LA DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

Verónica Yokoo Higa

     I.     INTRODUCCIÓN

     No es extraño el tomar conocimiento  de que algún órgano de la Administración Pública (llámese municipalidad, SUNAT, INDECOPI, ONP, entre otros) ha realizado un acto contrario a la ley o emitido una resolución que no se ajusta a derecho y que, por consiguiente, se les ha imputado a los administrados una obligación y/o sanción injusta.

     Asimismo, para muchos administrados resulta verdaderamente desalentador que, debido al poder de imperium del Estado, quien conoce de nuestros medios impugnatorios contra los actos o resoluciones de dichas entidades públicas sea la misma Administración, actuando como juez y parte a la vez.

     Es necesario entonces ponerle un freno a este necesario pero a veces excesivo poder, a fin de que tanto la Administración como el administrado se encuentren en igualdad de condiciones y, de esta forma, se revise la decisión tomada en sede administrativa.  Esta tarea es ejercida por el Poder Judicial mediante el proceso contencioso administrativo.

     Cabe destacar que esta acción es la única vía por la cual se pueden impugnar actuaciones administrativas, salvo en los casos en que se violen derechos constitucionales ya que, en ellos, se puede recurrir a las acciones de garantía.

     Siendo la demanda contencioso administrativa la manera de acceder a este proceso, es conveniente dar a conocer cuáles son los requisitos de fondo y de forma que debe contener dicha demanda, así como las pautas que se deben seguir para la correcta presentación y, consecuentemente, la admisibilidad de la misma. 

     II.     AGOTAMIENTO DE LAS VÍAS PREVIAS

     Para recurrir al Poder Judicial a fin de cuestionar la validez de una resolución o acto administrativo, es un requisito indispensable el agotamiento de las vías previas. Éstas son los mecanismos establecidos y regulados por la administración pública cuyo fin es agotar la instancia administrativa en materia de impugnaciones por medio de una resolución que cause estado, es decir, que sea definitiva en esta etapa. Las reglas para el agotamiento de la vía previa administrativa están previstas en la Ley N° 27444, Ley sobre procedimientos administrativos.

     Ahora bien, existen supuestos excepcionales en los cuales no es necesario agotar las vías previas para llegar a la instancia judicial. Estos supuestos excepcionales son:

     a)     Cuando la demanda sea interpuesta por una entidad administrativa que esté facultada expresamente por ley para impugnar la actuación administrativa que declare derechos subjetivos a través de resoluciones y, siempre y cuando, se haya vencido el plazo para que la entidad que emitió la resolución declare la nulidad de oficio.

     b)     Cuando la demanda tenga como pretensión ordenar a la Administración la realización de una determinada actuación a la que se encuentre obligada por ley o en virtud de acto administrativo firme. En este caso, el interesado deberá reclamar por escrito ante el titular de la respectiva entidad el cumplimiento de la actuación omitida. Si en el plazo de quince días contados desde el día siguiente de presentado el reclamo, no se cumpliese con realizar la actuación administrativa, el interesado podrá presentar la demanda correspondiente.

     c)     Cuando la demanda sea interpuesta por un tercero al procedimiento administrativo en el cual se haya dictado la actuación impugnable.

     III.     DE LA DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

     1.     Competencia

     Es competente para conocer este proceso, el juez especializado en lo contencioso administrativo.

     Con respecto al lugar de presentación, puede realizarse, a elección del demandante, ante el juez del domicilio del demandado, o en el juzgado del lugar donde se produjo el hecho materia de impugnación.

     2.      ¿Quiénes están legitimados para demandar?

     En este proceso generalmente actúa como sujeto activo el titular del derecho subjetivo que ha sido vulnerado por la actuación administrativa. 

     Cabe destacar que una entidad pública puede estar legitimada para obrar activamente si está facultada expresamente por ley para impugnar la actuación administrativa que declare derechos subjetivos a través de resoluciones, siempre y cuando se haya vencido el plazo para que la propia entidad que emitió la resolución declare la nulidad de oficio. En este caso, no se requiere el agotamiento de la vía previa.

     Por otro lado, existen situaciones en que la actuación  administrativa  afecta o amenaza con perjudicar los derechos de un  conjunto de personas que no tengan una organización jurídica por medio de la cual puedan reclamar esta infracción.  Estos derechos afectados son los denominados intereses difusos. En estos casos, los legitimados para accionar la vía judicial son: el Ministerio Público, el Defensor del Pueblo o cualquier persona natural o jurídica.

     3.     ¿Contra quién se dirige la demanda?

     La demanda debe ir dirigida contra la entidad que causó, debido a su acción u omisión, la violación del derecho materia del proceso.

     Si lo que se impugna es una resolución administrativa, la demanda irá dirigida contra la entidad  que la expidió en última instancia.

     Es importante señalar cuáles son las entidades de la administración pública que pueden actuar como sujetos pasivos en el proceso:

     •     Poder Ejecutivo, ministerios y Organismos Públicos Descentralizados.

     •     Poder Legislativo, salvo en lo referente a la función parlamentaria.

     •     Poder Judicial, con excepción de las actuaciones y resoluciones propias de la función jurisdiccional.

     •     Gobiernos regionales.

     •     Gobiernos locales.

     •     Los organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes confieran autonomía.

     •     Las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, que realicen sus actividades en virtud de potestades administrativas.

     •     Las personas jurídicas  de régimen  privado que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado.

     •     Asimismo, están legitimados como sujetos pasivos los particulares que obtengan derechos derivados de la actuación administrativa  materia del proceso. 

     4.     Petitorio de la demanda

     El demandante podrá plantear su pretensión con el fin de obtener:

     •     La declaración de nulidad, total o parcial o ineficiencia de actos administrativos.

     •     El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines.

     •     La declaración contraria a derecho y el cese de una actuación material que no se sustente en acto administrativo.

     •     Se ordene a la Administración Pública la realización de una determinada actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme. 

     Adicionalmente, podrá solicitarse indemnización por  los daños y perjuicios producidos como consecuencia de la violación del derecho invocado.

     5.     Requisitos de admisibilidad

     La demanda contencioso administrativa debe estar acompañada de los requisitos esenciales dispuestos para los procesos, contemplados en los artículos 424 y 425 del Código Procesal Civil.

     Adicionalmente, deben adjuntarse los siguientes requisitos especiales:

     •     Documento que acredite el agotamiento de la vía previa administrativa cuando sea necesario.

     •     En los casos en que la pretensión sea efectuada por una entidad administrativa que solicite la nulidad de sus propios actos, se deberá acompañar el expediente de la demanda.

     6.     Medios probatorios

     El proceso contencioso administrativo debe basarse únicamente en la prueba de hechos que sustentaron la resolución en última instancia administrativa; por tanto,  no se admiten pruebas sobre hechos nuevos o no alegados en la etapa previa.

     Si algún medio probatorio ofrecido se encontrara en poder de una entidad administrativa, el particular deberá indicar dicha circunstancia en el escrito de la demanda o la contestación, precisando el contenido y el lugar donde se encuentra el documento  para que el juez pueda disponer de la incorporación de éste al proceso.

     La carga de la prueba corresponderá a quien afirma los hechos que sustentan la pretensión, es decir, al lesionado en su derecho o al que represente a éste.  Sin embargo, si lo que se impugna es una sanción,  la carga de la prueba se invierte y corresponde a la Administración Pública la probanza de los hechos que generaron la infracción.

     7.     Vía procedimental

     Puede efectuarse el proceso mediante 2 vías:

     (1)     en la vía sumarísima, cuando se solicite el cese de cualquier actuación material de la Administración que no se sustente en acto administrativo, o cuando se ordene a la Administración la realización de una determinada actuación a la que se encuentre obligada por ley o por un acto administrativo;

     (2)     en la vía abreviada, en casos de que se solicite la declaración de nulidad, total o parcial, o ineficacia de actos administrativos y/o cuando se pretenda el reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines.

     8.     Modificación y ampliación de la demanda

     La oportunidad de modificación de la demanda es hasta  el momento en que ésta sea notificada.

     Es importante tener en cuenta que la admisión de la demanda no implica la suspensión del acto administrativo, por tanto, mientras no se ejecute alguna medida cautelar, la actuación de la administración podrá seguir causando efectos perjudiciales al demandante. 

     Es por esto que se da la posibilidad de ampliar el petitorio hasta antes de la expedición de la sentencia, siempre que se produzcan nuevos hechos impugnables que sean consecuencia directa de la actuación administrativa objeto del proceso.

     Para acceder a esta posibilidad, es requisito que el demandante  se haya reservado tal derecho en la demanda.

     9.     Plazos de presentación de la demanda

     Es imprescindible prestar atención al tema de los plazos ya que la inobservancia de éstos trae como consecuencia la caducidad; es decir, se extinguirá la acción  ante el órgano jurisdiccional así como el derecho invocado.

     Los plazos a tenerse en cuenta para la interposición de la demanda son los siguientes:

     •     Cuando el objeto de la impugnación sea un acto administrativo, o una actuación sustentada en dicho acto, el plazo será de tres meses a partir del  conocimiento o notificación del acto, lo que ocurra primero.

     •     En los casos de silencio administrativo o en cualquier circunstancia de omisión de las entidades administrativas, el plazo  será de 6 meses contados desde la fecha en que venza el plazo legal para que la Administración se manifieste sobre el tema.

     •     Cuando se quiera impugnar actuaciones que no se sustenten en actos administrativos, el plazo será de tres meses a contar desde el día siguiente en que se tomó conocimiento de dichas actuaciones.

     •     Para solicitar la nulidad del acto jurídico administrativo, el plazo es de tres meses contados a partir de la notificación de la resolución. 

     •     En los casos en que sean las entidades administrativas facultadas por ley para impugnar la actuación administrativa que declare derechos subjetivos, el plazo será el establecido en la ley de procedimiento administrativo general.

     IV.     MODELO DE ESCRITO

     Seguidamente, se presenta un modelo de demanda contencioso administrativa:

Sec.:
Exp.:
Escrito Nº 1
Sumilla: Demanda contencioso administrativa

      SEÑOR JUEZ ESPECIALIZADO EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LIMA

      AAAAAAA., identificado con DNI Nº ...................................., con domicilio real en ............................................. y domicilio procesal en ...............................; ante Ud. me presento y digo:

      PETITORIO

     Que, interpongo DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA contra la Municipalidad de .................................., a efectos de que se declare la nulidad e ineficacia de la Resolución de Alcaldía N°............................, emitida por la referida municipalidad, en tanto no he incurrido en la infracción administrativa contenida en el artículo .................. de la Ordenanza N°............. Como consecuencia de la declaración de nulidad e ineficacia solicitada debe dejarse sin efecto la Multa Administrativa N°.......................... de fecha ...............................

     La demandada deberá ser notificada en su domicilio sito en ...............................................

      FUNDAMENTOS DE HECHO

      Aplicación de la multa administrativa

      •     A comienzos del año .................................... y con motivo de la edificación de mi local comercial, aproveché para reparar los estacionamientos vehiculares ubicados en la parte frontal de mi inmueble, sito  en ......................................, en lo que viene a ser la berma de dicha avenida, y que se encontraban en pésimo estado de conservación. En ese sentido, encargué a los operarios contratados a que retiren el cemento viejo y agrietado de dicha zona, que se encontraba absolutamente deteriorado y descuidado, y lo reemplacé por cemento nuevo pero sin alterar la estructura de los estacionamientos vehiculares ya existentes.

     •     No obstante, con fecha ......................, la Policía Municipal realizó una inspección de rutina por los alrededores de mi local comercial, tras lo cual nos cursó la notificación N°............, por intermedio del Sr................................ En dicha notificación se me imputó la comisión de una supuesta infracción administrativa consistente en “... encementar o modificar la berma lateral ubicada en ambos lados de los Jrs., Avdas., para ser utilizados como áreas de estacionamiento vehicular ...”.

     •     En la misma notificación, y en armonía con lo previsto en el Reglamento de Multas y Sanciones Administrativas de la Municipalidad de ....................... (aprobado por Ordenanza N°........ del ......................), se me citó para presentar nuestros descargos el día .................... en el local de la Subdirección de Áreas Verdes. En dicha oportunidad, manifesté que en ningún momento se había alterado la berma lateral o encementado la misma con fines de estacionamiento, sino que con motivo de la edificación, se aprovechó para reparar el pésimo estado en que se encontraba la referida zona pública que constituye el frontis o entrada a mi inmueble, refaccionando tanto la parte de cemento como la parte de área verde, dejando constancia de que ambas ya existían en dicho lugar.

     •     A pesar de ello, el día ............................. la Municipalidad de.......................... emite la Multa Administrativa Nº................., por la cual se me obliga a pagar la suma de S/. ............................ nuevos soles.

      Reclamación administrativa

     El día ...................... interpusimos recurso de reclamación administrativa, bajo los siguientes argumentos:

     Que no se cometió infracción alguna, pues la labor de los operarios contratados se limitó a la refacción de una zona deteriorada y descuidada, pero sin alterar su estructura.

     Que la multa administrativa Nº........................... no cumple con los requisitos formales de ley. En efecto, como puede apreciarse la referida multa carece de fundamento legal, al no contener referencia alguna a la norma legal supuestamente violada. Con ello se trasgrede el artículo.......... del Reglamento de Multas y otras Sanciones Administrativas.

     La ausencia de la formalidad señalada en este punto trae como consecuencia la nulidad de la Multa Administrativa Nº.................

     En consecuencia, puede observarse que existen contundentes razones formales y de fondo por las cuales nuestra reclamación debió ser declarada fundada y por tanto debió dejarse sin efecto la Multa Administrativa Nº......................

      Resolución directoral

     El día........................ la Dirección de Desarrollo Urbano de la Municipalidad de...................... emite la Resolución Directoral N°....................., por la que deniega el recurso de reclamación y ordena el pago de la multa impuesta. Asimismo la referida Resolución Directoral impone un plazo de diez días hábiles para que cumpla con restituir a su “estado original” la berma lateral frente al predio de mi propiedad.

      Recurso de apelación

     Frente a dicha resolución interpuse el correspondiente recurso de apelación, reiterando los argumentos del escrito de reclamación en el sentido de que no se ha encementado dicha área para convertirla en estacionamientos vehiculares o para algún propósito específico, que es lo que prohíbe la Ordenanza Nº..............................

      Resolución de alcaldía

     El día ..............................., la Municipalidad de ....................... emite la Resolución de Alcaldía N°.............................. por la cual declara infundado mi recurso de apelación y ratifica todos los extremos de la Resolución Directoral N°.................. de la Dirección de Desarrollo Urbano.

      FUNDAMENTOS DE DERECHO

      Sustentamos nuestras pretensiones en los siguientes dispositivos legales:

     -      Artículo ............. de la Ordenanza Nº...................

     -     Artículos .................................. del Reglamento de Multas y Sanciones Administrativas de la Municipalidad de.............................. aprobado por Ordenanza N°........................

     -     Artículo .......................... de la Ley del Procedimiento Administrativo General.

          Ley Nº 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo.

      MONTO DEL PETITORIO

      No hay un monto demandado.

      VÍA PROCEDIMENTAL

      Conforme al artículo 25 de la Ley Nº 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, la presente demanda debe tramitarse en la vía del proceso abreviado.

      MEDIOS PROBATORIOS

     El mérito del Expediente Administrativo N°..............., cuya remisión deberá ser solicitada por el Juzgado, conforme al artículo 22º de la Ley Nº 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo.

     Copia de la Resolución de Alcaldía N°.................., con la cual acredito el agotamiento de la vía administrativa.

     POR TANTO:

     A Ud. Señor Juez solicito admitir la presente demanda y en su momento declararla fundada, por ser acorde a ley.

Lima,.................................................

     Firma de abogado     Firma del demandante