LA EJECUCIÓN DE RESOLUCIONES EN LA LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

Armando Mendoza Ugarte

     I.      INTRODUCCIÓN

     El presente artículo tiene por finalidad efectuar un breve análisis del Capítulo IX del Título II de la Ley Nº 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General (en adelante LPAG), referido a la ejecución de resoluciones. Sin embargo, es necesario precisar que en la doctrina dicha materia es denominada ejecución forzosa de actos administrativos y es de esta forma como nos referiremos al tema de aquí en adelante.

     Pese a su importancia, la ejecución forzosa no ha merecido un mayor estudio por parte de la doctrina nacional. Tal omisión se debe, en primer lugar, a la escasa regulación que se le brindó en el ya derogado Texto Único Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 02-94-JUS y, en segundo lugar, a que los operadores del Derecho concentraron sus estudios en solo una de las manifestaciones de la ejecución forzosa que se encontraba regulada en normas especiales: la ejecución coactiva. Esto provocó que se equiparase de forma equivocada ambos conceptos, sin percatarse de que entre los mismos existía una relación de género a especie.

     La LPAG repara el error y regula de manera integral y armónica el tema de la ejecución forzosa, dotando de contenido al concepto, estableciendo sus requisitos, definiendo sus contornos y precisando además que, adicionalmente a la ejecución coactiva, existen otras modalidades de ejecución forzosa, tales como la ejecución subsidiaria, la multa coercitiva y la compulsión sobre las personas.

     Son precisamente los conceptos que acabamos de detallar los que vamos a estudiar brevemente a efectos de que su mayor comprensión permita a la Administración su uso racional y a los particulares una adecuada defensa de sus intereses.

     II.     LA EJECUCIÓN FORZOSA Y LA LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

     La ejecución forzosa debe entenderse como un supuesto en el cual se utiliza la coacción estatal en cumplimiento de una decisión de la Administración contenida en un acto administrativo previo.

     Lo sustancial del concepto reside en el uso de la coacción por parte del Estado, entendiendo la coacción como el empleo de la violencia o la fuerza sobre las personas(1). Pero esta violencia es una violencia organizada a partir del propio aparato estatal y por lo tanto legítima en tanto se ejercite en armonía con el marco legal vigente en un Estado de Derecho.

     En el caso particular que nos ocupa, el uso de la coacción será legítimo en tanto y en cuanto la coacción estatal se utilice en cumplimiento de lo ordenado por la Administración en un acto administrativo previo, de forma tal que éste le sirva de cobertura.

     Veamos un ejemplo: supongamos que una Municipalidad emite una orden de pago requiriendo a un particular la cancelación de una deuda tributaria ascendente a S/. 10,000.00. Ante el incumplimiento de pago, e iniciada la ejecución del acto, la Municipalidad procede a embargar un inmueble de propiedad del deudor hasta por el monto de S/. 80,000.00.

     En este caso, dicho acto sería ilegal ya que la deuda en cobranza era únicamente por S/. 10,000.00. Nos encontramos aquí frente a una inaceptable vía de hecho producida por el ejercicio indebido de las potestades de actuación de la Administración, debido a que si bien existe un acto administrativo previo “la ejecución material no guarda conexión con su supuesto de hecho o es desproporcionada con los fines que se propone”(2).

     La definición exige también una aproximación al concepto de acto administrativo. Sin embargo, lejos está el presente artículo de intentar abarcar en unas cuantas líneas la abundante producción bibliográfica que el tema ha provocado(3). A tal efecto, razones de orden práctico y de claridad nos invitan a acoger la definición brindada por la propia LPAG, la cual señala lo siguiente:

      “Artículo 1.- Concepto de acto administrativo.

     1.1 Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta”.

     Acto administrativo será, pues, toda declaración unilateral de voluntad emitida por la Administración y que se encuentra destinada a producir efectos jurídicos individuales sobre los particulares.

     Sin embargo, no siempre que nos encontremos frente a un acto administrativo existirá la posibilidad de recurrir a la ejecución forzosa. La sola existencia del acto no basta. Es necesario ante todo que el acto administrativo tenga un contenido obligacional, es decir, que determine una obligación a cargo de los particulares y que a la vez dicho mandato haya sido incumplido.

     Quedan excluidos, por tanto, aquellos actos administrativos que no señalan obligaciones a cumplir, tales como actos de reconocimiento o certificación de un hecho, aquellos que se agotan en sí mismos o los que otorgan algún tipo de derecho a los particulares.

     Es claro que aquellos actos que impongan obligaciones a la propia Administración no van a ser ejecutados forzosamente, debido a la imposibilidad de que la propia Administración se coaccione a sí misma. En tal caso, el particular beneficiado con el acto y perjudicado por la inacción estatal podrá recurrir a la acción de cumplimiento o al proceso contencioso administrativo con el fin de obtener el cumplimiento de dicha obligación(4).

     Se podría afirmar entonces que toda ejecución forzosa viene precedida de un acto administrativo que le sirve de fundamento, actuando a manera de un título de ejecución conforme al principio nulla executio sine titulo.

      De otro lado, debe señalarse que el fundamento del concepto de ejecución forzosa aquí descrito reside en la llamada potestad de autotutela; potestad por medio de la cual la Administración, sin necesidad de solicitar la intervención del órgano jurisdiccional, cautela directamente sus propios intereses, actuando sobre la esfera jurídica de los administrados con total prescindencia de su acuerdo o consentimiento. Así, la Administración está en la capacidad legal de dictar su derecho y de hacerlo valer directamente.

     La LPAG ha regulado el tema bajo el título de “Ejecución de resoluciones”. Sin embargo, dentro de su articulado sí utiliza la denominación brindada por la doctrina, llamándola propiamente como “ejecución forzosa” (artículos 194 y 196).

     El texto legal recoge en realidad gran parte de lo ya establecido en las normas especiales que se han dictado sobre una de las específicas modalidades de la ejecución forzosa, como lo es la ejecución coactiva. Sin embargo, su incorporación a la LPAG significa que no solo la ejecución coactiva sino todas las modalidades de ejecución forzosa deberán regirse por el marco general ahí establecido.

     Las disposiciones sobre la materia se inician con el artículo 192, el cual señala lo siguiente:

      “Artículo 192.- Ejecutoriedad del acto administrativo.

     Los actos administrativos tendrán carácter ejecutario, salvo disposición legal expresa en contrario, mandato judicial o que estén sujetos a condición o plazo conforme a ley”.

     La norma destaca el carácter “ejecutario” del acto administrativo, que es precisamente el rasgo que permite a la Administración dar cumplimiento inmediato a su mandato, aunque debe precisarse al respecto que el término gramaticalmente correcto es el de “ejecutorio”, tal y conforme lo consignó el Proyecto de la LPAG, debiéndose presumir que la errata se produjo al momento de la publicación de la ley(5).

     La ejecutoriedad es un concepto acuñado por la doctrina italiana y consiste en la posibilidad otorgada a la Administración de poder materializar el acto administrativo directa e inmediatamente sin auxilio del Poder Judicial.

     De forma complementaria la doctrina denominó ejecutividad a la presunción de validez que se le otorga al acto administrativo, de forma tal que pueda producir efectos de forma directa e inmediata.

     Así, debido a la presunción de validez del acto administrativo éste produce todos sus efectos (ejecutividad), y en virtud a dicho rasgo la Administración puede actuar aun en contra de los intereses de los particulares sin necesidad de una previa declaración judicial (ejecutoriedad).

     Empero, debe aclararse que, a posteriori , tanto la decisión como la actuación administrativa podrán ser revisadas por el órgano jurisdiccional a instancia de los particulares.

     III.     REQUISITOS DE LA EJECUCIóN FORZOSA

     Conforme al artículo 194 de la LPAG, la ejecución forzosa será válida si concurren los siguientes elementos:

      1)     Que se trate de una obligación de dar, hacer o no hacer, establecida a favor de la Administración

     Ya ha quedado claro que únicamente se podrá recurrir a la ejecución forzada en aquellos casos que señalen una obligación incumplida a cargo del particular.

     Siguiendo una ya clásica distinción, la ley diferencia entre obligaciones de dar, hacer o no hacer. Las obligaciones de dar hacen referencia a deudas, generalmente de carácter pecuniario, que se verán satisfechas al momento de producirse el pago, en tanto que nos referimos a obligaciones de hacer en el caso de actuaciones materiales o positivas que debe realizar el particular, tales como la clausura de un local comercial o la demolición de un inmueble. De otro lado, estaremos frente a las infrecuentes obligaciones de no hacer en el caso de prohibirse a un particular realizar determinada conducta o actividad. En cualquier caso el titular del derecho y por lo tanto único autorizado a exigir su cumplimiento será la propia Administración.

      2)     Que la prestación sea determinada por escrito de modo claro e íntegro

     Es ésta una exigencia formal propia de todo acto administrativo y se ha recogido en el artículo 4 de la LPAG(6). Empero, en lo que respecta a aquellos actos que deben ser ejecutados coactivamente dicha exigencia es absoluta y no admite excepción, como sí la puede haber en el resto de casos.

     El artículo 194 de la LPAG menciona, sin embargo, una exigencia adicional: la prestación a cargo del particular debe definirse en forma clara e íntegra, ya que siendo el acto administrativo fundamento de la actuación estatal, constituye a la vez su límite.

     La ejecución forzosa, al ser una forma de afectación tan intensa de los derechos de los particulares, no puede desarrollarse sino en los parámetros determinados claramente por el acto administrativo que la motiva. Lo contrario significaría, como ya se ha señalado, la configuración de una inaceptable vía de hecho.

      3)     Que tal obligación derive del ejercicio de una atribución de imperio de la entidad o provenga de una relación de derecho público sostenida con la entidad

     La Administración, en su relación con la sociedad, actúa no solo en virtud del ius imperium , ejerciendo actos de poder, sino a su vez es frecuente que actúe como un simple particular, en igualdad de derechos y obligaciones con el resto de ciudadanos.

     Son únicamente aquellas obligaciones que se impongan como consecuencia del ejercicio del poder de imperio del Estado y dentro del marco de normas de derecho público las que podrán ser susceptibles de ejecución forzosa. Ejemplo de ello lo constituyen las deudas surgidas de una relación jurídica tributaria o del ejercicio de potestades sancionatorias. Igualmente, la imposición de obligaciones que surjan del ejercicio de la función de policía de la Administración, tales como la clausura de locales insalubres o donde se realicen actos contrarios a la moral.

     4)     Que se haya requerido al administrado el cumplimiento espontáneo de la prestación, bajo apercibimiento de iniciar el medio coercitivo específicamente aplicable

     El acto administrativo que ordene el cumplimiento de una obligación deberá también informar al particular respecto de las consecuencias que un probable incumplimiento acarrearía a su persona, indicándose el medio coercitivo a utilizarse en dicho caso.

      5)     Que no se trate de acto administrativo en que la Constitución o la Ley exijan la intervención del Poder Judicial para su ejecución

     La prohibición resulta innecesaria pues si constitucional o legalmente se ha dispuesto la intervención del Poder Judicial es natural y forzoso que la Administración se encuentre impedida de actuar.

     Un ejemplo al respecto lo podemos encontrar en el numeral 3 del artículo 196 de la propia LPAG, el cual dispone que para proceder al descerraje de un domicilio es necesario recabar autorización judicial.

     Hasta aquí los requisitos exigidos por el artículo 194 de la LPAG. Sin embargo, existen dos adicionales a los ya señalados y que se encuentran previstos en las normas especiales relativas a los procedimientos de ejecución coactiva(7):

      6)     Notificación del acto administrativo previo

     En líneas generales se puede decir que la notificación del acto administrativo consiste en la puesta en conocimiento al particular de una decisión de la Administración respecto de un tema sometido a su competencia.

     Sin embargo, la puesta en conocimiento no constituye un requisito de validez del acto administrativo sino simplemente de eficacia: el acto será válido, pero la producción de efectos se encontrará supeditada a su notificación.

     Contra lo que se pueda creer, la notificación no tiene por finalidad posibilitar la actuación de la Administración sino que, por el contrario, pretende que el particular tome conocimiento del acto a fin de brindarle la posibilidad de impugnarlo.

     Por tal razón el acto de notificación es eminentemente formal y debe realizarse mediante las determinadas y específicas modalidades previstas en la propia LPAG (artículo 16 y siguientes).

     La notificación realizada correctamente (llamada también “debida notificación”), es la única que posibilita recurrir a la ejecución forzosa, debiendo acreditarse dicho acto con la correspondiente constancia de notificación.

      7)     Que el acto administrativo a ejecutarse se encuentre consentido o firme

     Habiendo sido notificado el acto administrativo, el obligado podrá optar por mostrar su disconformidad con la decisión de la Administración, impugnándola en sede administrativa mediante los correspondientes recursos, a fin de obtener la modificación de lo ya resuelto. En tal caso, de haberse utilizado los recursos administrativos que la ley franquea (reconsideración, apelación y excepcionalmente revisión) sin que la Administración hubiese modificado su decisión, se dice que el acto ha quedado firme al haberse agotado la vía administrativa.

     Si, por el contrario, el particular no contradice el acto administrativo, en tiempo y modo oportuno, se dice que el acto ha quedado consentido, imposibilitándose cualquier cuestionamiento posterior.

     Solo el cumplimiento de cualquiera de los supuestos aquí descritos posibilita a la Administración un uso legítimo de la ejecución forzosa.

     IV.     MEDIOS DE EJECUCIóN FORZOSA

     El artículo 196 de la LPAG señala que la ejecución forzosa se efectuará por los siguientes medios: ejecución coactiva, ejecución subsidiaria, multa coercitiva y compulsión sobre las personas.

     Como señaláramos en un inicio, son éstas las modalidades o manifestaciones de la ejecución forzosa, las cuales poseen particulares características como veremos a continuación:

      a)     La ejecución coactiva

     Se abstiene la LPAG de regular en forma alguna los procedimientos de ejecución coactiva, remitiéndose simplemente a las disposiciones que sobre la materia existen(8).

     En la actualidad son dos los cuerpos normativos que regulan esta modalidad de ejecución forzosa: de un lado el Código Tributario (en adelante CT), mediante el denominado procedimiento de cobranza coactiva, y del otro la Ley Nº 26979, Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva (en adelante LPEC), referido al procedimiento del mismo nombre(9).

     El profesor Morón Urbina ha señalado en un reciente texto que la diferencia entre ambos procedimientos sería la naturaleza de la deuda a cobrar. Señala dicho autor que si nos encontramos frente a deudas tributarias se les debería aplicar el CT, mientras que si se trata de otro tipo de deudas de Derecho público debe aplicarse la LPEC(10).

     Somos de la opinión de que, en realidad, mediante ambos procedimientos se podrá cobrar deudas tributarias, radicando la diferencia en que el CT será utilizado exclusivamente por la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria –SUNAT– y la Superintendencia Nacional de Aduanas –ADUANAS–, mientras que la LPEC será utilizada por los Gobiernos locales y demás entidades públicas(11).

     Adicionalmente, la LPEC se aplica a la recuperación de cualquier otra deuda de Derecho público y para el cumplimiento forzado de obligaciones no pecuniarias.

     De esta forma, la LPEC regulará dos procedimientos distintos:

     1.     El procedimiento de ejecución coactiva de obligaciones tributarias, referido a la cobranza de los tributos que administran las Municipalidades (impuesto predial, arbitrios, etc.); y,

     2.     El procedimiento de ejecución coactiva de obligaciones no tributarias referido a la recuperación de deudas no tributarias (principalmente multas) y al cumplimiento de obligaciones de hacer o no hacer (v.g. clausuras o demoliciones).

     Y debe aquí precisarse lo siguiente: en España, la Ley 30/1992 del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (antecedente de la LPAG y una de sus principales fuentes) denomina “apremio sobre el patrimonio” a lo que en nuestro medio el ordenamiento da en llamar “ejecución coactiva”. La diferencia no es exclusivamente nominal. La vía de apremio española se aplica exclusivamente a la recuperación de todo tipo de deudas (en particular las tributarias), mientras que en nuestro medio la ejecución coactiva no solo abarca la recuperación de deudas sino además obligaciones de hacer o no hacer; materia que en la legislación española se ha reservado a otra modalidad de ejecución forzosa: la ejecución subsidiaria.

     En lo formal, tanto el procedimiento de cobranza coactiva como el procedimiento de ejecución coactiva son bastante similares. Su trámite está a cargo de funcionarios estatales especializados denominados ejecutor y auxiliar coactivo. Es el primero de ellos quien ejerce las facultades de coacción en nombre de la entidad a la cual representa e inicia el procedimiento mediante la emisión y notificación de la Resolución de Ejecución Coactiva, la cual contiene un mandato de cumplimiento de una obligación determinada en el plazo máximo de siete días hábiles, bajo apercibimiento de proceder a la ejecución de la obligación.

     La intimación previa juega aquí un doble papel: otorga certidumbre e inminencia de la actuación estatal (induciendo al particular a su cumplimiento) y permite a su vez a la Administración tomar conocimiento de alguna eventual nulidad u oposición que pudiera deducir el obligado contra la futura ejecución y que, de alguna manera, la pueda convertir en ilegítima.

     De no verificarse el cumplimiento de la obligación se procederá al dictado de las medidas cautelares correspondientes que aseguren el cumplimiento de la obligación. Tratándose de la recuperación de deudas las medidas cautelares serán las establecidas en la legislación de la materia y que, en esencia, son similares a las medidas reguladas por el Código Procesal Civil para el proceso cautelar, tales como embargos en forma de secuestro de bienes, de retención bancaria o de inscripción en Registros Públicos.

     Afectados los bienes del deudor se ordenará proceder a su ejecución forzada, disponiéndose la tasación y remate de los bienes. El producto del remate será destinado a la amortización y/o cancelación de la deuda.

     De otro lado, en el caso de obligaciones de hacer o no hacer (como puede ser, por ejemplo, una clausura) se procederá a ejecutar de oficio la obligación pendiente. En estos casos, la ejecución a cabalidad de la medida cautelar pondrá fin al procedimiento.

     El obligado puede oponerse a la ejecución solicitando al ejecutor coactivo la suspensión del procedimiento. El pedido debe ampararse en las causales taxativamente previstas en la ley y no constituye recurso alguno sino simplemente una solicitud que tiene como sustento el cumplimiento de la obligación (v.g. haber cancelado la deuda puesta a cobro) o su inexigibilidad (interposición de un recurso, prescripción de la obligación o la indebida notificación del acto previo, etc.).

     Asimismo, de considerar que existe una infracción de las normas procedimentales el obligado podrá optar también por los mecanismos de control previstos en el ordenamiento. Si se trata de obligaciones de carácter tributario podrá recurrir al Tribunal Fiscal vía recurso de queja (artículos 155 del CT y 38 de la LPEC), mientras que en el caso de las deudas no tributarias se podrá recurrir al Poder Judicial únicamente en el caso de que se haya trabado una medida cautelar de retención bancaria (artículo 6 del Reglamento de la LPEC, D.S. Nº 036-2001-EF).

     Ambas entidades realizarán una evaluación única y exclusivamente de la formalidad y legalidad del procedimiento y de considerar que existe alguna infracción ordenarán su suspensión.

     b)     Ejecución subsidiaria

     Como su nombre lo indica, la ejecución subsidiaria se produce cuando se trata de actos que, por no ser personalísimos, pueden ser realizados por sujetos distintos al obligado. Normalmente es la propia Administración la que ejecutará el acto, pero puede darse el caso de que lo realice por intermedio de otras personas. Piénsese por ejemplo en la demolición de un inmueble: el grado de complejidad de dicha labor puede hacer necesario que la Administración requiera contratar una empresa de demoliciones.

     Como ya se ha señalado, en nuestro ordenamiento la ejecución subsidiaria se efectiviza a través del procedimiento de ejecución coactiva de obligaciones no tributarias regulado por la LPEC y se encuentra referida a obligaciones tales como demoliciones, clausura de locales o levantamiento de cercos.

     En este tipo de procedimientos la exigencia de supeditar la ejecución del acto a lo previamente ordenado es mayor. Se trata, como se señala en una ya clásica sentencia de Otto Mayer, que “la ejecución debe situarse en línea directa de continuación del acto administrativo de que se trata, sin transformar o alterar su contenido”(12).

     Pero tal exigencia, siendo un límite, se constituye a la vez en salvaguarda para el funcionario que ordena cumplir en forma coactiva un acto administrativo.

     En efecto, al desligarse la forma de producción del acto administrativo de su cumplimiento, el ejecutor coactivo no se encuentra facultado a revisar o cuestionar lo ya decidido por la entidad a la que representa, limitándose a dar estricto y cabal cumplimiento a la orden contenida en el acto administrativo. Ahora bien, si con posterioridad en sede judicial se declara la invalidez o ineficacia del acto administrativo existirá responsabilidad para la Administración y los funcionarios que emitieron el acto, pero de modo alguno para el ejecutor coactivo, quien se limitó a ejecutar la decisión.

     Sin embargo, la exoneración de responsabilidad únicamente procederá en tanto y en cuanto el ejecutor coactivo haya verificado la concurrencia de los presupuestos de la ejecución forzosa, es decir que la obligación motivo del procedimiento sea exigible coactivamente.

     De otro lado, es resaltante la disposición de los numerales 2 y 3 del artículo 198 de la LPAG(13), referente a que el importe de los gastos que demande la ejecución de lo ordenado podrá liquidarse de forma provisional, permitiéndole a la Administración la cobranza anticipada de dichos montos al particular. De esta manera la cobranza ex ante permitirá a las entidades agenciarse de los recursos que posibiliten dar cumplimiento a obligaciones en extremo onerosas o complejas.

     No coincidimos, sin embargo, con la LPAG respecto a que la cuantificación de los daños y perjuicios causados a la entidad debido al incumplimiento de la obligación por parte del particular y su posterior recuperación se pueda realizar mediante el procedimiento de ejecución coactiva. Esto debido a que la cuantificación de los daños y perjuicios producidos constituiría materia discrecional a cargo de la Administración (con los consiguientes riesgos que ello supone), siendo que, adicionalmente, se delegaría en la autoridad administrativa atribuciones propias del Poder Judicial.

     c)     Multa coercitiva

     La multa coercitiva tiene por finalidad doblegar la voluntad y la conducta renuente del obligado al cumplimiento de una obligación mediante la imposición sucesiva –y frecuentemente ascendente en lo que se refiere al monto– de sanciones de carácter pecuniario(14).

     No se trata en realidad de una multa en sentido estricto, ni tampoco de sancionar la conducta del obligado, sino de doblegar su voluntad a fin de forzarlo al cumplimiento de la obligación. No es por tanto aplicable en este ámbito el principio non bis ídem , el cual prohíbe la imposición de más de una sanción por una misma infracción.

     La LPAG –en salvaguarda del patrimonio de los particulares frente a actuaciones arbitrarias– exige que única y exclusivamente por ley se autorice la aplicación de este tipo de multas, señalando además la obligación de determinar su forma de aplicación y la cuantía.

     Será procedente la aplicación de multas coercitivas cuando nos encontremos frente a actos personalísimos que deba cumplir el particular y en las cuales no proceda la compulsión sobre su persona o en las que, procediendo, la Administración no lo estimara conveniente.

     Agrega la LPAG un tercer supuesto que posibilita la imposición de multas coercitivas y es cuando se trata de actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otras personas. No resta más aquí que reiterar la crítica efectuada por la doctrina española respecto a similar artículo previsto en su legislación: si la obligación que debe ejecutarse es susceptible de ser encargada a otras personas no debería proceder la multa coercitiva, sino la ejecución subsidiaria.

     d)     Compulsión sobre las personas

     La compulsión sobre las personas es el modo de ejecución forzosa más extremo, en atención a que se dirige directamente a afectar la libertad de los particulares. Únicamente procederá respecto al cumplimiento de obligaciones personalísimas, así como obligaciones negativas de no hacer o soportar. Se trata de obligaciones no susceptibles de ser ejecutadas por interpósita persona y sobre las cuales los diversos medios de ejecución forzosa han resultado insuficientes(15).

     Es el caso por ejemplo de una cuarentena o aislamiento dispuesta por razones de sanidad o de la expulsión del territorio nacional de extranjeros en condición de ilegales.

     V.     LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIóN: EL ARTíCULO 216 DE LA LPAG

     Finalmente, cabe aquí expresar opinión respecto al artículo 216 de la LPAG referido a la suspensión de la ejecución del acto administrativo.

     La LPAG señala lo siguiente:

     “Artículo 216.- Suspensión de la ejecución.

     216.1 La interposición de cualquier recurso, excepto los casos en que una norma legal establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado”.

     Dicho precepto ha sido interpretado en el sentido de que, a pesar de haberse impugnado el acto administrativo en sede administrativa, éste podrá ejecutarse de forma inmediata sin necesidad de que la Administración resuelva el recurso interpuesto.

     La interpretación es correcta, pero resulta errónea cuando algunas entidades, principalmente Gobiernos locales, han tratado de extender la misma al caso de los procedimientos de ejecución coactiva.

     En esta específica modalidad de ejecución forzosa no es posible efectuar dicha interpretación porque, precisamente, las normas legales que establecen lo contrario lo constituyen el CT y la LPEC, cuerpos legales que expresamente contienen dentro de su articulado la obligación de suspender el procedimiento en caso de que el particular haya interpuesto recurso en contra del acto administrativo(16). Se trata pues, de normas especiales que priman sobre disposiciones de carácter general.

     Para concluir, es necesario señalar que todos los medios de ejecución forzosa descritos deberán ser utilizados por el Estado aplicando siempre el principio de razonabilidad en su ejecución y de forma proporcional a la situación creada. Es decir que, sin restarle eficacia al acto, deberá ejecutarse éste dentro de un marco de respeto a los derechos humanos consagrados constitucionalmente.


     NOTAS:

     (1)     REAL ACADEMIA ESPAÑOLA . “ Diccionario de la Lengua española”. Espasa. Madrid, 1984. Pág. 34.

     (2)     GONZALES-VARAS, Santiago. “La vía de hecho administrativa”. Editorial Tecnos S.A. Madrid, 1994. Pág. 22. El supuesto usual de la vía de hecho se presenta cuando la actuación administrativa no se legitima en un acto administrativo previo, al no haberse dictado o al haber dejado de existir.

     El tema no ha motivado mayores estudios en la doctrina nacional, sin embargo ha adquirido carta de ciudadanía al haber sido recogido en el numeral 3 del artículo 5 de la Ley Nº 27584, que regula el proceso contencioso administrativo.

     (3)     Puede verse: GARCíA DE ENTERRíA, Eduardo y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Tomas Ramón. “Curso de Derecho administrativo”. Madrid, Civitas. 1989; GARCÍA-TREVIJANO FOS, José Antonio. “Los actos administrativos” . Civitas. Madrid, 1986.

     (4)     PARADA, Ramón. “Régimen jurídico de las administraciones públicas y procedimiento administrativo común”. Marcial Pons. Madrid, 1993.

     (5)     El texto íntegro del Proyecto de la LPAG se puede encontrar en DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge. “Comentarios al proyecto de la nueva Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos”. En: Themis. Nº 39. Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima, 1999. Págs. 237 y sgtes.

     (6)     Artículo 4.- Forma de los actos administrativos.

     4.1 Los actos administrativos deberán expresarse por escrito, salvo que por la naturaleza y circunstancias del caso, el ordenamiento jurídico haya previsto otra forma, siempre que permita tener constancia de su existencia.

     (7)     Código Tributario cuyo Texto Único fue aprobado mediante Decreto Supremo Nº 135-99-EF y la Ley Nº 26979, Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva.

     (8)     Artículo 197.- Ejecución coactiva.

      Si la entidad hubiera de procurarse la ejecución de una obligación de dar, hacer o no hacer, se seguirá el procedimiento previsto en las leyes de la materia.

     (9)     Ambos cuerpos legales cuentan con sus respectivos reglamentos. En lo referente al Código Tributario, la Resolución de Superintendencia Nº 016-97/SUNAT aprueba el Reglamento del procedimiento de cobranza coactiva, mientras que la Ley Nº 26979 se encuentra reglamentada parcialmente mediante el Decreto Supremo Nº 036-2001-EF.

     (10)     MORÓN URBINA, Juan Carlos. “Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General”. Gaceta Jurídica S.A. Lima, 2001. Pág. 417.

     (11)     Una explicación de por qué el legislador ha regulado una misma materia en dos cuerpos normativos diferentes puede encontrarse en: MENDOZA UGARTE, Armando. “Acerca de la calidad de personal nombrado y nivel de funcionario del Ejecutor y Auxiliar Coactivo” . En: Diálogo con la Jurisprudencia. Nº 37. Gaceta Jurídica S.A. Lima, 2001

     (12)     MAYER, Otto. “Derecho administrativo alemán”. Tomo II. Ediciones Depalma. Buenos Aires, 1982. Pág. 115.

     (13)     Artículo 198.- Ejecución subsidiaria.

     Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado:

     1.     En este caso, la entidad realizará el acto, por sí o a través de las personas que determine, a costa del obligado.

     2.     El importe de los gastos, daños y perjuicios se exigirá conforme a lo dispuesto en el artículo anterior.

     3.     Dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecución, o reservarse a la liquidación definitiva.

     (14)     Artículo 199.- Multa coercitiva.

     199.1 Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, la entidad puede, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por períodos suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes supuestos:

     a)     Actos personalísimos en que no proceda la compulsión sobre las persona del obligado.

     b)     Actos en que, procediendo la compulsión, la administración no la estimara conveniente.

     c)     Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.

     199.2 La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas.

     (15)     Artículo 200.- Compulsión sobre las personas.

     Los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no hacer o soportar, podrán ser ejecutados por compulsión sobre las personas en los casos en que la ley expresamente lo autorice, y siempre dentro del respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitución Política.

     Si los actos fueran de cumplimiento personal, y no fueran ejecutados, darán lugar al pago de los daños y perjuicios que se produjeran, los que se deberán regular judicialmente.

     (16)     Artículo 119 del CT.- Ninguna autoridad ni órgano administrativo, político ni judicial podrá suspender el procedimiento de cobranza coactiva, con excepción del ejecutor coactivo que deberá hacerlo cuando:

     (...)

     d)     Se haya presentado oportunamente recurso de reclamación, apelación o demanda contencioso-administrativa, que se encuentre en trámite.

     Artículo 16 de la LPEC.- Ninguna autoridad ni órgano administrativo o político podrá suspender el procedimiento, con excepción del Ejecutor que deberá hacerlo, bajo responsabilidad, cuando:

     (...)

     e)     Se encuentre en trámite recurso impugnatorio de reconsideración, apelación o revisión, presentado dentro de los plazos de ley, contra el acto administrativo que sirve de título para la ejecución.