LA OPCION DEL BICAMERALISMO EN LA REFORMA CONSTITUCIONAL
(1) (Enrique Bernales Ballesteros
)
Uno de los temas que mayores controversias provoca en el debate para la reforma de la Constitución es el de la estructura del Parlamento. Uno de los cambios sustanciales de la Constitución de 1993 en relación a la Constitución de 1979 fue la unicameralidad. Este quiebre de la tradición histórica (bicameral) no solucionó los problemas que pretendió enfrentar, por el contrario se acentuaron algunos de los vicios. La Cámara única en el Perú facilitó, en todo caso, la concentración del poder por parte del presidente de la República y el debilitamiento de la capacidad de control de los actos de poder del gobernante. Desde esa perspectiva, la experiencia del unicameralismo durante los últimos años en el Perú no fue positiva.
Sin embargo, el buen funcionamiento del Parlamento no depende exclusivamente de la garantía de un doble debate o del control interorgánico propio de un sistema bicameral sino, esencialmente, de las características del régimen político.
Una reforma constitucional debe contemplar que el contexto político y el consenso social alcanzado son determinantes para que un texto constitucional sea viable. La falta de cohesión social puede superarse con la disposición honesta de los actores políticos para elaborar una agenda común. La concertación puede ser un paso importante para el proceso constituyente. Asimismo, es vital la participación de la sociedad civil y de los ciudadanos en un debate que requiere legitimidad y concurso amplio.
Sin embargo, uno de los peligros para que no se adopte el bicameralismo es la resistencia del Congreso unicameral a asumir su propia reestructuración. Acceder del unicameralismo al bicameralismo a partir de una reforma constitucional debe ser tarea difícil para un organismo que concentra el poder de decisión. A la inversa, es fácil deducir que existiría un férreo rechazo al Congreso unicameral, cuando el proceso de reforma constitucional dependa de un Congreso bicameral en funciones.
El Perú exige ante ello una visión generosa de su clase política. De ese modo, un debate entre el unicameralismo y el bicameralismo debe excluir ambiciones partidistas y desarrollarse sólo a la luz de la doctrina, la experiencia histórica y el razonamiento constitucional.
2. Argumentos a favor de la opción constitucional por un Senado
1. La Constitución de 1979 se sujetaba a la tradición constitucional al instituir dos Cámaras. El texto de 1993 rompió ese esquema para favorecer la instauración de un de régimen político en el que el gobierno tuviera las facilidades necesarias para concentrar el poder y perpetuarse. El “coyunturalismo” se superpuso nuevamente a la racionalidad histórica. Salvo el texto de 1823, el bolivariano de 1826 y el de 1867, las Constituciones peruanas han consagrado el régimen bicameral, por lo que muchos lo consideran parte de nuestra tradición constitucional.
2. El régimen bicameral, además, es mayoritario en la legislación comparada. No es verdad que sólo sea concordante con sistemas federales que requieren dos modelos de representación. En la mayoría de países de América Latina como Brasil, Argentina, México, Paraguay, Uruguay, Guatemala, Bolivia, Chile y Colombia existe un Senado. Ecuador, por su lado, tiene un Congreso unicameral poco funcional en la práctica debido a las dificultades de las fuerzas políticas para lograr acuerdos. Es un Parlamento unicameral que no nos remite a una buena experiencia. Asimismo, Perú y Venezuela asumieron el unicameralismo en el contexto de procesos políticos de corte autoritario. Se instrumentalizó a los parlamentos para convertirlos en instancias sin capacidad de control y fiscalización del ejercicio del poder político. Por el contrario los Congresos asumieron posiciones complacientes y “legitimadoras” del abuso y concentración del poder. Fueron artífices de reformas políticas que terminaron por acentuar la fuerza de los gobernantes.
3. El análisis comparado permite constatar la tendencia aplastante del bicameralismo en el mundo, pero también descubrir que el número de habitantes parece ser un factor clave para la opción bicameral. Sobre la base de datos estadísticos Pedro Planas sostuvo que “los Parlamentos de aquellos países que tienen más de 13 millones de habitantes han optado por un Parlamento de estructura bicameral, mientras que la unicameralidad aparece en países de menos de 13 millones de habitantes y sólo como una tendencia relativa, puesto que también países de menor población exhiben parlamentos bicamerales”.(2)
Un Parlamento unicameral de 120 miembros en un país de alrededor de 26 millones de habitantes acusa un problema de representación real, pues los 120 congresistas –por más legitimidad de origen que tengan– no representan al censo electoral vigente. Una tendencia natural es que el
quantum
de la representación crezca de acuerdo al crecimiento poblacional, la diversidad cultural y la creciente complejidad de la vida moderna. En el texto constitucional de 1979 la Cámara de Diputados estaba compuesta por 180 diputados y el Senado por 60 senadores. La representación en su conjunto estaba constituida por 240 parlamentarios. Así, mientras la población creció dramáticamente en los últimos 20 años, la representación se redujo notablemente. La opción por el Senado equilibraría relativamente ese déficit sin necesidad de aumentar el número de congresistas de una Cámara única, con lo que sólo se dificultaría el trabajo legislativo.
4. El Senado puede ser una cámara de reflexión y de revisión, que facilite que un proyecto de ley sobre un tema calificado, en el tránsito hacia el Senado recoja la opinión pública. El bicameralismo genera fórmulas naturales que llaman a la participación ciudadana en el proceso legislativo.
Un Senado tiene múltiples funciones en un sistema político. Ellas superan a las de una Cámara esencialmente política como es la Cámara de Diputados. Opera como una cámara especializada, destinada a conocer temas que superan la coyuntura. Puede ser, con las particularidades del caso, una cámara de revisión de ciertas leyes aprobadas por la Cámara de Diputados. Asimismo, una Cámara académica que atiende consultas y expide respuestas sin carácter vinculante. La Cámara Alta cumple tradicionalmente un papel de carácter institucional: nombra altos funcionarios, ratifica ciertas decisiones del Poder Ejecutivo, autoriza el proceso a personas con inmunidad. Una función importante que puede adoptarse para este cuerpo es la de revisar previamente la constitucionalidad de ciertas normas con rango de ley expedidas por otros órganos.
6. En los sistemas parlamentarios bicamerales modernos, la bicameralidad y en particular la “diferenciación funcional” entre dos Cámaras favorece una complementación armónica y sustantiva que le permita al Parlamento cumplir a cabalidad con los fines que justifican su existencia: representar, legislar y controlar. La distribución funcional busca una perspectiva de profundización, integración y complementación del trabajo parlamentario.
7. El Senado abre la posibilidad de un debate más serio y reflexivo. La celeridad que ofrece el unicameralismo no es una virtud si significa esquivar el debate para abrazar una falsa eficiencia que busca el resultado rápido más allá de la calidad legislativa. Puede tornarse en un problema para la democracia si la celeridad significa “leyes sorpresa” y “procesos legislativos sumarios arbitrarios”. La democracia, se dice, es el gobierno de las leyes y éstas tienen que ser sabias, justas y bien elaboradas. Definitivamente la “celeridad” no es una virtud en el proceso de elaboración de la ley. Puede ser que bajo determinadas circunstancias convenga la celeridad, pero no es la regla sino la excepción. No es razonable jurídicamente elevar a categoría de principio lo que no es tal.
8. El Senado es un órgano no destinado a maniatar a la Cámara de Diputados sino a complementar sus funciones y ejercer control sólo sobre actos parlamentarios que vulneren los derechos de los ciudadanos y la vigencia de las instituciones democráticas. El control intercámaras no es una función esencial del Senado. En esa lógica, no se trata en este sistema de que una Cámara vigile a la otra sino de entender que por su propia naturaleza las atribuciones del Parlamento pueden ser compartidas para llegar a resultados más óptimos y satisfactorios para los ciudadanos.
9. Un Senado no impone sus criterios a la otra Cámara sino que trabaja en torno al enriquecimiento del debate parlamentario. Puede añadir nuevos criterios sobre la base de un debate más académico que político que nutra el proceso legislativo de la Cámara de Diputados. Para esos efectos es necesario que en todas las instancias lo que exista sea un diálogo rico, discusión y perfeccionamiento del proyecto de ley desde la perspectiva de la razón jurídica. La experiencia bicameral inmediata del Perú indica que la labor conjunta es posible. Cuando en el trabajo de comisión o en el debate parlamentario una u otra Cámara se declaraban en disposición de modificar sustancialmente un artículo o conjunto de artículos provenientes de la colegisladora, se proponían reuniones con el autor de la iniciativa o se programaban sesiones conjuntas de comisión, de manera que el texto era aprobado como fruto y acuerdos previos intercámaras, que eran los que facilitaban la no insistencia.
10. El bicameralismo no sólo está apto para operar en Estados federales o de fuerte estratificación social. Hoy en día muchas de las instituciones políticas han evolucionado y se han independizado de sus anclajes históricos. El bicameralismo puede tener un origen federativo o estamentario, pero hoy en día su existencia responde a otras consideraciones, como son la conveniencia, la funcionalidad y fundamentalmente, la amplitud de la representación. El Estado unitario no es un factor en contra, por el contrario, el Senado ofrece una visión nacional en un país geográficamente accidentado, así como social y culturalmente fragmentado.
11. Existe una calidad esencial de la Cámara Alta que contrasta con la visión localista de los Diputados en un sistema electoral de distrito múltiple. La existencia del Senado conviene al país por producir la combinación de dos enfoques diferentes pero complementarios de los problemas. Su orientación es distinta a la de una Cámara que observa y canaliza demandas diversas. Propone una visión de conjunto. Además sus funciones divergen en lo esencial, la Cámara de Diputados es una Cámara legislativa, pero eminentemente adscrita al control y a la fiscalización del Poder Ejecutivo.
12. El bicameralismo permite la concentración y mejor desempeño de las funciones constitucionalmente asignadas. Con una mejor regulación y especificación de las atribuciones legislativas, la Cámara de Diputados podría disponer del mayor tiempo posible para las comisiones investigadoras, para el estudio de los informes de los ministros y organismos públicos en general, para las preguntas e interpelaciones a los ministros, etc.
13. El Senado carecería de atribuciones de control político y su capacidad legislativa sería para colegislar con la otra Cámara en los siguientes temas: leyes de desarrollo constitucional, leyes orgánicas, leyes de delegación de facultades, códigos, tratados y presupuesto. ¿Qué pasaría con las demás leyes ordinarias? Se aprobarían exclusivamente por la Cámara de Diputados o representantes sin necesidad de pasar por el Senado. Desde luego, esta fórmula operaría dentro del sistema del llamado “dominio de la ley”. Esta dinámica permitiría que las normas esenciales de la República tengan la garantía de un mejor estudio y enfoques esencialmente constitucionales.
14. Una Cámara de Senadores requiere de experiencia y conocimiento. Su formulación debe atender también criterios básicos para la formación ciudadana en política. Como los Senados de los grandes tribunos y líderes políticos mostraría al país otro tipo de debate. Esa debe ser una de sus finalidades. El desapego de los jóvenes a la política, su escasa participación en los partidos políticos en tiempos no electorales expresan la escasez de la vocación política. La ausencia de modelos, la incapacidad de la clase política para hacer magisterio político y el descrédito de los parlamentarios debe llamar a constituir un foro de excelencia política académica que analice los problemas nacionales y donde el país, y particularmente los jóvenes, aprendan a dar valor a la política. El Senado, dentro de un sistema bicameral bien equilibrado, podría ser la mejor escuela de política del Perú para su juventud, es más, este Parlamento así diseñado adquiriría una enorme legitimidad, aprecio y respeto entre todos los ciudadanos.
NOTAS:
(2) PLANAS, Pedro. “Democracia y tradición constitucional en el Perú”. Ed. San Marcos. Lima, 1998. Pág. 173.