EL "SISTEMA ELECTORAL" EN NUESTRA CONSTITUCION POLITICA DEL ESTADO

Juan Chávez Molina

     La función de este Poder del Estado es sólo una: dar validez al gobierno elegido en sufragio universal, secreto y directo; ya sea nacional, regional o municipal.

     Es, por tanto, un Poder del Estado con sólo una función: la electoral. Constituye un organismo. No tres.

     El Poder es uno. Las atribuciones son las diferentes. En razón de estas diferencias, se asignan potestades y facultades, según la especialidad de cada Poder del Estado.

     Al Poder Electoral le corresponde instituir los órganos de gobierno, certificando la voluntad ciudadana. Sin su intervención, no hay gobierno legítimo en el Estado de Derecho.

     Ejerce, también, la facultad administrativa del Sistema Electoral, como un solo organismo, indesligable de todas sus otras funciones que, necesariamente, se ejercen, indisolublemente, en forma unitaria. De ningún modo dividiendo las facultades, atribuciones, potestades y capacidades, en organismos diferentes y autónomos.

     El resultado, no puede ser otro que los conflictos internos entre las tres entidades, en defensa de sus respectivas autonomías y, consecuentemente, los requerimientos de coordinación. Origen de discrepancias que se tienen que armonizar en arreglos, transacciones y concesiones mutuas, por falta de mando unitario, por línea de autoridad.

     Llamar al Poder Electoral, solamente Sistema Electoral, es explicable porque el proyecto inicial fue elaborado por el técnico de informática, Sr. Carlos Bustamante, asesor del Presidente del Jurado Nacional de Elecciones.

     En informática se dice: Sistema Operativo. Esto es, programa o conjunto de programas, que efectúan la gestión de los procesos bases en un sistema informático.

     El sistema es pues, el conjunto de reglas o principios sobre una materia racionalmente enlazados entre sí.

     El Poder Electoral del Estado, máxima expresión de la voluntad ciudadana, administra los procesos electorales y ejerce la función jurisdiccional de la justicia electoral, al resolver los conflictos de carácter judicial en materia electoral, en última instancia. Es, pues, sólo un organismo con sólo una función: la electoral.

     Al Poder Electoral como un solo organismo autónomo, le corresponde dar validez al gobierno elegido. Función legitimadora de creación. Establecimiento y desarrollo del Estado. Es, consecuentemente, por naturaleza y razón de ser, un órgano del Poder.

     Ejerce, también, en este campo, una función jurisdiccional, como si fuera la sala especializada de la Corte Suprema del Poder Judicial, con las atribuciones administrativas correspondiente a esta su función.

     Asume, así mismo, las resoluciones por actos de gobierno en el ejercicio de su función específica. Por ejemplo, la proclamación de los elegidos, que son el resultado directo del funcionamiento de la Constitución, que no pueden ser sometidos a otro poder jurisdiccional. Por ello, los particulares no pueden acudir al Poder Judicial por los actos de gobierno. No hay contención posible. La única sanción, es la responsabilidad política ante las Cámaras. Tesis de Duguit, en cuya demostración puso especial cuidado.

     La Constitución vigente, al dividir al Jurado Nacional de Elecciones en tres organismos, lo desmembró. Les da a cada uno autonomía. Ligados sólo por una relación de coordinación entre sí, de acuerdo a sus atribuciones. (Art. 177º). Hay error esencial y sustantivo, no sólo de nombre o adjetivo.

     La Constitución de 1979 determinó que la función electoral y la justicia electoral, se ejerce mediante un organismo de naturaleza de Jurado. Permitió que el Pleno -máxima autoridad directiva- lo constituyan siete Vocales Supremos, que podía ser integrado como Jurado, no sólo por profesionales del Derecho. Mas esto no significó, que a partir de dicha Constitución, dejó de ser un Poder del Estado.

     El problema surgido en el último debate del Congreso, no está en el acierto de una ley electoral. La situación es más honda y grave. El mal está en la estructura señalada por nuestra Constitución Política del Estado.

     Si lo inoperante e inviable es lo establecido en la Constitución, lo que corresponde es la modificación de la Constitución y no sólo de la ley electoral, para dar validez plena a los actos electorales de nuestro ordenamiento jurídico.

     Por el principio de la jerarquía de las leyes, ninguna ley de inferior rango a la Constitución, puede modificarla, sustituirla, reformarla o derogarla.

     En la Constitución de 1979, el organismo máximo directivo y ejecutor de las elecciones era el Pleno, constituído por siete Vocales Supremos. El Jurado Nacional de Elecciones ocupa el primer y único escalón. Al Capítulo XIV del Título IV, se le denomina: Del Jurado Nacional de Elecciones.

     En la Constitución que nos rige, el primer escalón, Capítulo XIII del Título IV, se denomina: Del Sistema Electoral. El segundo nivel, lo integran tres organismos :

     - Jurado Nacional de Elecciones

     - Oficina Nacional de Procesos Electorales

     - Registro Nacional de Identificación y Estado Civil

     El Jurado Nacional resulta así degradado, en involución regresiva, del primer nivel que tenía en la Constitución de 1979, a un organismo de segundo orden.

     De ser uno, con la totalidad de funciones, en una Sala Plena de 6 Magistrados y un Presidente, con categoría de Vocales Supremos, a quienes se les exigía los mismos requisitos que para ser Senador, queda reducido a la tercera parte, al distribuir sus potestades, facultades y atribuciones, en tres organismos de un Sistema Electoral, cada uno con funciones públicas autónomas.

     La primera norma (Art 176), precisa la finalidad del Sistema Electoral. Esto es, sus fines. Señala también, las funciones básicas: planeamiento, organización y ejecución de los procesos electorales o de referéndum, o de consultas populares; mantenimiento y custodia del Registro Único de Identificación de las personas y el Registro de los actos que modifican el estado civil.

     El Registro Único de Identificación, no es función electoral. Los procesos electorales requieren de un Registro Único que identifique a los ciudadanos, para poder establecer, los que, conforme a ley, tienen derecho a votar. Mas esta necesidad no determina que sea una función electoral.

     La importancia de los diversos Registros Públicos en la vida económica de un país, es innegable. Ellos deben otorgar publicidad y seguridad jurídica a las transacciones y actos de las personas, que conviene hacerlo de conocimiento general u oponibles a todos.

     La tendencia moderna en materia registral, no es crear registros aislados. Persigue integrar los diversos organismos públicos que existen actualmente. La equivocada técnica de nuestra legislación en los últimos 30 años, ha llevado a la creación de 14 Registros Públicos distintos y a la situación lamentable en que se encuentran y operan, con una incorrecta proliferación en departamentos estancos, utilizando técnicas obsoletas en prácticas registrales.

     Para los fines de la identidad electoral, en el momento del sufragio, corresponde que el Registro Nacional de Estado Civil preste la colaboración que necesita el Sistema Electoral (Poder Electoral), al momento que se convoque cada proceso.

     El Sistema Electoral está conformado -estructurado-, según la Constitución vigente, por tres entidades, organismos que cada cual, actúa con autonomía, de acuerdo a sus distintas facultades y mantienen entre sí, relaciones de coordinación, de acuerdo a sus atribuciones.

     Al tratar del Jurado Nacional de Elecciones, la Constitución expresa: "compete" ; por tanto, señala el ámbito de su competencia en las siguientes :

     - Fiscalizar la legalidad del ejercicio del sufragio; la realización de los procesos electorales, referéndum y consultas populares; y, la elaboración de los padrones electorales.

     - Custodiar el Registro de Organizaciones Políticas.

     - Velar , -vigilar, en el sentido de su raíz latina- el cumplimiento de las normas sobre organizaciones políticas y disposiciones referidas a materia electoral

     - Administrar justicia en materia electoral, que es su función propiamente tal, al otorgar, en última instancia jurisdiccional, la justicia electoral.

     Proclamar a los candidatos elegidos.

     En ninguna de estas competencias o atribuciones, señala la Constitución, cómo se definen las contiendas de competencia entre los tres organismos que constituyen el Sistema Electoral.

     Este es el debate actual, para establecer el alcance del Art. 4º aprobado en la nueva Ley Electoral, que dispone : Las contiendas de competencia entre los organismos ajenos al Jurado Nacional de Elecciones, se ventilan en el Tribunal Constitucional y transitoriamente, en la Corte Suprema.

     Resulta así, que las Resoluciones del Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, que según la Constitución, son "dictadas en instancia final, definitiva y no son revisables"; y, "contra ellas no procede recurso alguno" (Art. 181º), son revisables en la contienda de competencia entre los tres organismos del Sistema Electoral, en contradicción a lo establecido por la Constitución. Incurre así, en nulidad ipso jure, de pleno derecho que no se puede convalidar.

     Debemos entender la competencia, como la capacidad reconocida a los jueces para ejercer jurisdicción en determinados casos.

     Jurisdicción y competencia no responden a un criterio de cantidad sino de sustancia o calidad, porque no es una porción o parte de jurisdicción.

     Técnicamente, la jurisdicción es una función. La competencia, la aptitud para ejercerla. La jurisdicción supone una actividad. La competencia una facultad o un poder para desarrollarla.

     Si en la Constitución vigente, lo que le corresponde a una sola función se la desmembra en tres organismos autónomos, sin definir cuál es el que asume la dirección del total, resultan tres organismos autónomos, acéfalos.

     Si por el contrario, se sostiene que son tres organismos y cada cual, independiente y autónomo, resulta un organismo tricefálico, que es inviable.

     El debate actual es el tercero o cuarto, en los cuales se demuestra que es impracticable el Sistema Electoral aprobado por la Constitución de 1993. Hasta ahora, casi ya después de 3 años, no puede funcionar.

     La reiterada insistencia, una y otra vez, ya es "por sistema". Esto es, "procurar obstinadamente -sistemáticamente- hacer una cosa, o hacerlo de cierta manera, sin razón ni justificadamente."

     En la Constitución vigente, el Jurado Nacional queda practicamente reducido a una sola de sus funciones, la jurisdiccional como Corte Suprema Electoral.

     Todas las demás funciones electorales, se las atribuye a la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), pormenorizadamente detalladas en el Art. 182º. A esta Oficina y a su jefe, le corresponde : " Organizar todos los procesos electorales, de referéndum y los de otros tipos de consulta popular, INCLUIDO SU PRESUPUESTO. La elaboración y diseño de la cédula de sufragio. La entrega de actas y material necesario para el escrutinio y la difusión de sus resultados. Brindar información permanente sobre el cómputo, desde el inicio del escrutinio en las mesas de sufragio."

     Vale decir, la labor realmente importante en la ejecución y formulación de los resultados para la obtención de votos y en el cómputo de los resultados, depende de una sola persona, jefe máximo, autónomo. El Pleno de cinco Magistrados, queda marginado, con atribuciones sólo de fiscalización, vigilancia y custodia cuando ya el proceso se realizó y se definieron los resultados, que no pueden ser sometidos a un largo debate procesal, por las fechas perentorias, inexorables, para la proclamación de los elegidos.

     Ni siquiera en el manejo del presupuesto, economía que es fundamental para el desarrollo eficiente del proceso, depende de la dirección del Pleno de los cinco Magistrados.

     En esto hay contrasentido en los propios términos. Por mandato de la Ley de Presupuesto, el Presidente del Jurado Nacional de Elecciones, con acuerdo del Pleno, es el Titular responsable del Pliego Presupuestal. Sin embargo, la nueva Constitución, atribuye al Jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales, "organizar todos los procesos, de referéndum y los de otros tipos de consulta popular, INCLUIDO SU PRESUPUESTO ... ".

     En definitiva, ¿quién es el responsable? ¿La Oficina Nacional de Procesos Electorales que es, por su naturaleza constitutiva, el organismo autónomo, ratificado en su atribución constitucional, para ejecutar el presupuesto?; o ¿el Jurado Nacional de Elecciones, que no tiene específicamente esta atribución?, con dicción indispensable para responsabilizarse del manejo de fondos.

     La función pública, según el concepto de la definición de Couture, le corresponde al Estado en su integridad, para cumplir determinadas responsabilidades que constituyen sus fines específicos. "Funciones Públicas", que tienen en las nuevas concepciones del Estado Moderno, una gran importancia, al punto que se identifican como la razón de ser del Estado. Es decir, que son esenciales, de naturaleza constitutiva. Sin esas funciones, el Estado carecería de objeto. Dejaría de ser.

     Consecuentemente, las "Funciones Públicas", que justifican la existencia del Estado, por ser esenciales a su constitución, son exclusivas e indelegables.

     La función electoral, la ejerce el Poder Electoral y no un Sistema Electoral, menos una Oficina de Procesos Electorales.

     El debate ahora es quién va a resolver, en última instancia, los conflictos que surjan entre estos tres organismos. Se ha creado conflicto que antes no existía, para establecer la jurisdicción y la competencia. La potestad jurisdiccional del Estado, la ejerce el Poder Judicial, con exclusividad.

     En materia Electoral, la potestad jurisdiccional, también con exclusividad, le corresponde a un organismo especializado: el Poder Electoral, función que es indelegable y su ámbito abarca todo el territorio de la República. Como competencia, corresponde a los organismos jurídicos el conocimiento de todo aquello que no esté atribuido a otros órganos jurisdiccionales; competencia que no puede renunciarse, ni modificarse. Tampoco delegarse en otro, la competencia que la ley le atribuye.

     En suma, el Sistema Electoral establecido por la Constitución Política del Perú no pudo funcionar para las Elecciones Generales Políticas de 1995, al renovar el Poder Ejecutivo y Legislativo.

     Para dar una solución rápida, ante la inminencia de la fecha inexorable en la que tenían que ser proclamados el 28 de julio de 1995, se dio un procedimiento transitorio: la vigencia de la antigua Ley 14250, sustentada en la Constitución de 1979, no obstante estar ya vigente la Constitución de 1993.

     Para las Elecciones Municipales tampoco, hasta ahora, hay criterio claro de cómo van a funcionar. Se debate ya repetir una nueva solución transitoria, sólo por esta vez, dando razón al aforismo: que no hay cosa más permanente que lo que se establece transitoriamente.

     Si se quiere salvar todas las incongruencias y dar una normatividad para los procesos electorales, diáfana, técnica, jurídica y democrática, no queda sino reformar el Capítulo XIII del Título IV de la Constitución Política del Perú, cumpliendo el procedimiento que señala la propia Constitución.