EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO EN EL PERÚ
(José Elice Navarro
(*))
Unas de las funciones más importantes del Congreso –si no la más importante– es la de aprobar normas generales que reciben el nombre de leyes, así como otras de carácter más específico denominadas resoluciones legislativas. Estas se forman a través de la realización de un conjunto de actos sucesivos e integrados que constituyen el procedimiento legislativo.
Este trabajo contiene un perfil del procedimiento legislativo, basado en las normas constitucionales, legales y reglamentarias vigentes. Lo he dividido en dos partes: a) exposición general de las etapas del procedimiento legislativo; y b) desarrollo de las etapas del procedimiento legislativo.
I. EXPOSICIÓN GENERAL SOBRE LAS ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
El procedimiento legislativo comprende desde la presentación formal de una proposición de ley o de resolución legislativa, hasta su publicación y vigencia como norma integrante del ordenamiento jurídico nacional. Con fines metodológicos se puede distinguir tres etapas del procedimiento legislativo: a) introductoria; b) constitutiva; y c) de integración, a partir de la clasificación propuesta por Paolo Biscaretti Di Ruffia en su libro “Derecho Constitucional”.
Etapa introductoria
Comprende la concepción de la ley (o idea de la ley), la redacción de la proposición de ley y su presentación formal por quienes tienen derecho de iniciativa legislativa, es decir, de presentar una proposición de ley.
Etapa constitutiva
Comprende el estudio y el debate de la proposición de ley en las Comisiones y el Pleno del Congreso, así como la decisión que ambas instancias adoptan sobre la ley que se propone. Durante esta etapa la proposición se “constituye” en la futura ley.
Etapa de integración
Comprende la promulgación, la publicación y el inicio del período de vigencia de la nueva ley. Durante esta etapa la proposición de ley se convierte en ley del Estado y se “integra” como tal al ordenamiento jurídico nacional.
II. DESARROLLO DE LAS ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
Cada una de las etapas del procedimiento legislativo comprende, a su vez, otras sub-etapas, como también involucra a varios actores y diversas actividades. En esta parte del trabajo desagregamos las tres etapas procesales ya señaladas, analizando cada una con el fin de contribuir al conocimiento más preciso de la materia procesal parlamentaria en lo que se refiere a la formación de las leyes.
Etapa introductoria
Esta etapa comprende cuatro sub-etapas: a) la concepción o idea de la ley; b) el estudio de la idea de la ley; c) la redacción de la proposición de ley; y d) la presentación formal de la proposición de ley.
a) La idea de la ley
El primer paso para la formación de una ley es tener la idea de la ley. Esta puede estar bien concebida o ser aún una idea vaga, imprecisa. En todo caso siempre habrá de requerir un adecuado estudio que le dé consistencia.
La idea de la ley puede provenir de varias fuentes, como por ejemplo: 1) ciudadanos y organizaciones; 2) programas políticos; 3) observaciones “in situ”; 4) publicaciones especializadas; 5) medios de prensa; 6) estudios de legislación comparada; 7) requerimientos de desarrollo constitucional; 8) sondeos de opinión pública; o 9) inspiración individual; entre otras.
b) Estudio de la idea de la ley
El siguiente paso lógico es el estudio de la idea de la ley; es decir, la profundización y análisis de la idea con el objeto de calificar su viabilidad.
Es recomendable tener en cuenta los siguientes aspectos al emprender la tarea de preparar una proposición de ley:
1) Determinación sobre si la materia que se pretende regular corresponde al nivel de ley.
No toda norma general requiere ni merece el rango de ley. Hay materias de orden general que pueden ser reguladas mediante otras normas de inferior jerarquía, como es el caso de todos aquellos asuntos comprendidos bajo el rubro de atribuciones del Presidente de la República (artículo 118 de la Constitución Política), o la regulación de la moneda y del crédito del sistema financiero, a cargo del Banco Central de Reserva (artículo 84 de la Constitución Política), o los que son competencia de las municipalidades y las regiones (artículos 192, 197 y 198 de la Constitución Política), entre otros. Se precisa, entonces, determinar si la materia o el asunto que se pretende regular exige el rango de una ley aprobada por el Congreso, tomando en consideración tres factores: jerarquía, ámbito de competencia y autonomía del órgano regulador.
2) Estudio de las normas que regulan, en forma directa o indirecta, la misma materia (concordancia directa).
Muchas veces, al plantearse la posibilidad de presentar una proposición de ley, no se toman en cuenta las normas vigentes, de diversa categoría o jerarquía, que regulan la materia sobre la que se pretende legislar. Así, la que aparenta ser una falta de regulación de un determinado asunto podría ser en realidad un problema de incumplimiento o defectuosa aplicación de disposiciones ya existentes. Por otro lado, es bueno conocer cómo ha de afectarse la legislación vigente de ser aprobada una nueva ley, como lo exige en el artículo 75 del Reglamento del Congreso de la República.
Las publicaciones especializadas y la informática actual nos facilitan el acceso a muchas bases de datos legales, tanto nacionales como extranjeras. Las consultas por Internet permiten, inclusive, buscar información por palabras, años, meses, números y otros criterios. Por esta razón es importante que los congresistas, o por lo menos sus asesores, estén familiarizados con el uso de estos recursos que, contrariamente a lo que se piensa, resultan muy fáciles de manejar.
En nuestro Congreso se ha creado el “Archivo Digital de la Legislación Nacional”, que contiene en versión original los textos de todas nuestras leyes y tratados. El texto que puede obtener cualquier persona que ingrese a la página web del Congreso peruano en Internet es el mismo que apareció publicado en el diario oficial, porque en forma previa a su tratamiento informático se han “fotografiado” todas la leyes mediante un equipo de “scaneado”, luego se ha procedido a digitalizarlos y ponerlos en Internet o discos compactos.
3) Estudio de las normas que se relacionan con la materia (concordancia indirecta).
Podrían existir normas que sin regular en forma directa la materia que se pretende legislar, de alguna manera se verían afectadas. Así, por ejemplo, supongamos que la materia sobre la que se legislaría es la reforma de un determinado artículo de la Ley General de Sociedades, donde, si bien el tema podría ser muy específico, siempre será necesario estudiar en primer término la legislación sobre sociedades, para saber en qué medida real sería modificada; además, debemos tener en cuenta que también podrían afectarse otras normas menos relacionadas, como las contenidas en la legislación tributaria o la de promoción de las inversiones, entre otras.
4) Indagación sobre la existencia de proposiciones de ley similares o relacionadas.
Es común que existan varias proposiciones de ley que buscan regular en forma muy similar o parecida la misma materia. Este hecho significa un innecesario y múltiple esfuerzo. No obstante, por lo general quienes tienen la idea de una ley no están dispuestos en principio a compartirla, aun cuando hay muchos casos en que las proposiciones son suscritas por varios autores; sin embargo, es de esperarse que, tarde o temprano, todas esas proposiciones similares serán reunidas en el debate, sea durante la etapa de estudio en las Comisiones o durante el debate en el Pleno del Congreso.
5) Investigación sobre el desarrollo del tema por los especialistas (doctrina, publicaciones periódicas especializadas, estadísticas publicadas, entrevistas, etc.).
Es conveniente conocer la doctrina jurídica, social, económica y política para fundamentar las proposiciones de ley; como también es deseable que, para un mejor estudio de la proposición, se consulten las obras de los especialistas o se les convoque ellos para que ilustren a quienes ejercen el derecho de iniciativa legislativa. En la actualidad, la gran cantidad de publicaciones especializadas sobre diversos temas permiten acceder al conocimiento más preciso y actualizado en diferentes materias. Más aún, el desarrollo de las llamadas tecnologías de la información hace posible realizar consultas rápidas sobre los más recientes progresos en el campo científico y del conocimiento en general, utilizando recursos como la red Internet en la que ahora se publican muchas de las revistas científicas y técnicas que contienen noticias y opiniones “frescas” para orientar las decisiones de política legislativa.
6) Estudio costo-beneficio (costo de oportunidad).
El artículo 75 del Reglamento del Congreso de la República exige que se realice el estudio costo-beneficio de la futura norma legal. De este modo se pone de relieve un punto pocas veces tomado en cuenta en el proceso de elaboración de normas: su costo. No sólo en el sentido del análisis económico o costeo de la norma, sino, además, en el sentido de cuánto se pierde o se gana en términos sociales, políticos y económicos cuando se toma la decisión de aprobar o no una ley en un momento determinado; es decir, lo que en economía se conoce como costo de oportunidad.
Las normas que regulan en la actualidad el proceso presupuestario nos están acercando a la posibilidad de saber cuánto cuesta aprobar una norma en términos asignación de recursos a cuenta del erario nacional.