ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY DE REGULARIZACIÓN DE EDIFICACIONES

Gunther Hernán Gonzales Barrón

      I.     ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY Nº 27157

     La Ley 27157 es titulada en su primera parte como “LEY DE REGULARIZACIÓN DE EDIFICACIONES”, lo cual haría parecer que este cuerpo legal tiene por objeto el saneamiento físico de la propiedad inmobiliaria, proponiendo un régimen simplificado y flexible para que los edificios puedan acceder al registro. Según esta interpretación basada en el  “nomen juris”, nos encontraríamos ante una nueva amnistía a favor de los propietarios que hayan efectuado construcciones irregulares y/o clandestinas, propiciando la obtención e inscripción de las declaratorias de fábrica.

     No se puede negar que uno de los propósitos de la ley es el saneamiento físico de los inmuebles (ver arts. 1°, 3°, 25°, y primera disposición transitoria), esto es, facilitar la  inscripción de construcciones que no cuentan con licencia de construcción o conformidad de obra. Sin embargo, el “nomen juris” es equívoco, ya que la Ley N° 27157 CONTEMPLA UN MAYOR RADIO DE ACCIÓN, de manera que favorece el saneamiento de una serie de aspectos diversos, que vienen a constituir los tipos de regularización que se permiten:

     1)     En primer lugar se posibilita regularizar la propiedad de los predios, de forma que los titulares que sólo cuenten con documento privado, o que sólo puedan exhibir la posesión, puedan acceder a la inscripción registral. De esta manera se evita que el interesado recurra a engorrosos procesos judiciales de otorgamiento de escritura pública, prescripción adquisitiva o títulos supletorios. Siempre que no exista oposición, la vía judicial es reemplazada por un simplificado trámite notarial. Dentro de esta línea el art. 7° de la Ley establece que: “Para la inscripción del derecho de propiedad de los departamentos se debe presentar el formulario registral, acompañado de título de propiedad que puede ser escritura pública, minuta, adjudicación o cualquier otro documento público o privado de fecha cierta que lo pruebe. A falta de título de propiedad, o cuando el terreno está inscrito a nombre de persona diferente al vendedor, el poseedor debe demostrar posesión continua, pacífica y pública como propietario durante 10 (diez) años”. Idéntica regulación se encuentra en los arts. 9°, 14° y 17° de la Ley.

     2)     En segundo lugar, y conforme ya hemos indicado, el objeto de la regularización comprende también las construcciones sin licencia municipal, ni conformidad de obra, bastando que el saneamiento se haga efectivo a través del informe técnico de un verificador (art. 25° de la Ley). Este régimen de regularización viene a ser análogo al que ya existe hace muchos años para el Registro Predial Urbano, con la salvedad que este último sistema era aún más simplificado al no requerir la certificación de firmas de los otorgantes. Obviamente esta mayor sencillez no iba aparejada con seguridad.

     3)     Por último se faculta la regularización de los inmuebles que carezcan de reglamento interno e independización. Es decir, se facilita la constitución del régimen de propiedad exclusiva y propiedad común (propiedad horizontal), para lo cual se reduce el número de propietarios (inscritos o no inscritos) que puedan otorgar el reglamento interno y la independización de fincas registrales. Además se evita, hasta donde sea posible, que esta incertidumbre jurídica tenga que ser resuelta por el Poder Judicial.

     El objeto de la regularización, y que hemos dividido en tres tipos, puede presentarse en forma individual o acumulativa. Nos explicamos: si el señor X ha realizado una construcción clandestina en el inmueble cuya propiedad se encuentra registrada a su nombre, sólo requerirá regularizar la declaratoria de fábrica por cuanto su derecho de propiedad no adolece de deficiencia alguna. Por tanto, la regularización se presenta en este caso en forma individual, ya que solamente es de aplicación el punto 2) antes mencionado (declaración de fábrica).

     En  cambio, puede ocurrir que la construcción clandestina albergue un edificio de departamentos, el cual no solamente carezca de declaratoria de fábrica y reglamento interno, sino además los mencionados departamentos pueden haber sido vendidos a distintos compradores, los mismos que obviamente no cuentan con su derecho de propiedad inscrito. En este caso la regularización es acumulativa porque el saneamiento inmobiliario comprende los puntos 1), 2) y 3) antes mencionados.

     La Ley ha sido concebida, pues, como un “traje a la medida” de los interesados, quienes podrán acogerse a sus normas de acuerdo al problema de titulación que en concreto los afecte. Obviamente, esto será posible siempre y cuando el problema se centre en alguno de los tres aspectos que constituyen el OBJETO DE LA REGULARIZACIÓN INMOBILIARIA. Por tanto, los ámbitos que se encuentren fuera de este objeto (por ejemplo: los problemas referidos a rectificación o superposición de áreas), no podrán ser saneados dentro de los alcances de la Ley.

     Es bueno resaltar que el art. 3° de la Ley N° 27157 señala con toda claridad que este cuerpo legal tiene como mira prioritaria atender al saneamiento de los edificios o conjuntos inmobiliarios en régimen de propiedad exclusiva y propiedad común (antes, propiedad horizontal); sin embargo, esta meta NO ES EXCLUYENTE, ya que también será posible realizar el saneamiento de los títulos de propiedad de los inmuebles no sometidos al estatuto de la propiedad horizontal. En este sentido, los arts. 17° y 18° de la Ley regulan el procedimiento a seguir en los casos de regularización del derecho de propiedad en las unidades exclusivas, las cuales se definen como aquellas “unidades inmobiliarias que NO cuentan con bienes ni servicios comunes” (art. 2° inciso f).

     Esta clasificación había sido sustentada en la primera edición de esta obra, la cual –por lo visto– ha gozado del favor de los autores del formulario registral aprobado por la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP). Así pues, en los formatos aprobados se aprecia claramente la existencia de tres partes bien definidas: a) la regularización de la propiedad mediante su inscripción, b) la regularización de las edificaciones mediante la declaratoria de fábrica, c) la regularización del reglamento interno mediante el proceso de saneamiento.

     Además, la misma resolución aprobatoria de SUNARP (N°  297-99-SUNARP publicada el 20 de setiembre de 1999) señala que la finalidad de los formularios es “REGULARIZAR LA INSCRIPCIÓN DE LA PROPIEDAD Y/O DE LAS EDIFICACIONES”. En buena cuenta, ello significa que la Ley no se refiere exclusivamente al saneamiento físico de las construcciones, sino además a la regularización de la propiedad.

     Por otro lado, la utilización del término disyuntivo “Y/O”, nos indica claramente que la regularización puede efectuarse en forma conjunta o individual, de acuerdo al concreto problema que afecta al propietario. Estas últimas ideas también aparecieron ampliamente expuestas en la edición anterior.

     En conclusión, reiteramos que la Ley N° 27157 contiene una restrictiva y equívoca denominación, la cual alude solamente a la “regularización de edificaciones”, siendo que la amplitud de la materia regulada excede dicho límite. Por tal razón resulta preferible hablar de la “regularización de la propiedad”, tal y como lo hacía el Proyecto de Ley de la Comisión del Congreso de Infraestructura y Transporte. En nuestro caso, y por ser un término más amplio y preciso, de acuerdo al objeto regulado, preferimos la denominación de ”regularización de algunas inscripciones sobre inmuebles”.

     II.-     ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY Y LOS SUPUESTOS DUDOSOS

     a)     Los terrenos sin construir

     La Ley N° 27157 ha sido titulada erróneamente “Ley de regularización de edificaciones”. En base a ello, y en mérito a una serie de normas que se refieren a los departamentos de edificios, las quintas, las casas en copropiedad, las galerías o centros comerciales, etc.; es que se viene sosteniendo que el presente cuerpo legal sólo permite la regularización de inmuebles construidos, PERO NO DE TERRENOS.

     Es cierto que una interpretación literal de la Ley pudiera arrojar dicha conclusión al lector desprevenido. Sin embargo, nuestra opinión es contraria por los siguientes fundamentos:

     1)     En el apartado anterior se ha demostrado ampliamente que el “nomen juris” de la ley es equívoco, y por tanto, no puede servir de sustento al intérprete. Incluso la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP) se ha visto en la necesidad de “aclarar” en cierta medida el nombre de la Ley. Así pues, los formularios aprobados por esta entidad se denominan “para regularizar la INSCRIPCIÓN DE LA PROPIEDAD Y/O LAS EDIFICACIONES”.

     2)     En segundo lugar, la disyunción “Y/O” significa que la regularización puede abarcar la inscripción dominical o la construcción del edificio, uno u otro. Esto nos lleva a concluir que el saneamiento inmobiliario NO NECESARIAMENTE comprende la fábrica.

     3)     Por otro lado, la Ley comprende expresamente dentro de sus alcances las llamadas unidades de propiedad exclusiva, definiéndolas como “unidades inmobiliarias que no cuentan con bienes ni servicios comunes” (art. 2° inciso f). Esta definición abarca todos los supuestos de propiedad inmobiliaria ordinaria, incluyendo el dominio sobre solares o terrenos sin construir.

     4)     La Exposición de Motivos nos ayuda a conocer también la explícita voluntad del legislador, en el sentido que la regularización abarca a los terrenos. Así pues, se señala que el primer objetivo de la ley es “dotar de acceso al derecho de propiedad sobre TERRENOS y edificaciones al sin número de unidades inmobiliarias que se encuentran actualmente bajo el régimen equívocamente llamado de propiedad horizontal y DEL RESTO DE INMUEBLES (...)”.

     5)     Las leyes no se pueden interpretar en el sentido que nos conduzca al absurdo. ¿Qué razón válida existiría que la ley pretendiese la regularización de la propiedad de un terreno construido, y rechace esa misma posibilidad en el caso de un solar? La respuesta se obtiene por sí sola. La  “ratio legis“ es sanear el historial jurídico de las fincas registrales, ya sea mediante procedimientos de inmatriculación de reanudación del tracto sucesivo. La consideración física del predio no parece lo más relevante en este caso.

     Por último, se ha intentado desacreditar esta tesis señalando que “en el derecho público no cabe la analogía para determinar la competencia de los órganos”. Sobre este aserto es bueno aclarar que esta materia pertenece al DERECHO PRIVADO, ya que se está regulando el régimen jurídico del suelo urbano y su inscripción registral, todo lo lo cual se ubica dentro del ámbito del derecho civil, y más específicamente del instituto jurídico de la propiedad. No se olvide que la Ley no delega “facultades de titulación” a órgano administrativo alguno.

     Por otro lado, en ningún caso se está  aplicando la analogía, a lo más nos encontramos en presencia de la interpretación extensiva, la cual se acepta en toda rama del derecho, o en toda clase de norma jurídica. A fin de aclarar conceptos se puede señalar que la interpretación extensiva “se produce cuando, a pesar de que la norma no contiene claramente a un determinado caso, puede éste ser involucrado en el supuesto normativo haciéndolo algo elástico” (RUBIO, 82).

     b)     Las habilitaciones urbanas

     Inmediatamente se publicó la norma sub-examine, las Municipalidades del país hicieron de conocimiento su preocupación respecto a que la Ley N° 27157 propiciaría el caos urbano al no exigir el cumplimiento previo del procedimiento para regularizar las habilitaciones urbanas, contraviniendo de esta manera la Ley N° 26878 o Ley General de Habilitaciones Urbanas, promulgada el 20 de noviembre de 1997.

     Sobre el particular consideramos que existe un error de concepto que debe ser aclarado. Para ello debemos definir en primer término qué se entiende por habilitación urbana. Según el Reglamento Nacional de Construcciones se llama así, a todo proceso que implique el cambio de uso de tierras rústicas o eriazas a suelo urbano, y que requiera la ejecución de servicios públicos. Es decir, el aspecto medular de este instituto es LA MODIFICACIÓN DEL USO DEL SUELO. Recuérdese que la Ley N° 27157 trata sobre la regularización de tres aspectos concretos, cuales son, la propiedad, la declaratoria de fábrica y el reglamento interno.

     El procedimiento de habilitación urbana no afecta de ningún modo la titularidad dominical del propietario, y por tanto, mal puede enlazarse con la regularización de la propiedad prevista en la Ley comentada.

     Asimismo, la habilitación urbana no puede identificarse con la regularización de la fábrica, ya que si bien en ambos institutos se presenta la ejecución de obras; sin embargo, en la habilitación, éstas tienen una finalidad completamente diversa, cual es, dotar de los servicios públicos domiciliarios y complementarios a la urbanización.

     Por último, la habilitación urbana como procedimiento administrativo de cambio de uso de la tierra, no se vincula directamente con el régimen de propiedad horizontal, el cual eventualmente se puede constituir sobre cada uno de los lotes individualizados que se originan después de la recepción de obras.

     De tal suerte se comprende que la Ley N° 27157 NO REGULA procedimiento alguno de habilitación urbana, ni en vía de regularización, y menos aún en régimen ordinario. Además, el mismo cuerpo legal no prevé ningún supuesto o figura propia de las habilitaciones. En tal sentido, no se habla de lotización, manzaneo, vías, parques, aportes reglamentarios, servicios públicos domiciliarios y complementarios, recepción de obras, etc.

     Por tales razones, es nuestra opinión que los inmuebles que se encuentren en trámite de habilitación urbana, sea cual fuere su propietario (persona natural o jurídica, asociación o cooperativa de vivienda, asentamiento humano, etc.) NO se encuentran sujetos a la Ley N° 27157, y en consecuencia, deberán seguir sus trámites de formalización de acuerdo a la Ley N° 26878 y al Decreto Supremo 022-97-MTC, Ley General de Habilitaciones Urbanas y su Reglamento.

     c)     Los predios rústicos

     El art. 3° de la Ley señala textualmente que: “Los propietarios de edificaciones que hayan sido construidas sin licencia de construcción, conformidad de obra o que no cuenten con declaratoria de fábrica, independización y/o reglamento interno, de ser el caso, podrán sanear su situación de acuerdo al procedimiento establecido en la presente ley”. Es fácil advertir que el dispositivo presupone que su ámbito de aplicación se contrae a los predios que cuentan con edificios de vivienda, o en todo caso, a los terrenos que contaran en el futuro con construcciones de este tipo.

     Precisamente el suelo urbano es el que tiene por finalidad albergar al ser humano y dotarle de vivienda. En cambio, la propiedad inmobiliaria rústica tiene por objeto llevar a cabo la explotación agrícola o pecuaria del fundo. Tan cierto es ello, que existe una norma específica que PROHÍBE lotizar las fincas rústicas, lo cual significa en buena cuenta, que prohíbe utilizarlo como centro poblado o urbano.

     En este caso nos referimos concretamente al art. 4°, inciso a, in fine , de la Resolución Ministerial N° 430-94-MTC/15.VC del 12 de diciembre de 1994: “No se permitirá declaración o constatación de fábrica sobre terrenos rústicos lotizados con características urbanas”. Por tanto, existiendo expresa prohibición legal de utilizar el suelo rústico con fines urbanos, resulta impensable que la Ley N° 27157 pueda extender su ámbito de aplicación a aquel.

     El art. 4° del Decreto Legislativo 667, Ley del Registro de Predios Rurales, define a éstos como “aquella porción de tierra ubicada en área rural o en área de expansión urbana declarada zona intangible, dedicada a uso agrícola, pecuario o forestal”. En ningún caso, su uso es la construcción de edificios unifamiliares o multifamiliares (propiedad horizontal).

     Por tanto, los predios rústicos no se rigen por la Ley N° 27157, sino más bien, por la Ley N° 26505, “Ley de Tierras”, y el Decreto Legislativo N° 667, sin dejar de mencionar la frondosa legislación especial dictada en función del Proyecto Especial de Titulación de Tierras (PETT), órgano del Ministerio de Agricultura cuya finalidad es realizar un catastro de la propiedad rural y entregar títulos de propiedad, ya sea sobre suelo afectado por la reforma agraria, ya sea sobre suelo de propiedad de particulares.

     d)     Los predios urbanos “de hecho”

     Es muy frecuente que determinadas zonas rústicas adyacentes a la ciudad vayan poco a poco modificando su carácter exterior, de tal suerte que el uso del suelo cambie paulatinamente de la explotación agrícola al aprovechamiento urbano. En este sentido nos encontramos con una propiedad urbana “de hecho” o nacida espontáneamente.

     Este fenómeno se ve impulsado por el aumento del valor del suelo que conllevan los procesos de urbanización, ya que éste tiene un uso más intensivo frente al suelo rústico, y por tanto, la plusvalía que se puede generar es realmente extraordinaria. No se olvide que dos o tres hectáreas de fundo agrícola son sumamente pequeñas y hasta cierto punto poco rentables al no poderse aplicar economías agrícolas de escala. En cambio, esa misma área destinada a vivienda, puede desmembrarse en miles de unidades inmobiliarias, con el consiguiente aumento de valor de la tierra.

     Esta propiedad urbana “de hecho” deberá, sin embargo, considerarse TIERRA RÚSTICA de acuerdo a nuestra legislación vigente. Así pues, el artículo I-I-8 del Reglamento Nacional de Construcciones señala que es terreno urbano “el que cuenta con los servicios generales propios de la ciudad en que se ubica o los establecidos por el Título II de este Reglamento Nacional. En ambos casos, el terreno debió haber sido habilitado como urbano con sujeción a las respectivas disposiciones legales y reglamentarias”.

     De esta definición legal se deduce que el suelo urbano debe tener dos caracteres conjuntos: a) contar con los servicios generales propios de la ciudad (dato físico), y, b) haber sido habilitado legalmente (dato jurídico). Por tanto, la propiedad urbana “de hecho” carece precisamente del dato jurídico, y por tanto, su naturaleza es la de un TERRENO RÚSTICO.

     Siendo ello así, debemos remitirnos a lo señalado en el apartado precedente, y por lo cual, el suelo rústico no se encuentra sujeto a los alcances de la Ley N° 27157. En tal suerte, la regularización sólo podrá realizarse a través de un procedimiento especial de habilitación urbana, el cual procede justamente en las situaciones de hecho consistentes en la ocupación de lotes mediante construcciones definitivas o provisionales, y que asimismo tienen el trazado vial, el manzaneo correspondiente, y los servicios públicos básicos.

     La propiedad inmobiliaria que cuente con dichas características deberá someterse, pues, a la Ley General de Habilitaciones Urbanas y su Reglamento. La parte considerativa de esta última norma señala textualmente que: “Estas características del nuevo procedimiento de regularización de habilitaciones urbanas ejecutadas posibilitarán que se reconozca legalmente el ahorro y la inversión acumulados durante años por pobladores de asociaciones de vivienda, provivienda y cooperativas de vivienda”.

     Sin embargo, no parece comprenderse en la figura comentada a aquellos centros poblados urbanizados con anterioridad a la vigencia de las normas sobre habilitación urbana, en cuyo caso por evidente efecto irretroactivo de las normas, no se requiere cumplir los requisitos  antes señalados. Sería el caso de los denominados pueblos tradicionales, definidos en función de la legislación especial del COFOPRI como “aquella comunidad con identidad, costumbres y tradiciones propias, establecida de manera progresiva sobre terrenos públicos o privados, desde tiempos inmemoriales y en menor proporción a mediados del siglo XX, habiendo sido en algunos casos constituidas y reconocidas con posterioridad como Capital de Distrito, Anexo, Centro Poblado o cualquier otra denominación afín, de una Capital de Departamento, cuyos pobladores cuentan con títulos de propiedad imperfectos, basados en la tradición, uso o costumbre y que no pueden acceder a la inscripción registral” (art. 1° de la Directiva N° 021-99-COFOPRI sobre Normas Complementarias para la Formalización de Pueblos Tradicionales, aprobada por Resolución Ministerial N° 301-99-MTC/15.01).