LA NUEVA LEY GENERAL DE EXPROPIACIONES
(Manuel A. Torres Carrasco
)
I. INTRODUCCIÓN.
La tesis tradicional que concebía a la propiedad como un derecho real absoluto, por el cual el propietario podía usar y abusar sin ninguna restricción de aquél, es actualmente insostenible. Bajo una nueva perspectiva, ha adquirido consenso universal la teoría de la función social de la propiedad, la que permite imponer al propietario algunas restricciones al ejercicio de su derecho en virtud de razones e intereses sociales, las mismas que incluso pueden forzarlo a desprenderse de ella. Este razonamiento se encuentra recogido por nuestro Código Civil en su artículo 968°, que entre las causales de extinción de la propiedad, prevé a la expropiación.
Asimismo, el Código Civil ha reservado a la expropiación un artículo, el 928°, el cual nos remite a la normatividad de la materia. Esta norma fue hasta hace pocos días, el Decreto Legislativo N° 313, Ley General de Expropiación (de ahora en adelante, ALGE), del 14 de noviembre de 1984.
Esta norma ha sido derogada por la Ley N° 27117 del 20 de mayo de 1999, Ley General de Expropiaciones (en adelante, LGE), la misma que ha introducido algunas modificaciones al régimen expropiatorio.
II. ¿CUÁLES HAN SIDO LAS INNOVACIONES INCORPORADAS AL RÉGIMEN DE EXPROPIACIONES?
1. En cuanto al ámbito de aplicación.
En el artículo 1° de la ALGE se señalaba que la expropiación a que se refiere el artículo 928° del Código Civil se regía por el D. Leg. N° 313. Asimismo, el artículo 66° precisaba que el ámbito de aplicación de la ALGE abarcaba todas las clases de expropiaciones, salvo dos excepciones: la expropiación minera y la producida en virtud de la reforma agraria.
A fin de darle un carácter más amplio, la vigente LGE señala en su artículo 1° que la expropiación contenida en el artículo 928° del Código Civil, en el artículo 70° de la Constitución Política de 1993 y en los artículos 519° a 532° del Código Procesal Civil se rige por la Ley N° 27117, sin señalar excepción alguna.
2. En cuanto a la definición y requisitos para su procedencia.
La actual LGE con el objetivo de ser mucho más didáctica que su antecesora, define a la expropiación señalando que ésta consiste en la transferencia forzosa del derecho de propiedad privada. Asimismo establece requisitos para su procedencia:
a) Que sea autorizada únicamente por ley expresa del Congreso a favor del Estado; y a iniciativa del Poder Ejecutivo, de las Regiones o de los Gobiernos Locales, y,
b) Que se haya realizado previamente el pago en efectivo que corresponde por concepto de la indemnización justipreciada, que debe incluir la compensación por el eventual perjuicio.
3. En cuanto a los sujetos intervinientes.
3.1. El beneficiario.
La derogada LGE establecía que a la par del Estado, el beneficiario de una expropiación podría ser una empresa privada que sea concesionaria de servicios públicos.
La vigente LGE señala que el beneficiario de una expropiación debe ser únicamente el Estado, por lo actualmente resultaría inadmisible que una persona jurídica de derecho privado resulte siendo el sujeto beneficiario. En ese sentido, el tercer párrafo del artículo 10° de la LGE declara que es nula la expropiación hecha a favor de persona natural o jurídica de derecho privado.
3.2. Sujeto pasivo.
De la referencia escueta del artículo 7° de la ALGE:
“el sujeto pasivo de la expropiación es el propietario contra quien se dirige el procedimiento expropiatorio”
, contenida idénticamente en el artículo 11° de la LGE, se ha pasado a una regulación más detallada de variados supuestos:
a) Primero, se considerará sujeto pasivo de la expropiación al poseedor con más de diez años de antigüedad con título inscrito o cuya posesión derive de una resolución judicial o administrativa, o que haya sido calificado como tal por autoridad competente.
b) Segundo, si registralmente apareciera un único titular del inmueble, éste será reputado sujeto pasivo, salvo que exista un poseedor que haya adquirido la propiedad por prescripción.
c) En caso de duplicidad registral se tendrá como sujeto pasivo a quien tenga inscrito su dominio con anterioridad. En este caso, y cuando exista un proceso judicial o arbitral en donde se discuta la propiedad del inmueble a expropiarse, deberá retenerse el monto del justiprecio hasta que exista un pronunciamiento consentido y ejecutoriado que resuelva la litis.
d) Cuarto, si el inmueble no se encontrara inscrito, el sujeto activo de la expropiación deberá publicar avisos (uno en el diario oficial y dos en otro de mayor circulación), indicando qué entidad es la que procede a la expropiación, cuál es su domicilio legal, la ubicación exacta del bien a expropiarse y el plazo que tendrá el sujeto pasivo para apersonarse, el mismo que es de diez días.
e) El afectado deberá acreditarse como tal, siendo que si se presentaran dos o más afectados, el proceso se entenderá con el que presente documento público de fecha más antigua.
f) Cuando no se presente ningún afectado, deberá indemnizarse a los poseedores; de no haberlos se presumirá que el bien es del Estado, lo que no enervará el derecho de reivindicación al justiprecio que podrá ejercer el propietario.
4. En cuanto al bien objeto.
La derogada LGE señalaba que todos los bienes de dominio privado podían ser objeto de expropiación. En ese sentido los bienes muebles, léase títulos valores o instrumentos de cualquier clase, acciones y participaciones sociales, derechos de autor o signos distintivos, vehículos, etc., podían ser objeto de expropiación.
La vigente LGE ha reducido ese ámbito de aplicación solamente a los bienes inmuebles de dominio privado.
5. En cuanto a la autorización, iniciativa, causales y modalidades.
La ALGE facultaba tanto al Poder Legislativo como al Ejecutivo para disponer expropiaciones. La autorización emanada del Congreso era motivada por necesidad y utilidad pública o de interés social (art. 2°), y podían ser para un caso concreto (solamente a instancias del Poder Ejecutivo) o para una determinada generalidad de casos. En el supuesto que fuera el Poder Ejecutivo el que disponía la expropiación, las causales eran de necesidad y utilidad pública y sólo eran procedentes cuando tenían por objeto la ejecución de obras públicas, funcionamiento de servicios públicos, remodelación de centros poblados o en caso de guerra o calamidad pública.
La actual LGE reconoce al Congreso de la República como el único Poder del Estado facultado para autorizar las expropiaciones en base a dos causales: la de necesidad pública o la seguridad nacional (art. 4). En ese sentido, las expropiaciones son improcedentes cuando se funda en causales distintas a éstas, o cuando tienen por objeto el incremento de las rentas públicas o responden a la necesidad de ejercitar derechos reales temporales sobre el bien.
Asimismo, se reconoce la facultad de iniciativa al Poder Ejecutivo, a los gobiernos regionales y locales para proponer al Congreso que autorice las expropiaciones.
Finalmente, en la nueva LGE no se hace la diferencia, que sí se hacía en la ALGE, de modalidades de expropiación para un caso concreto o para una generalidad de casos.
6. En cuanto a la ejecución de la expropiación.
La vigente LGE señala que una vez que el Congreso haya autorizado por ley expresa la expropiación a instancias del Poder Ejecutivo, éste deberá expedir una Resolución Suprema con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros a fin de disponer la ejecución de la expropiación. Si la propuesta hubiese sido elevada por un gobierno local, éste deberá expedir un Acuerdo de Concejo, y en el caso de los gobiernos regionales la norma que corresponda. En todos los casos, deberá publicarse la referida norma con un plazo no mayor a 60 días de vigencia de la ley autoritativa.
7. En cuanto a los procesos de expropiación.
Con la entrada en vigencia de la LGE, encontramos hasta tres procesos que ameritan al menos un breve comentario:
7.1. Procesos judiciales derivados de la expropiación
La Unica Disposición Modificatoria de la LGE ha modificado los artículos 519° al 532° del Código Procesal Civil a fin de adaptar los procesos abreviados derivados o conexos de la expropiación a las modificaciones que comentamos.
7.2. Procedimiento para obras de gran envergadura.
Este procedimiento tiene carácter excepcional y se ha previsto solamente en el caso que así lo amerite la envergadura de la obras de infraestructura de servicios públicos sobre la que recae el bien objeto de la expropiación.
En este caso, la ley autoritativa del Congreso deberá facultar al sujeto activo para que realice la expropiación del bien mediante la dación de múltiples resoluciones en un plazo de dos años. Asimismo, debe el sujeto activo en un plazo de 30 días contados desde la promulgación de la referida ley señalar la identificación del bien a expropiar, mediante una resolución provisional.
7.3. Proceso arbitral.
Asimismo, la LGE ha introducido al fuero arbitral con el objetivo que éste dirima respecto a cuestiones relativas a:
a) La revisión del valor objetivo del bien expropiado.
b) Determinar la reparación de los daños y perjuicios que se generen para el sujeto pasivo.
c) La expropiación total del bien, cuando la intención del sujeto activo es la expropiación parcial.
8. En cuanto a la indemnización justipreciada.
Para la ALGE, el monto de la indemnización justipreciada estaba constituido por el valor objetivo del bien y la reparación que debe abonarse en caso de que se acredite fehacientemente daños y perjuicios para el sujeto pasivo originados directa, inmediata y exclusivamente por la naturaleza forzosa de la transferencia.
La vigente LGE expresa que la indemnización justipreciada está comprendida por el valor de tasación comercial debidamente actualizado del bien y por la compensación que debe abonarse al sujeto pasivo en caso de que se le hayan causado fehacientemente daños y perjuicios, originados directa, inmediata y exclusivamente por la naturaleza forzosa de la transferencia. Asimismo se señala que el valor del bien se determinará mediante tasación comercial realizada exclusivamente por el Consejo Nacional de Tasaciones (CONATA).
9. En cuanto a la nulidad.
En la ALGE, se señalaba que no era discutible la declaración de necesidad y utilidad pública o de interés social que motivaba la ley autoritativa, ni era posible que se demandase la nulidad de una expropiación dispuesta por el Congreso mediante ley especial.
En cambio, la actual LGE señala que sí es posible demandar judicialmente la nulidad de la expropiación por dos motivos:
a) Cuando el beneficiario de ésta no sea el Estado.
b) Cuando en la ley autoritativa no se señale las causales por las cuales se procede a la expropiación o el uso o destino que se dará al bien.
Igualmente, ahora es posible discutir la declaración de necesidad pública o seguridad nacional dispuesta por el Congreso mediante ley expresa cuando ésta no se ciñan a lo dispuesto por la LGE.
10. En cuanto a la posesión provisoria del bien.
Que el juez de la causa otorga al beneficiario de la expropiación de manera excepcional, en la ALGE era procedente cuando la expropiación tenía por objeto la ejecución de obras públicas, el funcionamiento de servicios públicos, la remodelación de centros poblados o en caso de guerra o de calamidad pública.
En la actual LGE se dispone que será procedente sólo en los casos en que sea estrictamente necesario apra prevenir o corregir los efectos de fenómenos o catástrofes naturales, por razones de seguridad o en los casos de proyectos de gran envergadura.