PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE PRESCRIPCIÓN ADQUISITIVA DE DOMINIO A CARGO DE LA COFOPRI. ... Y la interpretación del requisito de la posesión pacífica
(Patricia Simon Regalado
(*)Edgard Lastarria Ramos
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La prescripción adquisitiva de dominio o usucapión es una forma de adquirir la propiedad de bienes muebles e inmuebles por el transcurso del tiempo y cumpliendo determinados requisitos exigidos en la ley. Es una institución a través de la cual se declara la propiedad en favor de aquel que se comportó como propietario durante el plazo señalado en la ley sin haber sido perturbado por el verdadero propietario. "El fundamento de la prescripción adquisitiva reposa en un principio de puro derecho. Se trata de una institución establecida en base a la equidad e interesa a la sociedad conservar el principio de la seguridad del dominio, como presupuesto necesario de la paz social, evitando conflictos en el área dominial..." (Arias-Schreiber Pezet, Max, Exégesis del Código Civil Peruano de 1984, Tomo V, Gaceta Jurídica Editores, Abril 1998).
Los artículos 950 y 951 del Código Civil se ocupan de los requisitos de la prescripción de bienes inmuebles y de bienes muebles. El artículo 950 establece que la propiedad inmueble se adquiere por prescripción mediante la posesión contínua, pacífica y pública como propietario durante diez años. Se adquiere a los cinco años cuando median justo título y buena fe.
A su vez el artículo 951 establece que la adquisición por prescripción de un bien mueble requiere la posesión continua, pacífica y pública como propietario durante dos años si hay buena fe, y por cuatro si no la hay.
La doctrina señala que posesión continua es aquella que no tiene interrupciones en el tiempo, es decir, que se ejerce de manera permanente.
Posesión pacífica significa que no haya sido obtenida ni se mantenga mediante la violencia o la fuerza. Además, la posesión debe haberse mantenido sin perturbación en los hechos y en el derecho.
Posesión pública significa que se haya ejercido a través de actos que sean de conocimiento público. De allí la obligación de que en un proceso judicial de prescripción adquisitiva de dominio se ofrezca la declaración de no menos de tres ni más de seis testigos (art. 505 inc. 4 del Código Procesal Civil).
Posesión ejercida como propietario significa que el que pretende que se declare la usucapión a su favor se debe comportar como propietario, es decir, sin reconocer el derecho de propiedad en otra persona. Por tanto, no pueden adquirir por prescripción los arrendatarios, usufructuarios, usuarios y demás poseedores inmediatos.
Se entiende por justo título a aquel acto destinado a la transferencia de propiedad (compraventa, donación, permuta, etc.) que por sí solo no produce tal efecto (la transmisión de la propiedad) debido a la falta de calidad de propietario en el que se obliga a transferir.
Finalmente, la buena fe es la creencia o convicción que debe tener el poseedor de ser el legítimo propietario del bien.
El artículo 504 del Código Procesal Civil establece que se tramita como proceso abreviado la demanda que formula el poseedor para que se le declare propietario por prescripción. Se requiere, pues, de un proceso judicial para la declaración de propiedad por prescripción.
II. COFOPRI Y LA INTERPRETACIÓN DEL REQUISITO DE LA POSESIÓN PACÍFICA
Mediante Decreto Supremo Nº 032-99-MTC, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 16 de setiembre de 1999, se establece el procedimiento para la declaración administrativa de prescripción adquisitiva de dominio respecto de posesiones informales y centros poblados informales. Dicha nonna en su artículo 10 exige un plazo de 10 años o más para adquirir por prescripción. Esto se debe a que se trata necesariamente de una posesión de mala fe ya que los integrantes de estos centros poblados y posesiones informales saben que están ocupando predios ajenos. El artículo 914 del Código Civil establece que "se presume la buena fe del poseedor, salvo prueba en contrario. La presunción a que se refiere este artículo no favorece al poseedor del bien inscrito a nombre de otra persona."
La norma bajo comentario establece un procedimiento a cargo de la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI) para que esta institución declare la propiedad en favor de las posesiones informales y centros poblados informales que ocupan terrenos de propiedad privada. De este modo, en base a un procedimiento administrativo, se puede declarar la propiedad a favor de dichas personas, sin necesidad de acudir al juez. Como sabemos, el art. 952 del Código Civil cuando establece:
"quien adquiere un bien por prescripción puede entablar juicio para que se le declare propietario."
De allí que resulta cuando menos discutible que un conflicto de intereses de tal trascendencia sea conocido y resuelto en la vía administrativa. Debemos recordar, además, que los arts. 504 y siguientes del Código Procesal Civil regulan el proceso de prescripción adquisitiva de dominio. Se trata de un proceso abreviado, en el cual incluso la parte demandada puede ser representada por un curador procesal para garantizar su derecho de defensa, en caso que se le notifique por edictos y se desconozca el domicilio del demandado. Como antecedente, encontramos las disposiciones contenidas en los artículos 1305 y siguientes del Código de Procedimientos Civiles que establecían un trámite no contencioso para la declaración de propiedad por prescrpición adquisitiva de dominio. Sin embargo,
en caso de haber oposición, el proceso pasaba a tramitarse en la vía ordinaria,
que era el proceso de cognición de mayor trámite en el derogado Código de 1912. Por el contrario, el procedimiento administrativo establecido en el decreto supremo citado prevé la posibilidad de una oposición dentro del plazo de 20 días calendario, la cual no impide que COFOPRI se pronuncie.
Un tema que reviste singular gravedad es el referido al concepto de posesión pacífica que utiliza el reglamento antes citado. Como se ha mencionado anteriormente, para que opere la prescripción adquisitiva de dominio no basta sólo el transcurso del tiempo sino además que la posesión de quien la invoca haya sido continua, pacífica, pública y ejercida como propietario.
Para que la posesión sea pacífica, no basta sólo que esté exenta de violencia sino que, además, no debe haber sido objeto de reclamo por el propietario. El citado decreto supremo establece en su art. 11 que no afecta el requisito de la posesión pacífica
"la interposición de denuncias o demandas judiciales o administrativas contra el poseedor, sin perjuicio de lo dispuesto por el art. 16 inc. c) del presente reglamento".
El artículo 16 establece en su inciso c) que para efectos de la declaración administrativa de propiedad mediante prescripción adquisitiva no debe existir acción pendiente contra el poseedor en que se discuta la propiedad iniciada con anterioridad a la vigencia de la Ley Nº 26878, es decir, no debe existir un proceso de reivindicación en que esté en discusión la propiedad del bien o un proceso sobre "mejor derecho de propiedad".
Por tanto, en base a esta norma que se pretende aplicar a los terrenos ocupados por asentamientos humanos, por ejemplo, sigue existiendo posesión pacífica por parte de los ocupantes del predio a pesar que existan procesos pendientes de usurpación o de desalojo o reinvindicación en los que se requiera la desocupación del predio, iniciados por el propietario antes que se cumpla el plazo prescriptorio, que es de diez años.
Dicha norma es abiertamente inconstitucional. Sostener lo contrario nos llevaría al absurdo que cualquier propietario podría verse privado de su derecho en favor de quienes han invadido su predio por más que aquél les haya denunciado por usurpación o haya interpuesto demandas de desalojo o reivindicación. Resultaría una grave arbitrariedad, por ejemplo, si una persona interpone una demanda contra el poseedor a los siete años y, a pesar de ello, el plazo prescriptorio sigue corriendo por lo que cuando se cumpla el plazo de diez años, éste podrá demandar prescripción y el propietario no podrá solicitar la improcedencia de la demanda argumentando la existencia del proceso previo de desalojo. Este planteamiento nos llevaría a una confiscación vulnerando el art. 70 de la Constitución y contravendría la doctrina y la reiterada y uniforme jurisprudencia de nuestra Corte Suprema que en casos como estos declara la improcedencia de las demandas de prescripción.
Así tenemos, que existe jurisprudencia como la expresada en la sentencia de fecha 20 de agosto de 1996, expedida por la Sala Civil de la Corte Suprema (Exp. Nº 08-96), reproducida en Diálogo con la Jurisprudencia, Gaceta Jurídica Editores, Nº 5
"Considerando además: que, se adquiere por prescripción la propiedad de un bien inmueble cuando se ha poseído en forma pacífica, continua y pública conforme se establece en el artículo novecientos cincuenta del Código Civil; que en el caso de autos, con el proceso de reivindicación iniciado conforme es de verse de las copias que obran a fojas ciento ochentinueve, se ha interrumpido la posesión pacífica, conforme se establece en el Código Civil derogado como en el vigente, declararon NO HABER NULIDAD en la sentencia de vista de fojas ciento ochentisiete, su fecha catorce de junio de mil novecientos noventicinco, que revocando la apelada de fojas ciento treintiuno, su fecha treinta de enero del citado año, declara IMPROCEDENTE la demanda de prescripción extintiva de dominio, con lo demás que contiene y es materia del grado; CONDENARON en las costas del recurso y multa de ley a la parte que lo interpuso, en los seguidos por Augusto Bayona Fiestas con la Compañía Agrícola Hermanos Valdiviezo Sociedad Civil de Responsabilidad Limitada, sobre prescripción extintiva de dominio, y los devolvieron.
SS. RONCALLA, ROMÁN, REYES, VÁSQUEZ, ECHEVARRÍA"
Otras ejecutorias recientes de la Sala Civil Permanente y de la Sala Civil Transitoria de la Corte Suprema establecen:
"Primero.- la prescripción adquisitiva de dominio constituye una forma originaria de adquirir la propiedad de un bien basada en la posesión del bien por un determinado lapso de tiempo cumpliendo con los requisitos exigidos por ley, lo que implica la conversión de la posesión continuada en propiedad.
...
Tercero.- Que la posesión sea continua significa que ésta se ejerza de manera permanente, sin que exista interrupción natural o jurídica; el primer caso se presenta cuando el poseedor pierde la posesión o es privado de ella mediante actos perturbatorios o desposesorios del uso del bien; y el segundo caso se presenta cuando se interpela judicialmente al poseedor."
(Cas. 887-99, sentencia de fecha 29 de setiembre de 1999, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 21 de noviembre de 1999, pág. 4047, Sección "Sentencias en casación")
...
"Octavo.- Que, como prescribe el Artículo novecientos cincuenta del Código Civil, la usucapión requiere la posesión continua, pacífica y pública como propietario durante diez años.
Noveno.- Que, conforme a la mejor doctrina, posesión pacífica es aquella que se obtiene sin violencia alguna (nec vi), esto es que no es adquirida por vías de hecho, acompañadas de violencia materiales o morales, o por amenazas de fuerza, y continúa en esa forma mientras no sea perturbada, en los hechos y en el derecho. En consecuencia, la posesión deja de ser pacífica cuando judicialmente se requiere la desocupación." (
Cas. 2092-99, sentencia de fecha 13 de enero del 2000, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 07 de abril de 2000, pág. 4975, Sección "Sentencias en casación").
En los últimos meses, COFOPRI ha publicado en el diario El Peruano la relación de las solicitudes de prescripción ya presentadas, concediendo un plazo de 20 días naturales para que los propietarios puedan formular oposición. De no ocurrir esto, COFOPRI declarará la propiedad a favor de los asentamientos humanos previa verificación de los demás requisitos establecidos en la ley.
El tema es sumamente grave dado que en base a un procedimiento administrativo se podrá declarar la propiedad en favor de las posesiones informales y centros poblados informales que ocupan terrenos de propiedad privada. Definitivamente, se puede comprender el problema de la vivienda por la que atraviesa un gran sector de la población peruana. Sin embargo, ello no puede justificar la violación del derecho de propiedad de otros reconocido en la Constitución y en la ley.