecho administrativo, 2a ed., México, 1961, pág. 1131; FIX ZAMUDIO, Introducción a la justicia administrativa en el ordenamiento mexicano, México, 1983, págs. 62 y ss.; GORDILLO, Problemas del control de la Administración Publica en América Latina, Madrid, 1981, págs. 39 y ss.; DIAZ PELUFFO, El recurso contencioso administrativo, Montevideo, 1960, pág. 20; GOMEZ RODRIGUEZ, Poder judicial y proceso administrativo, Santiago, Ed. Jurídica de Chile, 1966, págs. 126 y ss.

     (5) DROMI, "Proceso administrativo: perspectiva", en RAP, núm. 89, págs. 256 y ss.; BERMEJO VERA, "Enjuiciamiento jurisdiccional en relación con los bienes demaniales", en RAP, núm. 83, págs. 156 y ss.; FAIRÉN, "El proceso como función de satisfacción jurídica", en Temas del ordenamiento procesal, t. 1, Madrid, 1969, págs. 353 y ss.

     (6) HERNÁNDEZ GIL, Metodología del derecho, Madrid, 1945, pág. 169. Cfr. GONZÁLEZ PÉREZ, "El método en el derecho administrativo", en RAP, núm. 22, en especial, págs. 72-82.

     (7)  Confusión en la que incurre BALLBÉ cuando, al partir de un concepto formal del proceso, llega a la conclusión de que "la institución del proceso es, en sí, de naturaleza administrativa, no jurisdiccional". "En verdad -dice- se ejerce función jurisdiccional, se juzga, en sentido estricto, al sentenciar sobre el fondo del asunto, al decidir acerca de la cuestión sometida a conocimiento de órganos públicos ajenos a la misma. Pero no se ejerce jurisdicción al participar en la formación de la serie o sucesión de actos que fijan los datos a tenor de los cuales aquella función ha de ejercerse. Tampoco se ejerce jurisdicción al dictar una sentencia acerca de los presupuestos procesales, porque de esa relación es sujeto el órgano mismo que la dicta". Cfr. La esencia del proceso, Madrid, 1947, págs. 40 y ss. En análogo sentido a la posición que se defiende en el texto, DIEZ, Derecho procesal administrativo, Buenos Aires, 1983, pág. 34.

     (8) Un completo resumen de las diferencias entre uno y otro proceso, en NAVA NEGRETE, Derecho procesal administrativo, México, 1959, págs. 116-118, y en MORALES MOLINA, "El proceso contencioso administrativo y su comparación con el proceso civil", en la obra colectiva, Derecho procesal administrativo, Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, Bogotá, 1980, págs. 77 y ss.

     (9) El coadyuvante en lo contencioso administrativo, Madrid, 1943, pág. 15. Recoge la siguiente afirmación de PELÁEZ DEL POZO: "Que la ley quiere dar a estos juicios la celeridad posible en beneficio del interés público que ante ellos se litiga, aunque pueda resultar alguna mayor molestia a los particulares" (Tratado teórico-práctico de la organización, competencia y procedimiento contencioso administrativo en España y sus posesiones de ultramar, 1819, pág. 194). Y LOPEZ RODO añade: "La existencia de este interés público es uno de los elementos que imponen la distinción entre el proceso civil y el contencioso administrativo". Este interés público en juego, o su matiz político, se ha señalado por casi todos los tratadistas del contencioso administrativo hasta nuestros días. (Cfr. ALCALA-ZAMORA, Lo contencioso administrativo, Buenos Aires, 1943, págs. 5 y ss.). Pero se trata de una característica accidental desde el punto de vista procesal. Y la celeridad no es, ni mucho menos, una aspiración de la legislación reguladora del proceso administrativo, sino del proceso en general, pudiendo afirmarse que se ha logrado mucho mejor en cualquier campo que en el del proceso administrativo.

     (10) Este carácter meramente "revisor" de la llamada "jurisdicción contencioso-administrativa" se ha señalado con bastante generalidad por los autores. Cfr., por ejemplo, GARRIDO, Las transformaciones del régimen administrativo, Madrid, 1954, págs. 159 y ss., y "La Administración y la ley", en PAP, núm. 6, págs. 133 y ss. Frente a ello se ha afirmado: "el término recurso suministra una idea equivocada del proceso administrativo, que constituye una verdadera pretensión a través de la acción que lo origina. El proceso es, por tanto, de carácter general o común". MÁRQUEZ DE LA CERRA, "El proceso contencioso administrativo y el Estado de derecho", en Sobre lo contencioso administrativo, La Habana. 1956. pág. 41.