ALGUNAS CONSIDERACIONES CRÍTICAS EN TORNO A LOS DELITOS ELECTORALES
(María del Carmen García Cantizano
(*))
En un momento en el que asistimos a los prolegómenos de lo que será, sin duda, una muy dura campaña electoral, y donde últimamente se discute en torno a la oportunidad de modificar la actual Ley Orgánica de Elecciones (Ley N° 26859, de 01.10.97), consideramos necesario realizar algunas observaciones respecto al tratamiento legal actual del llamado “delito electoral”, entre otras razones, porque si hay un sector de la citada Ley que debe ser modificado, es sin lugar a dudas el Título XVI, “De los delitos, sanciones y procedimientos judiciales”, de la misma.
I. MARCO LEGISLATIVO VIGENTE EN MATERIA DE DELITOS ELECTORALES.
A diferencia de otros ordenamientos jurídicos, en el nuestro, el delito electoral es una figura delictiva prevista tanto en el Código penal, arts. 354° a 360°, como en la Ley Orgánica de Elecciones (en adelante LOE), arts. 382° a 393°, siendo ésta la fuente de multitud de problemas interpretativos en esta materia, por cuanto la concepción y el tratamiento punitivo que ambos cuerpos legales mantienen respecto a esta figura son muy distintos, lo que crea un alto nivel de inseguridad jurídica que, precisamente, no juega a favor de una mejor y más garantista protección del bien jurídico en estos delitos, de suma importancia, si partimos del hecho de que la protección del derecho al voto, en cuanto bien jurídico, es uno de los pilares sobre los que se sustentan las reglas del juego democrático en un Estado que se tiene por tal.
Basta tan sólo con dar una rápida ojeada al contenido del Código penal y al de la Ley Orgánica para darnos cuenta cómo existen modalidades delictivas previstas tanto en uno como en otro texto legal, que, sin embargo, están sancionados con penas de muy diferente gravedad; esto sucede, por ejemplo, con lo previsto en el art. 359°, inciso 6 CP, y art. 383°, inciso c) LOE, donde se sanciona al miembro de una Mesa de Sufragio que recibe el voto de una persona no incluida en la lista de votantes de la misma o que impide injustificadamente el derecho al voto de quien sí está incluido. Mientras el Código penal sanciona esta conducta con una pena privativa de libertad no menor de dos ni mayor de ocho años, por su parte, la Ley Orgánica prevé, igualmente, pena privativa de libertad, pero no menor de seis meses ni mayor de tres años.
Evidentemente, surge de inmediato la pregunta, ¿qué precepto aplicamos si ambos están vigentes y contemplan la misma conducta, teniendo en cuenta que la propia Ley Orgánica establece que lo establecido en ella se aplica sin perjuicio de lo dispuesto en el Código penal, (art. 393° LOE)? La respuesta no es fácil, por cuanto obliga a escoger un criterio de aplicación de la ley penal, que puede dar lugar a soluciones muy diferentes, según el que sea escogido.
Así, partiendo de la base de que una misma conducta delictiva está prevista en dos normas penales, pero con consecuencias jurídicas diferentes, y en la medida en que queda expresamente establecido que ambas están vigentes, técnicamente nos enfrentamos ante un concurso aparente de leyes, donde resulta imposible acudir a los principios que tradicionalmente enuncia la doctrina para solventar este tipo de conflictos, como el principio de especialidad, consunción o subsidiariedad.
Nos quedaría tan sólo solucionar este problema gracias al, no muy bien definido, principio de alternatividad, según el cual, en caso de que dos normas contemplen un mismo hecho delictivo, sería aplicable aquélla que prevea la sanción más grave.
Desde este punto de vista, en todos los supuestos donde coinciden el Código penal y la Ley Orgánica, siempre tendría preferencia lo dispuesto por el primero, dado que, comparativamente, las sanciones del Código penal en materia electoral son sensiblemente más graves que las de la Ley Orgánica.
Sin embargo, aceptar dicha interpretación, –que en técnica legislativa sería impecable–, vacía de contenido la regulación del delito electoral prevista en la Ley Orgánica, un texto normativo que, no podemos olvidar, es mucho más reciente que el propio Código penal. Es por esta razón que en estos casos carece de sentido hablar de alternatividad, por cuanto estimamos que, en realidad, la voluntad del legislador no es precisamente castigar más gravemente estos supuestos, sino todo lo contrario, es decir, acaparar en la misma Ley Orgánica todas aquellas conductas consideradas las más lesivas para el ejercicio del derecho de sufragio y sancionarlas de manera autónoma a lo dispuesto en el propio Código penal. De otra manera, carecería de sentido la diferencia de sanciones existente entre ambos textos legales, problema surgido, consideramos, a raíz del empleo de una muy mala técnica legislativa, donde se ha pretendido tipificar el delito electoral desconociendo por completo la normatividad vigente en su momento.
Por ello, debemos concluir afirmando que en materia electoral prima lo dispuesto en la Ley Orgánica, en caso de conflicto de leyes, fuera de estos casos, sería posible la aplicación conjunta de ambos textos, dependiendo del caso concreto.
II. EL CONCEPTO DE DELITO ELECTORAL.
El problema de la dualidad de textos normativos siempre va a obligar a trabajar conjuntamente con ambos si se quiere ofrecer (o, al menos, intentar) un concepto de delito electoral.
No obstante, con independencia de esta coyuntura, siempre el punto de partida básico en esta cuestión debe ser el bien jurídico protegido, en la medida en que la definición de aquello que deba ser calificado como delito sólo se justifica si dicha conducta atenta contra un interés esencial para el desenvolvimiento normal de la persona y de la propia comunidad.
Desde este punto de vista, a través del delito electoral se lesiona de manera directa el ejercicio normal del derecho de sufragio, el cual vendría a ser el bien jurídico directamente protegido mediante la tipificación de tales conductas; de esta manera se garantiza, igualmente, aunque sea de manera indirecta, el funcionamiento del sistema democrático del país, dado que el fundamento de éste es, precisamente, el derecho al voto reconocido al ciudadano, constitucionalmente consagrado en el art. 31° de la Constitución.
Teniendo en cuenta, por lo tanto, esta importante premisa, bajo el concepto de delito electoral se agrupan una serie de conductas que atentan, no sólo al efectivo ejercicio del derecho al voto, sino que afectan también directamente al desenvolvimiento del proceso electoral en general, de ahí que se mantenga un concepto amplio de delito electoral, en consonancia, por otro lado, con el sistema seguido también en otras legislaciones.
No obstante, la descripción que la Ley Orgánica realiza con relación al delito electoral es mucho más amplia que la prevista en el Código penal, el cual se ciñe de una manera más estricta a conductas relacionadas con el derecho de sufragio, tales como el empleo de violencia contra el votante (art. 355° CP), la suplantación del mismo (art. 357° CP) o el ofrecimiento de dádivas o promesas de cara a la alteración de su voto (art. 356° CP); tales figuras no son más que formas específicas de un delito de coacciones, falsedad genérica o corrupción, que, en atención al bien jurídico y al marco específico en el que se desarrollan –proceso electoral–, merecen un tratamiento especial.
III. LOS DELITOS ELECTORALES EN LA LEY ORGÁNICA DE ELECCIONES.
La sistematización de las diferentes modalidades de delito electoral previstas en la mencionada Ley no obedece a un orden preestablecido, lo que contribuye a crear cierta confusión en esta materia, que no ayuda demasiado a la determinación de las conductas prohibidas.
Sin embargo, en un intento por ordenar ese aparente caos, podemos distribuir tales conductas de la siguiente manera:
1.- Actos que afectan al desarrollo de la campaña electoral, donde se incluiría la participación en actos políticos y la difusión de propaganda electoral: aquí se incluyen todas aquellas conductas que directamente tienden a perturbar el desarrollo de actos o reuniones en el marco de una campaña electoral, como el portar armas (art. 382°, c) LOE), el empleo de violencia o amenaza para interrumpir el desarrollo de un acto electoral (art. 384°, b) LOE), o el impedir la propaganda electoral de un candidato (art. 390° LOE).
Bajo estos mismos supuestos se ubicarían también aquellas conductas que de manera directa infringen las disposiciones relativas al desarrollo de la campaña electoral, tales como la prohibición de venta de bebidas alcohólicas (arts. 190° y 390°, a) LOE) o el incumplimiento de los horarios establecidos para la realización de propaganda política (art. 389° LOE).
2.- Actos que atentan contra la misma organización del proceso electoral: bajo este segundo grupo de conductas se incluirían todos aquellos hechos en los que el proceso electoral resulta afectado directamente en cuanto a su funcionamiento, tanto antes de la emisión del voto como con posterioridad a ello, en el momento del escrutinio.
Así, por ejemplo, el formar parte de un Jurado Electoral, estando impedido (art. 383°, a) LOE) o el suplantar a uno de sus miembros (art. 383°, b) LOE); la perturbación del sistema de comunicación establecido por el Sistema Electoral (art. 383°, e) LOE). De igual manera, entrarían bajo este grupo aquellas conductas que implican el desobedecer el deber de todo ciudadano a tomar parte activa en el proceso electoral como miembros de Mesa o de un Jurado Nacional (arts. 391° y 392° LOE).
3.- Actos que atentan contra el ejercicio del derecho de sufragio: es lo que podría denominarse delito electoral en sentido estricto, en la medida en que aquí se afecta de manera directa al desarrollo normal del derecho al voto, ya sea impidiéndolo (arts. 383°, c) y 384°, c) LOE), ya sea coaccionando de alguna manera al votante para que éste cambie su elección (art. 382°, b) LOE), ya sea ejerciendo indebidamente el citado derecho (art. 386° LOE).
4.- Por razón del cargo desempeñado por el sujeto activo, se establecen una serie de prohibiciones específicas, con independencia de la agravación que dicha condición particular pueda representar respecto a los anteriores actos delictivos: destaca especialmente aquí la prohibición realizada a miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional de ejercer el derecho de sufragio (art. 382° LOE), así como la tipificación expresa del abuso de autoridad por parte de funcionarios y demás autoridades cuando actúan en favor o en perjuicio de determinados candidatos o partidos políticos (art. 385°, a) LOE).
Como puede apreciarse el ámbito de aplicación de la Ley Orgánica Electoral es mucho más amplio que el previsto para el Código penal, lo que plantea dudas en torno a la oportunidad de seguir manteniendo en dicho texto legal un Título dedicado a los delitos contra la voluntad popular.
Sin embargo, la mayor exhaustividad de la Ley Orgánica no exime que en esta materia haya una adecuación perfecta a la parte general del Código penal, que es de aplicación a todas las leyes penales especiales (art. X del Título Preliminar CP); esta falta de coordinación se aprecia particularmente en lo que respecta a la determinación de las penas a aplicar en cada delito, por ejemplo, en el art. 389° LOE, donde se castiga a quien realice propaganda electoral en el horario en que ésta está suspendida con una pena no menor de dos años, sin fijación del límite máximo previsto para ello, lo que representa, sin duda, un olvido del legislador que en materia de Derecho penal no puede pasarse por alto.
También, en la determinación de la cuantía de la pena de multa, se establecen criterios que son “autóctonos” de la misma Ley Orgánica, en la medida en que no están previstos en el Código penal (arts. 41° y siguientes CP); así las conductas descritas en el art. 390° LOE se castigan con una pena de multa no menor del diez por ciento del ingreso mínimo vital multiplicado por treinta días de multa, extraña fórmula matemática que es de muy difícil interpretación.
Por último, y por las razones ya expuestas anteriormente, lo dispuesto en el art. 393° LOE, donde se prevé la aplicación de lo dispuesto en la Ley sin perjuicio de lo establecido en el Código penal, representa una fuente de graves distorsiones y confusiones legales que en nada ayuda a la seguridad jurídica imprescindible en el ámbito del Derecho penal, dado que, como ya ha quedado demostrado, los principios que parecen haber inspirado ambos textos legales son incompatibles; esto es, frente a la aplicación de severas sanciones penales previstas en el Código penal, nos encontramos la drástica reducción de las mismas dispuesta por la Ley Orgánica.
IV. CONCLUSIONES.
- En materia de delitos electorales se plantea una muy grave confusión en la medida en que coexisten dos textos legales que, desde el punto de vista de su sanción, obedecen a criterios radicalmente opuestos, por un lado el Código penal, y, por otro, la Ley Orgánica de Elecciones.
- Ello contribuye a la necesidad de decidir cuál de ambos textos se aplica con carácter preferente, por cuanto el contenido de lo dispuesto en el Código penal aparece recogido, además de otras figuras específicas, en la Ley Orgánica.
La obligatoria elección debe inclinarse a favor de la aplicación de esta última en la medida en que se convierte en la ley penal especial en materia de delitos electorales, tanto por razón de su mayor exhaustividad como por ser una ley muy posterior al propio Código penal, lo que demuestra que obedece a un cambio en los planteamientos originales que nuestro legislador tenía en relación a esta materia.
- Partiendo de la base de que el bien jurídico protegido en estos delitos es el derecho de sufragio, el ámbito de protección que la Ley Orgánica de Elecciones ofrece va más allá, en la medida en que abarca a conductas que indirectamente afectan a su ejercicio, al atentar contra el propio funcionamiento del sistema electoral en general, esto es, desarrollo de campaña política, emisión de propaganda electoral, funcionamiento de los órganos electorales, etc.
- No obstante, la sistematización así como la pésima técnica legislativa empleada a la hora de tipificar tales conductas obligaría a una urgente modificación del Título XVI de la Ley Orgánica de Elecciones, a los efectos tanto de adecuarla a las reglas generales del Derecho penal vigente como de clarificar las conductas previstas en ella como delictivas; y todo ello en aras del tan vapuleado principio de seguridad jurídica.