LA LEY DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Manuel Alberto Torres Carrasco

      I.     INTRODUCCIÓN

      La importancia del proceso contencioso administrativo es indiscutible. En efecto, el que exista un mecanismo por el cual los particulares podemos conseguir que jurisdiccionalmente se controle la actuación de la administración pública, en caso de que ésta haya transgredido nuestros derechos e intereses, es quizá una de las expresiones más notorias de la tendencia actual de poner en igualdad de condiciones al Estado con los particulares en la resolución de una controversia. Así se encuentra previsto a nivel constitucional, al señalarse que las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación mediante la acción contencioso administrativa (artículo 148 de la Constitución Política de 1993 y artículo 240 de la Constitución de 1979).

     Por ello, resulta de sumo interés el hecho que se haya publicado no hace muchos días, el viernes 7 de diciembre de 2001 para ser exactos, en el diario oficial El Peruano la Ley N° 27584 (en adelante la Ley), la misma que regula el proceso contencioso administrativo, disponiéndose desde su entrada en vigencia(1), la derogación expresa de las disposiciones que sobre el particular contenían el Código Procesal Civil, la Ley Procesal del Trabajo, el Código Tributario, la Ley de Bancos, entre otras(2).

     Por tales motivos, a continuación haremos una breve revisión de los aspectos que en nuestra opinión resultan de mayor interés y que, a diferencia de la normatividad prevista en el Código Procesal Civil, permiten entrever que a partir de la entrada en vigencia de la Ley, el contencioso administrativo se constituirá en un proceso con particularidades propias que lo diferenciarán del proceso judicial ordinario.

      II.     PRINCIPALES INNOVACIONES DE LA LEY DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

     1.     Principios del proceso contencioso administrativo

      Es en este punto que podemos empezar a notar que la intención del legislador ha sido la de dotar al proceso contencioso administrativo de una singularidad propia. En efecto, en el artículo 2 de la Ley se establece que el proceso contencioso administrativo se regirá por los principios de integración (por el cual no se dejará de resolver en caso de defecto o deficiencia de la ley), de igualdad procesal (por el cual tanto el Estado como el administrado deberán ser tratados con igualdad en la tramitación de la litis ), de favorecimiento del proceso (en virtud del cual no se podrá rechazar liminarmente la demanda en caso de incertidumbre del agotamiento de la vía previa), y de suplencia de oficio (por el cual el juez deberá suplir las deficiencias formales en que incurren las partes); así como por los principios del derecho procesal, tales como el de legalidad, inmediación, economía procesal, preclusión, oralidad, entre otros previstos en el artículo 6 del Texto Único de la Ley Orgánica del Poder Judicial, Decreto Supremo N° 017-93-JUS del 02/06/93(3).

     Adicionalmente, se señala que los principios del Derecho Procesal Civil, previstos en el Título Preliminar del Código Procesal Civil, se aplicarán sólo en función supletoria y siempre que sean compatibles al caso en particular.

     De los cuatro principios del proceso contencioso administrativo anteriormente referidos creemos que es pertinente destacar que en virtud del principio de integración, los jueces no deberán de dejar de resolver el conflicto de intereses o la incertidumbre jurídica cuando se advierta que existe defecto o deficiencia de la ley, para lo cual deberán aplicar los principios del Derecho Administrativo, los mismos que han sido recogidos en el artículo IV de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444 del 11/04/2001, y los principios de la potestad sancionadora administrativa, previstos en el artículo 230 de la referida ley.

     Asimismo, en virtud del principio de favorecimiento del proceso, en caso de que se tenga duda acerca de si el administrado ha cumplido con agotar la vía previa, conforme a lo previsto en el artículo 218 de la Ley N° 27444(4), el juez no debe rechazar liminarmente la demanda sino admitirla a trámite, sin perjuicio de verificar el cumplimiento de sus requisitos de procedencia en el decurso del proceso.

      2.     Exclusividad del proceso contencioso administrativo

      En el artículo 3 de la Ley, se establece que una vez agotada la vía previa, las actuaciones de la administración pública sólo puden ser impugnadas en el proceso contencioso administrativo, salvo los casos en que se pueda recurrir a los procesos constitucionales, esto es, que el administrado pueda recurrir a la acción de amparo, hábeas corpus, hábeas data o acción de cumplimiento cuando sea necesario proteger sus derechos constitucionales.

      3.     Pretensiones y vía procedimental

      Por otro lado, en el artículo 5 de la Ley se enumera las pretensiones que pueden plantearse en un proceso contencioso administrativo, las mismas que son: i) la declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos, ii) el reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines, iii) la declaración de contraria a derecho y el cese de una actuación material que no se sustente en acto administrativo, y iv) se ordene a la administración pública la realización de una determinada actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme.

      Pues bien, a diferencia de lo que sucedía en el derogado artículo 540 del Código Procesal Civil (que establecía que la demanda contencioso administrativa debía tramitarse exclusivamente en la vía procedimental abreviada), el artículo 24 de la Ley señala que de las pretensiones anteriormente referidas, aquellas que tengan por finalidad el cese de cualquier actuación material que no se sustente en acto administrativo y las que ordenen a la administración la realización de una determinada actuación a que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme, se sustanciarán en la vía procedimental sumarísima; mientas que se tramitarán como proceso abreviado todas las demás pretensiones no señaladas anteriormente, esto es, la declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos, el reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines.

      En función de la pretensión incoada, la sentencia que declare fundada la demanda podrá declarar: i) la nulidad, total o parcial, o ineficacia del acto administrativo impugnado; ii) el restablecimiento o reconocimiento de una situación jurídica y la adopción de medidas necesarias; iii) la cesación de la actuación material que no se sustente en acto administrativo; y, iv) la indicación del plazo en que la administración debe cumplir con realizar una determinada actuación a la que está obligada.

      4.     Legitimidad para obrar activa de las entidades públicas

      Otro aspecto relevante de la Ley es la de establecer por primera vez en qué caso la misma administración pública puede solicitar al Poder Judicial la nulidad de sus propios actos declarativos de derechos a favor de un particular.

     Para que se presente este supuesto excepcional se requiere los siguientes requisitos: i) que la actuación administrativa haya declarado algún derecho subjetivo, ii) que la administración expida una resolución debidamente motivada en la que se identifique el agravio que la actuación administrativa produce a la legalidad y al interés público, y iii) que haya vencido el plazo para que la entidad que expidió el acto declare su nulidad de oficio en sede administrativa. Ocurridos estos supuestos, la misma entidad podrá presentar la demanda contencioso administrativa, cabiéndole al particular que sea titular de los derechos declarados por el acto que se pretende impugnar la calidad de sujeto pasivo de la acción y, por ende, totalmente legitimado para defenderse en el proceso.

      5.     Silencio administrativo

      El inciso 3 del artículo 17 de la Ley establece que cuando se produzca silencio administrativo, inercia y cualquier otra omisión de las entidades administrativas, el plazo para interponer la demanda será de seis meses computados desde la fecha que venció el plazo legal para expedir la resolución o producir el acto administrativo solicitado.

     En consecuencia, se excluye a la acción contencioso administrativa de lo previsto en el artículo 188.5 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, que establece que el silencio administrativo negativo no inicia el cómputo de plazos ni términos para su impugnación; por lo que lo señalado en el referido artículo 188.5 sólo será aplicable en sede administrativa, mas no en la instancia judicial.

      6.     Procedencia del recurso de casación

      En lo que respecta a los medios impugnatorios, no existen mayores variaciones con respecto al esquema previsto en el Código Procesal Civil, por lo que ante lo resuelto por el juez especializado en lo contencioso administrativo procede el recurso de apelación, el mismo que es resuelto por la Sala Contencioso Administrativa de la Corte Superior respectiva, correspondiéndole a la Sala Constitucional de la Corte Suprema el conocimiento de la causa en sede casatoria.

     Precisamente, con respecto al recurso de casación llama poderosamente la atención que se haya previsto, en el segundo párrafo del numeral 3 del artículo 32 de la Ley, que sólo será procedente el recurso cuando la cuantía del acto impugnado exceda las setenta unidades de referencia procesal. Al respecto, consideramos que dicha limitación transgrede los principios de igualdad ante la ley, de socialización del proceso y derecho de tutela jurisdiccional efectiva, presentes en todo proceso judicial, de quienes lleven procesos que no sean mayores a dicho monto.

      7.     Doctrina jurisprudencial

      Por otro lado, el hecho que en el artículo 34 se haya previsto que las decisiones adoptadas en casación por la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema calificarán como doctrina jurisprudencial en materia administrativa, constituye un excepción a lo previsto en el primer y segundo párrafo del artículo 400 del Código Procesal Civil(5), pues no se requeriría de ninguna adopción de acuerdo en Sala Plena para que dicha sentencia casatoria adquiera la calidad de doctrina jurisprudencial, bastando para ello simplemente que se expida la sentencia.

     Así, estos pronunciamientos supremos serán de carácter vinculante para cada una de las instancias de la administración de justicia, salvo que en decisión especialmente motivada se señale las razones por las cuales el órgano inferior en cuestión se aparta del criterio esbozado en la sentencia casatoria.

      NOTAS:

     (1)     Inicialmente, la tercera disposición final de la Ley señalaba que su entrada en vigencia ocurriría a los treinta días naturales siguientes a su publicación, sin embargo, mediante el Decreto de Urgencia N° 136-2001 del 21/12/2001 se prorrogó el plazo señalado en dicha disposición final en ciento ochenta días.

     (2)     El listado completo de los dispositivos que quedarán derogados por la norma bajo comentario es el siguiente: i) los artículos 540 al 545 del Código Procesal Civil; ii) los artículos 79 al 87 de la Ley Procesal del Trabajo; iii) los artículos 157 al 161 del T.U.O. del Código Tributario; iv) el artículo 157 del T.U.O. de la Ley General de Minería; v) los artículos 9 y 10 del T.U.O. del Régimen pensionario del Estado; vi) el primer párrafo del artículo 17 de la Ley de organización y funciones del Indecopi, vii) la 3ra. D. C. y T. de la Ley de procedimiento administrativo de adopción de menores de edad declarados judicialmente en abandono; viii) la Ley N° 26756, el D.U. N° 019-2001 y los artículos 2, 3 y 6 del D.U. N° 055-2001; ix) el artículo 370 de la Ley de Bancos. Debemos recordar además que la entrada en vigencia de la Ley N° 27584 se producirá el 7 de enero del 2002, en virtud de lo dispuesto por su Tercera Disposición Final.

     (3)     T.U.O. de la Ley Orgánica del Poder Judicial, Decreto Supremo N° 017-93-JUS del 02/06/93

     Artículo 6.- Principios procesales en la administración de justicia.

     Todo proceso judicial, cualquiera sea su denominación o especialidad, debe ser sustanciado bajo los principios procesales de legalidad, inmediación, concentración, celeridad, preclusión, igualdad de las partes, oralidad y economía procesal, dentro de los límites de la normatividad que le sea aplicable.

     (4)     Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444 del 11/04/2001:     

     Artículo 218.- Agotamiento de la vía administrativa

     (...)

     218.2 Son actos que agotan la vía administrativa:

     a)     El acto respecto del cual no proceda legalmente impugnación ante una autoridad u órgano jerárquicamente superior en la vía administrativa o cuando se produzca silencio administrativo negativo, salvo que el interesado opte por interponer recurso de reconsideración, en cuyo caso la resolución que se expida o el silencio administrativo producido con motivo de dicho recurso impugnativo agota la vía administrativa; o

     b)     El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la interposición de un recurso de apelación en aquellos casos en que se impugne el acto de una autoridad u órgano sometido a subordinación jerárquica; o

     c)     El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la interposición de un recurso de revisión, únicamente en los casos a que se refiere el artículo 210 de la presente Ley; o

     d)     El acto que declara de oficio la nulidad o revoca otros actos administrativos en los casos a que se refieren los artículos 202 y 203 de esta Ley; o

     e)     Los actos administrativos de los Tribunales o Consejos Administrativos regidos por leyes especiales.

     (5)     Código Procesal Civil

     Artículo 400.- Cuando una de las Salas lo solicite, en atención a la naturaleza de la decisión a tomar en un caso concreto, se reunirán los vocales en Sala Plena para discutirlo y resolverlo.

     La decisión que se tome en mayoría absoluta de los asistentes al Pleno constituye doctrina jurisprudencial y vincula a los órganos jurisdiccionales del Estado, hasta que sea modificada por otro pleno casatorio.