EL PROCEDIMIENTO TRILATERAL: PROCEDIMIENTO ESPECIAL EN LA NUEVA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

Hildebrando Castro-Pozo Chávez

      I.     CONCEPCIÓN DE PROCEDIMIENTO TRILATERAL

     El artículo 219º de la Ley del Procedimiento Administrativo General define al procedimiento trilateral como un procedimiento contencioso, concibiéndose como referido a un conflicto de intereses respecto del cual acuden dos o más administrados a un tercero imparcial —la Administración— para que solucione sus diferencias. Las partes en este procedimiento especial podrán ser las personas jurídicas que presten servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado; así como los usuarios de éstos servicios; como lo dispone el Inciso 8 del artículo I.

     Los procedimientos trilaterales son considerados como procedimientos cuasi-jurisdiccionales o procedimientos administrativos contenciosos(1), cuyas notas características —adicionales a las ya señaladas— son:

     a)     El diseño y el desarrollo del procedimiento administrativo es regulado por el Derecho Administrativo, empero presenta influencia de las “categorías, instituciones y principios propios de los procesos judiciales, cobrando rol primordial los principios del debido proceso y el contradictorio”. Un punto adicional a esta característica es que dentro de este tipo de procedimientos administrativos se han incorporado algunos mecanismos propios del proceso judicial.

     b)     Los procedimientos de este tipo se califican como no regulados, exceptuados de plazos perentorios y del silencio administrativo.

     c)     El organismo encargado de conocer el caso posee algunas de las facultades de la jurisdicción, como la notio, vocatio, coertio, iudicium y executio .

     En estos procedimientos, se considerará reclamante a la parte que inicie el procedimiento con la presentación de la reclamación ante la Administración, mientras que el emplazado será entendido como el reclamado.

     Respecto a la normativa especial sobre procedimiento trilateral en la Administración Pública, la Tercera Disposición Complementaria y Final de la Ley dispone que los dispositivos especiales prevalecerán sobre la Ley del Procedimiento Administrativo General y esta última será de aplicación supletoria. Bajo esta regla se ordena también el procedimiento trilateral, como se advierte del artículo 220º de la Ley.

      II.     ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO TRILATERAL

     2.1.     Inicio del procedimiento. Reclamación

     Existen dos posibilidades de emprender un procedimiento trilateral:

     •     Mediante la presentación de una reclamación por parte de un administrado-reclamante.

     •     De oficio por parte de la Administración Pública.

     De cualquiera de las formas, una vez que se admite a trámite la reclamación, la Administración deberá notificar al reclamado de las imputaciones que se le hacen, con el fin de que presente el descargo respectivo,

     La reclamación deberá ceñirse a lo requerido por el artículo 113º de la Ley, es decir:

     1.-     Nombres y apellidos completos, domicilio y número de documento oficial de identidad, o en su caso, la calidad de representante y de la persona a quien representa.

     2.-     El petitorio, los fundamentos de hecho y de derecho de ser el caso.

     3.-     Lugar, fecha, firma o huella digital, en caso de no saber firmar o estar impedido.

     4.-     La indicación del órgano, la entidad o la autoridad a la cual es dirigida el reclamo.

     5.-     La dirección del domicilio legal, donde se recibirán las notificaciones del procedimiento, éste señalamiento surte efectos desde su indicación y se presume subsistente mientras no se comunique algún cambio expresamente.

     6.-     La relación de los documentos y anexos que acompaña el reclamo, indicados en el TUPA.

     7.-     La identificación del expediente de la materia, tratándose de procedimientos ya iniciados.

     A lo se que agrega lo dispuesto en el artículo 222.1, disponiendo como requisitos la presentación del nombre y dirección del reclamado, así como los motivos de la reclamación y la petición de sanciones u otro tipo de acción afirmativa.

     De otro lado, como dispone el artículo 222.2, el reclamante deberá ofrecer las pruebas y acompañar en anexos aquellas que disponga.

      2.2.     Contestación

      La Contestación de la reclamación, según el artículo 223º, debe cumplir las siguientes pautas:

     •     Se debe presentar la Contestación dentro de los 15 días contados a partir de notificada la reclamación.

     •     La contestación debe contener la absolución de todos los asuntos controvertidos de hecho y derecho en la reclamación.

     •     La contestación debe cumplir con los requisitos establecidos por el artículo 113º de la Ley, señalados líneas arriba.

     •     Las cuestiones se proponen en conjunto y únicamente al contestar la reclamación o réplica. Estas serán resueltas en la resolución final.

     En cuanto a las formalidades señaladas, cabe indicar que la Administración podrá declarar rebelde al reclamado de no presentar la contestación en el plazo estipulado, empero la Administración en ejercicio del principio de ampliación, y siempre que lo considere apropiado y razonable, puede permitir que el reclamado entregue la contestación después de vencido el plazo.

     Asimismo, si la contestación no negara las alegaciones y hechos relevantes de la reclamación, para los efectos del procedimiento se entenderán aceptadas o merituadas como ciertas por la Administración.

     Un asunto adicional al tema de la contestación, es la prohibición de réplica a las contestaciones de las reclamaciones. Como dispone el artículo 224º de la Ley, los nuevos problemas que surgieran en esta etapa, serán considerados como materia controvertida y resueltos en su oportunidad.

      2.3.     Probanza en el procedimiento trilateral

      Los procedimientos trilaterales, respecto a la prueba se regirán por lo dispuesto en los artículos del 162º al 180º de la Ley. A grandes rasgos se dispone:

     a)     La carga de la prueba se regirá por el principio de impulso de oficio –dispuesto en el inciso 1.3. del artículo IV– que señala para estos efectos la obligación de las autoridades administrativas de dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización de actos dirigidos al esclarecimiento y resolución de la materia controvertida en la reclamación y contestación. Esto no obsta para que los administrados aporten las pruebas, mediante la presentación de documentos e informes, propuesta de pericias, testimonios, inspecciones y demás diligencias, o aducir alegaciones. En base al criterio de concentración procesal, la Administración podrá disponer la actuación de pruebas, que serán presentadas en un plazo no mayor de tres días o lo que disponga la Administración, siempre que no tenga por ciertos alegados o la naturaleza del procedimiento lo exija.

     b)     Las pruebas sobrevinientes, que podría entenderse como las pruebas que no pudieron ser presentadas al momento de plantearse la reclamación y la contestación.

     c)     La administración que conoce de la reclamación, podrá solicitar documentos a otras autoridades los documentos que considere necesarios para la resolución de la materia controvertida.

     d)     Más allá de lo señalado en el punto a), la autoridad administrativa que conoce de la reclamación, podrá solicitar a las partes la comunicación de informaciones, la presentación de documentos o bienes, el sometimiento a inspección de sus bienes, así como su colaboración para la práctica de otros medios de probanza.

     e)     Los informes administrativos en general pueden ser: obligatorios o facultativos, y vinculantes o no vinculantes. Para los efectos, los dictámenes e informes se entenderán facultativos y no vinculantes.

     f)     La administración podrá solicitar informes cuando estén permitidos por la normativa o en el caso de que estos informes se entiendan indispensables para el esclarecimiento de la cuestión a resolver.

     g)     Los peritos que se pudiera determinar necesarios, deberán expresarse sobre los contenidos técnicos para los que previamente fueron requeridos.

     h)     Los terceros deberán colaborar con la probanza de hechos que involucren sus derechos constitucionales.

     i)     Finalmente, en caso de que la autoridad administrativa instructora y autoridad competente para resolver sean distintas, la autoridad instructora preparará un informe final que contendrá los puntos centrales y un resumen del procedimiento trilateral, además del análisis de la prueba instruida y la formulación de un proyecto de resolución.

     Finalmente, el artículo 225º agrega que la autoridad administrativa podrá prescindir de la actuación de pruebas ofrecida por cualquiera de las partes, siempre que se determine esto de un acuerdo unánime de las partes.

      2.4.     Medidas cautelares

      El artículo 226º de la Ley dispone la posibilidad de adoptar medidas cautelares en caso de que sin su realización se arriesgue la eficacia de la resolución por emitir. Se podrán dictar de oficio o a pedido de parte, pero siempre con resolución motivada, con elementos de juicio suficientes, y bajo la responsabilidad de la autoridad competente.

     Conforme lo disponen los artículos del 192º al 200º, el obligado de la medida cautelar, incumpliera ésta, se le aplicará la ejecución forzosa del caso, ya sea mediante ejecución coactiva o subsidiaria, multa coercitiva o compulsión sobre las personas.

     Las medidas cautelares también son pasibles del recurso impugnativo de apelación, que será resuelto por el superior jerárquico o en sede judicial si no existiere. La presentación de la apelación no significará la suspensión de la ejecución de la medida cautelar, a menos que así lo establezca una norma especial o la autoridad administrativa así lo disponga.

     Respecto a los plazos que se aplican para la impugnación de la medida cautelar, señala la Ley:

     •     La apelación se debe presentar en un máximo de tres días contados a partir de la notificación de la resolución que otorgue la medida cautelar.

     •     La elevación del recurso impugnativo al superior jerárquico, se hará en un plazo máximo de un día.

     •     La autoridad encargada de resolver el recurso deberá hacerlo en un plazo máximo de cinco días.

      2.5.     Impugnación

     Los recursos impugnativos aplicables a la resolución final de un procedimiento trilateral, según el artículo 227º de la Ley, son el recurso de apelación y recurso de reconsideración.

     El recurso de apelación se impondrá al superior jerárquico de la entidad que resolvió la controversia, para cuyos efectos se entenderán los siguientes plazos:

     •     Para la interposición del recurso de apelación y reconsideración, se establece un plazo máximo de quince días desde la notificación de la resolución final.

     •     La elevación del recurso de apelación al superior jerárquico se realizará en un plazo máximo de dos días contados desde la fecha de concesión del recurso.

     •     Se correrá traslado a la otra parte, en un plazo de quince días desde que se recibió el expediente por el superior jerárquico.

     •     La absolución de la apelación por la otra parte, se concederá un plazo de quince días, contados a partir de la fecha en que se le corrió traslado de la impugnación.

     •     La autoridad administrativa conocerá la materia de la impugnación en un plazo de diez días contados a partir de la fecha que se notifica la absolución de la apelación, siempre se haya recibido la absolución de la otra parte o vencido el plazo que se señala en el punto anterior.

     •     La administración resolverá la apelación en un plazo máximo de treinta días siguientes a la fecha de realización de la audiencia que se señala arriba.

      III.     RESOLUCIÓN AUTÓNOMA DE LA CONTROVERSIA

      La autoridad administrativa deberá favorecer y facilitar la solución conciliada de la controversia a lo largo del procedimiento trilateral, siempre antes de que se notifique la resolución final. Para tal efecto, el artículo 228º de la Ley, la administración podrá aprobar acuerdos, pactos, convenios o contratos de los administrados, que deriven de una transacción extrajudicial o conciliación. La administración aprobará estos arreglos, siempre que se cumpla con los requisitos, efectos y régimen jurídico específico del caso particular. Además, estos compromisos deberán constar por escrito y establecer como contenido mínimo la identificación de las partes intervinientes y el plazo de vigencia de la transacción.

     Estos compromisos, pondrán fin al procedimiento trilateral y hasta dejar sin efecto las resoluciones que se hubieran emitido, pero con la condición de que la transacción se recoja en una resolución administrativa. La autoridad administrativa se exceptuará de éste precepto, en dos situaciones: en caso del análisis de los hechos la administración encuentra que podría afectarse derechos de terceros, o cuando la materia de la controversia sea de interés general.

      NOTAS:

     (1)      MORON URBINA, Juan Carlos. Derecho Procesal Administrativo. Página Blanca Editores.