La prescripción adquisitiva de dominio es uno de los modos de adquisición de la propiedad. En la actualidad, quien acredite una posesión continua, pacífica y pública como propietario por diez o más años puede solicitar al juez, notario o a la COFOPRI que lo declare propietario del predio que ocupa e inscribir su derecho en el Registro de la Propiedad Inmueble o en el Registro Predial, según el caso. Y si de predios rurales se trata, podrá acudir al Registro de la Propiedad Rural y gestionar su reconocimiento como propietario del terreno que explota, con el beneficio de que el plazo de posesión requerido para esta clase de predios se reduce a tan solo cinco años.

     Desde inicios de la década de los noventa el Estado diseñó un sistema legal orientado a dotar de definición, reconocimiento y estabilidad al derecho de propiedad que permitiera a sus titulares enajenar sus bienes a un precio razonable o utilizarlos como instrumentos para acceder al crédito. Antes, hubo de reconocer que los procedimientos tradicionales de declaración judicial de la propiedad, rodeados de fórmulas, plazos y requisitos, eran inaccesibles a la gran mayoría de propietarios sin título, forzándolos a mantenerse en la informalidad.

     La creación de la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI), del Registro de Predios Rurales y la dación de la Ley N° 27157 y sus normas complementarias forman parte de ese marco institucional compuesto por el Estado para consolidar las situaciones de hecho de los poseedores que han adquirido la propiedad por prescripción. En las siguientes líneas presentaremos los procedimientos a los que pueden acogerse quienes deseen obtener el título que los reconozca como propietarios de los predios que ocupan.

      II.     ANTECEDENTES DE UN PAÍS DE PROPIETARIOS SIN TÍTULO

      A partir de la década de los sesenta la invasión de terrenos estatales y privados fue el principal modo de acceso a la propiedad inmobiliaria. Le siguieron en popularidad la adquisición de terrenos rurales para fines urbanos, realizada por asociaciones y cooperativas de vivienda, sin contar con la aprobación previa del proyecto de habilitación urbana que les autorizara a lotizar el predio y la construcción de viviendas, pistas y servicios públicos. Y cómo dejar de mencionar las adquisiciones de dominio que carecen de las condiciones suficientes para acceder al Registro (por defecto de títulos o por independizaciones practicadas a espaldas de normas municipales y/o registrales) y lograr la tan ansiada seguridad jurídica.

     En el campo ocurría un fenómeno similar. La reforma agraria y la progresiva parcelación de hecho de los otroras latifundios trajeron consigo que miles de áreas de terrenos agrícolas contaran con otros tantos miles de propietarios sin título de propiedad. En el campo y la ciudad se repetían los modos de adquirir la tierra que, por no estar contemplados en los supuestos de hecho de la ley escrita, debían regularizarse. Pero los procedimientos convencionales de declaración judicial de la propiedad se mantuvieron rodeados de fórmulas, plazos y requisitos que generaban costos de transacción imposibles de cumplir por los invasores y demás poseedores(1), lo que condujo al Estado a trazar nuevas fórmulas que permitieran incorporar dentro de la legalidad a la propiedad informal.

      III.     DEL “LITIGIOSO” RECONOCIMIENTO DEL DERECHO DE PROPIEDAD A LA DECLARACIÓN ADMINISTRATIVA DE LA PRESCRIPCIÓN ADQUISITIVA DE DOMINIO

      En el Código de Procedimientos Civiles de 1912, la declaración judicial de prescripción adquisitiva de dominio se tramitaba por el proceso no contencioso. El juez declaraba al peticionario propietario del predio si luego de 20 días de practicadas las notificaciones y publicaciones correspondientes no se hubiera promovido oposición. De lo contrario, la solicitud se sustanciaba conforme a las reglas del proceso ordinario.

     En el Código Procesal Civil, la declaración judicial de prescripción adquisitiva es un asunto contencioso que se tramita en vía de proceso abreviado (arts. 504 al 508). Así pues, el legislador de 1992 decidió que el reconocimiento de la calidad de propietario debía someterse al contradictorio del proceso abreviado y al consumo de tiempo, dinero y paciencia que lo contencioso envuelve. No se piense sin embargo que promovemos el desconocimiento de los legítimos derechos de los titulares registrales o de las personas que se consideren con mejor derecho que el poseedor, pero es un lugar común que la posesión es un signo de cognoscibilidad oponible incluso a la inscripción registral(2).

     10 años después de la promulgación del Código Adjetivo, el reconocimiento del derecho del usucapiente y el otorgamiento del título comprobatorio de su dominio ya no es de conocimiento exclusivo de los jueces civiles. En la actualidad, la calificación del predio (urbano-marginal, rural o urbano) y el reconocimiento jurídico de las edificaciones levantadas sobre el mismo definen a la entidad competente para reconocer el derecho dominial. Así, unas veces será la COFOPRI, otras el Registro de Predios Rurales o tal vez el notario de la provincia donde se encuentre el inmueble. Residualmente, el Poder Judicial será el que resuelva declarar la adquisición del derecho de propiedad del usucapiente.

      1.     LA COFOPRI y la declaración administrativa de la propiedad inmobiliaria

      El gobierno de Alberto Fujimori(3) creó la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI), organismo encargado de diseñar y ejecutar de manera integral, comprehensiva y rápida un programa de formalización de la propiedad y de su mantenimiento dentro de la formalidad a nivel nacional. Su ley de creación, el D. Leg. N° 803 (22/03/96) definió sus objetivos: permitir que la propiedad predial de los sectores informales de menores recursos se convierta en activos líquidos que se integren al mercado y ser objeto de transacciones, incrementando el valor de las propiedades y posibilitando a sus propietarios el acceso a los servicios de infraestructura básica (art. 2).

     Para el cumplimiento de sus fines se cedió a la COFOPRI competencia para formalizar la propiedad urbana mediante el procedimiento administrativo de prescripción adquisitiva de dominio –entre otros– sobre predios matrices ocupados por posesiones informales, centros urbanos informales y urbanizaciones populares, así como sobre lotes ubicados en posesiones informales o centros urbanos informales formalizados por COFOPRI. Por D.S. N° 032-99-MTC (16/09/96) se estableció el procedimiento para la declaración administrativa de prescripción adquisitiva de domino, precisándose que COFOPRI era competente para declarar los derechos dominiales de quienes adquirieron la propiedad de un predio matriz o lote por el ejercicio de su posesión de manera continua, pacífica y pública como propietario durante diez (10) o más años. Ciertamente se optó por la denominada prescripción extraordinaria porque la inmensa mayoría de los asentamientos humanos, pueblos jóvenes y barrios marginales adquirieron la posesión de sus predios por medio de invasiones, esto es, sin contar con justo título ni buena fe.

      1.1.     Características que debe reunir la posesión

      El D.S. N° 032-99-MTC desarrolla, para el ámbito de COFOPRI, las condiciones que debe reunir la posesión del prescribiente:

     a. Ser continua, es decir, que no tenga interrupciones en el tiempo, debiendo los poseedores de la posesión informal, centro urbano o urbanización popular, haber ejercido posesión de manera conjunta en el predio matriz por más de diez (10) años. Para el caso de lotes que formen parte de una posesión informal o centro urbano informal, los solicitantes deberán cumplir con el mismo plazo de posesión, el cual se interrumpirá siempre que los poseedores pierdan la posesión o sean privados de ella. Los efectos de la interrupción cesarán si se recupera la posesión antes de un (1) año o se interponen dentro de este plazo las acciones posesorias o los interdictos pertinentes.

     b. Ser pacífica, es decir, exenta de violencia, de manera que la continuidad de la posesión debe haberse basado en circunstancias que no impliquen el uso de la coacción o de la fuerza. En tal sentido, el plazo de prescripción comenzará a computarse desde la cesación de los actos que implicaron la adquisición de la posesión(4). No se considerará que se incumple este requisito en caso de que los poseedores, en uso de la facultad que les concede el art. 920 del Código Civil, repelan la fuerza que al margen de los procedimientos legales pertinentes, se emplee contra ellos para desposeerlos, siempre que se haga sin intervalo de tiempo y se abstengan de las vías de hecho no justificadas por las circunstancias. Tampoco afecta el requisito de la posesión pacífica la interposición de denuncias o demandas judiciales o administrativas contra el poseedor(5)(6).

     c. Ser pública, es decir, identificada claramente por los vecinos del predio matriz o del lote, según corresponda.

     d. Ser ejercida como propietario, es decir, que los poseedores se comporten respecto del predio matriz o del lote como lo haría su propietario.

      1.2.     Desarrollo del procedimiento

      El procedimiento de declaración administrativa de prescripción adquisitiva puede ser integral (sobre el predio matriz) o individual (sobre los lotes de que forman parte de posesiones informales, centros urbanos informales y urbanizaciones populares formalizadas por COFOPRI).

     El procedimiento integral se inicia con la presentación del formato de solicitud, suscrita por no menos del 20% de los pobladores de las posesiones informales o centros urbanos informales. El trámite es gratuito, y comprende: i) la calificación de la solicitud, ii) el levantamiento y aprobación de los planos del predio matriz que ocupa la Posesión informal o centro urbano informal, iii) la anotación preventiva indefinida de la solicitud en la partida donde corre inscrita la propiedad privada ocupada por el solicitante, iv) el empadronamiento de la población lote por lote, v) la realización de la asamblea de pobladores para ratificar lo peticionado y designar formalmente a sus representantes, vi) la notificación de la prescripción al propietario identificado y a los posibles interesados, mediante aviso publicado por única vez en el diario oficial El Peruano, y vii) la emisión de la resolución que declara verificada la prescripción adquisitiva de dominio. Para fines operativos, la resolución dispondrá la inscripción de la titularidad de COFOPRI sobre el área de propiedad prescrita. Posteriormente, y sin requerirse la intervención de los titulares, COFOPRI independizará los lotes que comprendan el área declarada prescrita, emitiéndose los títulos de propiedad respectivos, los cuales, una vez inscritos, son entregados a los propietarios.

     El procedimiento individual es similar al anterior, diferenciándose en cuanto a los medios probatorios que puede presentar el solicitante para acreditar la posesión continua, pacífica y pública como propietario del lote por más de diez (10) años(7).

      1.3.     Derecho de oposición de los afectados

      Quienes se consideren afectados tienen derecho a oponerse dentro de los veinte (20) días calendarios contados desde la fecha de publicación del aviso. Para ello, deberán presentar un escrito ante la Gerencia de Declaración y Regularización de la Propiedad, acompañando las pruebas instrumentales que acrediten que el peticionario no cumple con los requisitos exigidos y/o que el oponente tiene igual o mejor derecho que el prescribiente. En segunda y última instancia, el Tribunal Administrativo de la Propiedad de COFOPRI resuelve la oposición interpuesta.

      2.     La adquisición y declaración del derecho de propiedad sobre predios rurales

      La declaración de la propiedad sobre predios rurales es un trámite aun menos aprehensivo –si cabe la expresión– que el seguido ante la COFOPRI. Con el propósito de promocionar las inversiones en el sector agrario, el Estado creó un procedimiento ágil y sumario tanto de titulación como de inscripción registral de predios rurales(8), confiriéndose al Proyecto Especial de Titulación de Predios (PETT) –entidad dependiente de la Dirección General Agraria, dependiente a su vez del Ministerio de Agricultura–, la ejecución de las acciones de titulación y saneamiento físico legal de aquéllos.

     Por D. Leg. N° 667 del 13/09/91 se creó el Registro de Predios Rurales como parte del Registro Predial. En este registro se inscriben los derechos de propiedad y posesión de los predios rurales, así como los actos y contratos que constituyan, declaren, transmitan, modifiquen o extingan los derechos que son objeto de inscripción, entre otros. La norma regula un conjunto de procedimientos para la inscripción de los títulos de propiedad del Estado y los particulares que serán objeto de un posterior examen(9), pero en esta oportunidad nos detendremos en la declaración administrativa de prescripción adquisitiva de dominio de los predios rurales de propiedad de particulares.

      2.1.     Desarrollo del procedimiento

      El procedimiento se inicia con la presentación de la solicitud de inscripción del derecho de posesión al Registro de Predios Rurales, firmada por notario público o abogado colegiado y el verificador. Luego de que el registrador compruebe que el solicitante posee y explota económicamente el predio en forma directa, pacífica, pública y como propietario por un plazo mayor de cinco (5) años, procederá a inscribir el derecho de posesión. A continuación, el registrador deberá ordenar la notificación de la inscripción al propietario, a los colindantes y a los vecinos del predio rural, consignando el nombre del poseedor y los datos del predio(10). De no presentarse oposición alguna durante los 30 días siguientes se procederá a inscribirse el derecho de propiedad a favor del solicitante, sin requerirse declaración judicial previa.

     Es fácil advertir que, con relación a los predios urbanos sujetos a la competencia de la COFOPRI, el reconocimiento del derecho de propiedad sobre predios rurales está exonerado de condiciones tradicionales en nuestro ordenamiento jurídico. Tratándose de una usucapión extraordinaria (en tanto no se exige ni justo título ni buena fe) el tiempo de posesión es de solo cinco (5) años. Por otro lado, nótese que el registrador, luego de inscribir la posesión del solicitante, de oficio da comienzo al procedimiento de prescripción adquisitiva. Es decir, que a diferencia de lo regulado en los demás registros jurídicos, en el de predios rurales se admite la inscripción del derecho real de posesión y se dispensa la aplicación del principio de rogación.

      3.     Regularizando edificaciones y titulando predios urbanos

      La Ley N° 27157 (20/07/99) estableció la posibilidad de que la declaración de la prescripción adquisitiva de dominio fuera conocida y tramitada por un notario, siempre que existiera una edificación por regularizar (art. 21). El reglamento de la ley, aprobado por D.S. N° 008-2000-MTC (17/02/2000) pareció confirmar esta determinación, pues se indicó que si durante el trámite de regularización de una edificación se advierte la necesidad de iniciar un procedimiento de saneamiento de titulación, vía prescripción adquisitiva de dominio, el notario, a petición del interesado, iniciará el asunto no contencioso (art. 35)(11).

     El procedimiento de prescripción adquisitiva de dominio seguida ante notario fue en su momento examinado(12). Sin embargo, no está de más señalar que el notario solo es competente para conocer de la prescripción extraordinaria, que exige una posesión continua, pacífica y pública como propietario por más de (diez) 10 años. Asimismo, están fuera de los alcances de la ley, su reglamento y demás normas complementarias los predios y edificaciones que se encuentren bajo la competencia de la COFOPRI.

     El esquema de este sistema de adquisición por prescripción de los predios urbanos rechazaba pues, a todos aquellos predios que no tuvieran edificaciones por regularizar, bien porque la fábrica había sido inscrita en su momento o porque sencillamente no existían construcciones sobre el predio. No obstante, la Ley N° 27333 del 30/07/2000 remedió el segundo caso, permitiéndose que se siguiera el trámite notarial sobre terrenos ubicados en zonas urbanas que no contaran con edificaciones. Y para el primer supuesto, los ingeniosos propietarios no encontraron mejor salida que realizar cualquier tipo de modificación a las edificaciones registradas para así “regularizarlas” y acceder al trámite notarial(13).

      NOTAS:

     (1)     MOSQUERA MEDINA, Edgardo.  ¿Es la propiedad una ilusión? De cómo las leyes han sido incapaces de crear un sistema de derechos de propiedad”. En Ius et Veritas . N° 16. Págs. 102 a 113.

     (2)     BULLARD CAMPOS, Alfredo. “Un mundo sin propiedad”. En: Derecho. N° 45. Fondo Editorial de la PUCP. Pág. 155.

     (3)     Y con esto ni se imagine que hacemos apología al ex presidente.

     (4)     Téngase presente que en no pocas ocasiones la toma de posesión de estos predios se realizó a sangre y fuego. Al final, los invasores no pudieron ser desalojados y consolidaron su posesión y su condición de propietarios conduciéndose como tales.

     (5)     “Dicha norma es abiertamente inconstitucional. Sostener lo contrario nos llevaría al absurdo que cualquier propietario podría verse privado de su derecho en favor de quienes han invadido su predio por más que aquél les (sic) haya denunciado por usurpación o interpuesto demandas de desalojo o reivindicación”. SIMÓN REGALADO, Patricia y LASTARRIA RAMOS, Edgardo. “Procedimiento administrativo de prescripción administrativa de dominio a cargo de COFOPRI ... y la interpretación del requisito de prescripción adquisitiva”. Gaceta Jurídica. Tomo 79-B. Pág. 85). Nosotros consideramos que la interpretación del articulado que integra el D.S. N° 032-99-MTC debe ser integral para advertir que el art. 16 establece: “Para efectos de la declaración administrativa de propiedad mediante la prescripción adquisitiva de dominio (...) se deberá cumplir con los siguientes requisitos: c) Que no exista acción pendiente contra el poseedor en que se discuta la propiedad, iniciada con anterioridad a la vigencia de la Ley Nº 26878. En los casos en que estos procesos hubiesen culminado de modo favorable al demandante, se entenderá interrumpido el período prescriptorio a partir de la fecha de interposición de la acción. En los casos de demandas interpuestas con posterioridad al cumplimiento del plazo prescriptorio de 10 (diez) años, éstas no afectarán la prescripción ganada por el demandado, no surtiendo efectos de interrupción del período prescriptorio cumplido (...)”. Es claro entonces que se rechaza la declaración del cambio de señorío sobre los predios en los que no exista una posesión pacífica.

     (6)     Cabe resaltar que no es procedente la declaración administrativa de prescripción adquisitiva sobre los terrenos de propiedad privada ocupados con posterioridad al 22 de marzo de 1996 (art. 20 D. Leg N° 803, modificado por Ley N° 27046, Ley complementaria de promoción del acceso a la propiedad formal, publicada el 05/01/99). De producirse tal situación, la COFOPRI solo podrá propiciar la realización de procesos de negociación o conciliación entre los propietarios y los ocupantes.

     (7)     Tales como: a) Certificado de posesión otorgado por organismo competente, b) Declaración jurada escrita que acredite los derechos del peticionario y, en su caso, de su cónyuge o conviviente, de al menos una de las siguientes categorías de testimoniales: i. todos los colindantes; ii. seis vecinos; iii. organización de pobladores; iv. instituciones representativas de la sociedad civil como parroquias, clubes de madres, comité de vaso de leche, comedores populares o similares que permitan identificar al poseedor y al predio que ocupa; c) Constancia emitida por la organización de pobladores; d) Contrato de préstamo celebrado entre el solicitante o, en su caso, el anterior poseedor que le transfirió el predio, y cualquier entidad bancaria, financiera o de servicios públicos, con el fin de financiar la instalación de servicios básicos, realizar obras comunales, adquisición de materiales, construcción, ampliación o remodelación de vivienda. Este contrato deberá contener los datos que permitan identificar el lote objeto de la prescripción adquisitiva; e) Recibos de pago de los servicios de agua o luz recabados por el titular del derecho o por el anterior poseedor que le transfirió el lote; f) Declaraciones juradas para el pago del Impuesto al Valor del Patrimonio Predial; g) Certificado domiciliario expedido por la Policía Nacional o por el juez de paz; entre otros (art. 45 D.S. N° 032-99-MTC).

     (8)     Se considera predio rural a la porción de tierra ubicada en área rural o en área de expansión urbana declarada zona intangible, dedicada a uso agrícola, pecuario o forestal y a los terrenos eriazos calificados para fines agrícolas (art. 4 del D.Leg. N° 667).

     (9)     Basta mencionar que se regula la primera inscripción del derecho de propiedad del Estado sobre predios eriazos, abandonados, expropiados y transferidos a título gratuito, así como la inscripción del derecho de propiedad de los adjudicatarios de la reforma agraria.

     (10)     La notificación se realiza mediante la colocación de carteles y su publicación, por una sola vez, en el diario oficial El Peruano. No está contemplada la notificación directa al domicilio de los interesados.

     (11)     Posición que ha sido adoptada a pie juntillas por el Tribunal Registral de la ORLC en la Resolución N° 309-2000-RLC/TR, que resuelve tachar la solicitud de anotación preventiva por considerar que la prescripción adquisitiva de dominio debe ir conexa con la regularización de una edificación.

     (12)     TORRES CARRASCO, Manuel Alberto. “La prescripción adquisitiva de dominio vía de saneamiento de titulación”. En: Gaceta Jurídica . Tomo 81-B. Págs. 95 y ss.

     (13)     Al respecto, cabe precisar que debe tratarse de edificaciones anteriores al 21 de julio de 1999, fecha de entrada en vigencia de la Ley N° 27157.