REFLEXIONES SOBRE LAS CAUSALES DE IMPROCEDENCIA EN LA LEY Nº 23506 Y EN EL CÓDIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL

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Daniel Soria Luján

(*))

      ^Nota

SUMARIO: I. Introducción. II. Las causales de improcedencia en la Ley de Hábeas Corpus y Amparo III. Las causales de improcedencia en el Código Procesal Constitucional. IV. Apreciaciones finales.

     I.      INTRODUCCIÓN

     Después de más de veinte años, la legislación procesal constitucional dictada en la década de los años ochenta del siglo pasado para desarrollar el Título V de la Constitución de 1979, y la expedida en la década siguiente bajo la vigencia del Texto Constitucional de 1993, serán reemplazadas en diciembre de 2004 por el Código Procesal Constitucional, aprobado por la Ley Nº 28237, publicada el 31 de mayo de 2004.

     Antes de la Constitución de 1979, solo existieron incipientes y dispersas normas sobre la materia, como por ejemplo la Ley de Hábeas Corpus de 1897 o el Decreto Ley Nº 17083 de 1968. Al establecerse en la citada Carta Magna un título que reguló de manera especial a los procesos constitucionales y al órgano de justicia constitucional (el Tribunal de Garantías Constitucionales), se vio la necesidad de expedir leyes procesales de desarrollo. Por ello, la Ley de Hábeas Corpus y Amparo, Ley Nº 23506 (1982), su ley complementaria, Ley Nº 25398 (1992), la Ley Procesal de la Acción Popular, Ley Nº 24968 (1988), y otras, constituyen una primera etapa de importancia en la historia del Derecho Procesal Constitucional peruano, que concluirá con la entrada en vigencia del Código Procesal Constitucional.

     Mucho se debatirá en los próximos meses y años sobre la flamante norma. En tal medida, como una modesta contribución al inicio de este debate, en el presente artículo se plantean algunas reflexiones sobre las causales de improcedencia en la Ley de Hábeas Corpus y Amparo, y su comparación con las reguladas en la nueva norma procesal constitucional.

     II.     LAS CAUSALES DE IMPROCEDENCIA EN LA LEY DE HÁBEAS CORPUS Y AMPARO

     1.     Las causales de improcedencia en la Ley Nº 23506, su ley complementaria y la Constitución de 1993

     El legislador estableció causales de improcedencia de las demandas de hábeas corpus y amparo en la Ley Nº 23506, conforme a lo establecido en su artículo 6:

     -     En caso de haber cesado la violación o la amenaza de violación de un derecho constitucional (inciso 1).

     -     Si la violación se ha convertido en irreparable (inciso 1).

     -     Contra resolución judicial o arbitral emanada de proceso regular (inciso 2) (1).

     -     Cuando el agraviado opta por recurrir a la vía judicial ordinaria (inciso 3).

     -     De las dependencias administrativas, incluyendo las empresas públicas, contra los Poderes del Estado y los organismos creados por la Constitución, por los actos efectuados en el ejercicio regular de sus funciones (inciso 4) (2).

     Adicionalmente, la Ley de Hábeas Corpus y Amparo establece, a contrario sensu, causales específicas de improcedencia de la demanda presentada en el proceso de amparo, al señalar en sus artículos 27 y 37, respectivamente, que:

     -     Solo procede la acción de amparo cuando se hayan agotado las vías previas.

     -     El ejercicio de la acción de amparo caduca a los sesenta días hábiles de producida la afectación (3).

     Cabe añadir que la Constitución de 1993, en el inciso 2 de su artículo 200, regula dos causales de improcedencia del amparo: 1) contra normas legales, y 2) contra resoluciones judiciales emanadas de procedimiento regular. Sin embargo, ambos supuestos ya existían en la legislación procesal constitucional. En efecto, en el primer caso, el artículo 3 de la Ley Nº 23506, complementado por el artículo 5 de la Ley Nº 25398, menciona que en el proceso de amparo no se anulan normas inconstitucionales, solo se inaplican al caso concreto. En el segundo caso, como se ha expuesto líneas arriba, existe un precepto idéntico en el inciso 2 del artículo 6 de la Ley de Hábeas Corpus y Amparo.

     Por último, en el caso del hábeas corpus, el artículo 16 de la Ley Nº 25398 establece tres supuestos de improcedencia:

     -     Cuando el recurrente tenga instrucción abierta o se halle sometido a juicio por los hechos que originan la acción de garantía.

     -     Cuando la detención que motiva el recurso ha sido ordenada por juez competente dentro de un proceso regular.

     -     En materia de liberación del detenido, cuando el recurrente sea prófugo de la justicia, o desertor de las Fuerzas Armadas o Policía Nacional, o evasor de la conscripción militar, o militar en servicio arrestado por sus jefes o esté cumpliendo pena privativa de libertad ordenada por los jueces.

     2.     Alcances jurisprudenciales de algunos de los preceptos mencionados

     a)     Cese de la situación lesiva

     En una reciente sentencia (4), el Tribunal Constitucional (TC) ha señalado que “la acreditación de la cesación del acto violatorio se efectuará cuando objetiva e indubitablemente conste que una determinada conducta, que por acción u omisión violentaba un derecho constitucional, ha acabado, concluido o finalizado con anterioridad a la fecha de presentación de la acción de garantía correspondiente”. Agrega el TC que los hechos lesivos deben haber desaparecido o cesado totalmente, por lo que su suspensión “o archivamiento provisional” no convierten en improcedente a la acción de garantía presentada. De otro lado, si el acto lesivo cesa con posterioridad a la presentación de la demanda, deberá declararse la sustracción de la materia.

     No obstante, basándose en un sector de la doctrina constitucional peruana, el TC ha admitido la modalidad del “hábeas corpus innovativo”, según la cual “pese a haber cesado la amenaza o la violación de la libertad personal, se solicita la intervención jurisdiccional con el objeto de que tales situaciones no se repitan en el futuro, en el particular caso del accionante” (5). Así, este hábeas corpus podría utilizarse frente a breves pero reiteradas restricciones a la libertad personal por parte de la autoridad policial, por ejemplo, ante constantes citaciones a una comisaría.

     b)     Irreparabilidad del agravio al derecho fundamental

     Para el TC, la irreparabilidad de la lesión a un derecho fundamental implica “la imposibilidad de poder restablecer al estado anterior a la violación el ejercicio de los derechos constitucionales eventualmente lesionados” (6). En tal sentido, esta circunstancia no se refiere a la imposibilidad de reparar económicamente al agraviado por el acto lesivo, sino al hecho de que este, irreversiblemente, no podrá ejercer su derecho fundamental en una determinada situación.

     La irreparabilidad del derecho violado está relacionada con el transcurso del tiempo, ya que si la situación lesiva se mantiene día tras día, las posibilidades de restituir el ejercicio de un derecho fundamental podrían ser cada vez menores (7).

     De otro lado, la posibilidad de reparar o no el ejercicio de un derecho fundamental debería ser analizada en cada caso concreto. Así por ejemplo, en una ocasión el TC exoneró del agotamiento de la vía previa a una persona que solicitaba a la Administración su reasignación territorial como profesora de escuela debido a su estado de salud, por entender que el tránsito por la vía administrativa pudo haberle generado un perjuicio irreparable (8). De otro lado, cuando se han vulnerado derechos políticos en el marco de un proceso electoral, el TC viene señalando en su jurisprudencia que la vulneración se convierte en irreparable al realizarse las respectivas elecciones (9).

     c)     Resolución judicial emanada de proceso regular

     En reiterada jurisprudencia, el TC ha establecido, a contrario sensu de esta causal de improcedencia, que las acciones de garantía sí proceden contra resoluciones judiciales emanadas de proceso irregular, el cual se configura cuando no se respeta el debido proceso y la tutela judicial efectiva.

     De otro lado, el TC ha señalado que la “irregularidad necesariamente tiene que ser de naturaleza procesal; no comporta un cuestionamiento del fondo del asunto” (10). Asimismo, el Supremo Intérprete de la Constitución admite la presentación de una demanda de amparo contra una resolución judicial que viole el debido proceso y que haya sido expedida en un proceso de amparo anterior (“amparo contra amparo”), de acuerdo a determinadas reglas (11).

     Recogiendo la línea jurisprudencial del TC, el Código Procesal Constitucional ha consignado en su artículo 4, de manera enunciativa, los derechos que conforman este gran derecho a la tutela judicial efectiva: libre acceso al órgano jurisdiccional, derecho a probar, derecho de defensa, derecho a acceder a los medios impugnatorios regulados, etc. Asimismo, se precisa en la citada norma que a través de un hábeas corpus o amparo solo se pueden impugnar resoluciones judiciales firmes.

     d)     Opción por la vía judicial ordinaria

     En este supuesto, el TC también ha desarrollado una jurisprudencia uniforme (que tiene sus antecedentes en las decisiones del extinto Tribunal de Garantías Constitucionales), señalando que este inciso consagra el carácter alternativo del proceso de amparo. Es decir, que el afectado tiene la posibilidad de elegir entre el uso de este proceso constitucional u otro proceso judicial (laboral, contencioso-administrativo, civil, según el caso) para tutelar sus derechos vulnerados (12).

     No obstante, en la doctrina se ha señalado que esta opción no sería la mejor a efectos de una tutela efectiva. Al respecto, Samuel Abad refiere que esta causal de improcedencia debería ser interpretada en el sentido de que el amparo es un proceso excepcional o subsidiario (13). Ello implica, a decir de Luis Huerta, que esta garantía “solo debe ser empleada cuando no exista otro medio judicial que permita proteger de manera efectiva un derecho constitucional. Si dicho medio existe, no procede acudir al amparo” (14). Por otra parte, para aplicar el criterio de la subsidiariedad no basta con la sola existencia de un proceso judicial distinto al amparo que tenga la misma finalidad, sino también que aquel sea tan o más eficaz que este en la tutela de los derechos fundamentales (15).

     e)     Acciones de garantía constitucional entre entidades públicas

     La última causal regulada en el artículo 6 de la Ley de Hábeas Corpus y Amparo no tuvo una feliz redacción. Sin embargo, el TC ha entendido que la razón de ser de esta disposición se debe a que las entidades públicas no tienen derechos fundamentales sino competencias y atribuciones establecidas en el ordenamiento jurídico (16). No obstante, en algunas sentencias del TC se han aceptado dos excepciones: la tutela del derecho de propiedad y del derecho al debido proceso de las entidades estatales (17).

     f)     Plazo de caducidad del amparo

     A través de una interpretación mutativa, el TC ha establecido que el plazo señalado en el artículo 37 de la Ley Nº 23506 no es un plazo de caducidad sino de prescripción extintiva “pues su transcurso no extingue el derecho constitucional agraviado sino, simplemente, cancela la posibilidad de utilizar la vía procesal urgente del amparo para su protección” (18). Ello se fundamenta en que el amparo no es un mecanismo constitutivo o extintivo de derechos constitucionales, “sino un remedio contra las vulneraciones y amenazas” de los referidos derechos, teniendo entonces una “finalidad eminentemente restitutoria” (19) del ejercicio de un derecho fundamental.

     g)     Amparo contra normas

     En un proceso de tutela de derechos fundamentales no puede efectuarse un control constitucional abstracto de normas, ya que para estos casos se ha previsto la vía del proceso de inconstitucionalidad y del proceso de acción popular. No obstante, el TC ha señalado que sí procede el amparo en el caso de las normas autoaplicativas, es decir, “aquellas cuya eficacia no se encuentra sujeta a la realización de actos posteriores de aplicación, sino que la adquieren al tiempo de entrar en vigencia” (20). Lo contrario implicaría dejar en indefensión al afectado, vulnerando su derecho de acceso a la justicia.

     III.     LAS CAUSALES DE IMPROCEDENCIA EN EL CÓDIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL

     Los juristas que elaboraron el anteproyecto del Código Procesal Constitucional señalan en su exposición de motivos que optaron por regular con extremo cuidado las distintas causales de improcedencia de la demanda, a fin de que el juez pueda distinguir claramente cuándo se encuentra ante una situación en la cual el demandante pretende aprovechar la celeridad de los procesos de hábeas corpus, amparo o hábeas data para obtener una rápida solución judicial a un conflicto que no sea necesariamente constitucional (21).

     Las referidas causales, establecidas en el artículo 15 del Código Procesal Constitucional, podrían clasificarse de la siguiente manera:

     1.      Viejas conocidas

     En algunos supuestos, el citado artículo reitera las causales de improcedencia que ya existían en la Ley Nº 23506 con una nueva redacción o precisión de aspectos que se encontraban implícitos en dicha norma:

     -     No se hayan agotado las vías previas, salvo en los casos previstos por este Código y en el proceso de hábeas corpus.

     -     A la presentación de la demanda ha cesado la amenaza o violación de un derecho constitucional o se ha convertido en irreparable.

     -     Ha vencido el plazo para interponer la demanda, con excepción del proceso de hábeas corpus.

     2.     Reformulación de causales poco precisas

     En primer lugar, la causal establecida en el inciso 3 del artículo 6 de la Ley de Hábeas Corpus y Amparo se reformula en los siguientes supuestos de improcedencia:

     -     Existan vías procedimentales específicas, igualmente satisfactorias, para la protección del derecho constitucional amenazado o vulnerado, salvo cuando se trate del proceso de hábeas corpus.

     -     El agraviado haya recurrido previamente a otro proceso judicial para pedir tutela respecto de su derecho constitucional.

     De esta manera, el legislador descarta la posición jurisprudencial del TC de entender al amparo (y al hábeas data) como una vía judicial alternativa, introduciendo el criterio de la subsidiariedad. No obstante, cabe resaltar que aún no existen en nuestro ordenamiento procesal las vías procesales tan o más eficaces que los procesos constitucionales (no son por cierto el proceso sumarísimo del Código Procesal Civil, el proceso laboral o el contencioso-administrativo) a las cuales se tenga necesariamente que acudir.

     En el supuesto reseñado en segundo término, consideramos que la improcedencia podrá ser válidamente invocada si en el proceso judicial previo ha habido un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia constitucional, obviamente que haya desestimado la pretensión, o que el referido proceso se encuentre en trámite.

     En segundo lugar, en el Código se acoge una posición respecto al uso de un proceso constitucional para impugnar lo decidido en otro proceso constitucional previo, al estipularse que hay improcedencia cuando:

     -     Se cuestione una resolución firme recaída en otro proceso constitucional o haya litispendencia.

     Esta cláusula, al parecer, no impediría la posibilidad de presentar un amparo contra las vulneraciones al debido proceso que se presenten previamente en un proceso de tutela de derechos fundamentales, ya que en este supuesto no se cuestiona lo decidido sobre el fondo de la pretensión. En todo caso, con esta causal se aclararía que no procede una acción de garantía para tutelar el mal llamado “debido proceso sustantivo”, es decir, la garantía de razonabilidad y proporcionalidad en las decisiones judiciales.

     En tercer lugar, se precisa la causal de improcedencia relativa al conflicto entre entidades estatales:

     -     Se trate de conflictos entre entidades de Derecho Público interno. Los conflictos constitucionales surgidos entre dichas entidades, sean Poderes del Estado, órganos de nivel o relevancia constitucional, gobiernos locales y regionales, serán resueltos por las vías procedimentales correspondientes.

     Esta norma ratifica que las entidades públicas no tienen derechos fundamentales, por lo tanto, es lógico entender que no cuentan con legitimación procesal activa en un proceso de tutela de tales derechos.

     3.     Causales basadas en la jurisprudencia constitucional

     El Código Procesal Constitucional incorpora causales relacionadas con la interpretación de los alcances del artículo 142 de la Constitución de 1993 efectuada por el TC (22):

     -     Se cuestionen las resoluciones definitivas del Consejo Nacional de la Magistratura en materia de destitución y ratificación de jueces y fiscales, siempre que dichas resoluciones hayan sido motivadas y dictadas con previa audiencia al interesado.

     -     Se cuestionen las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral, salvo cuando no sean de naturaleza jurisdiccional o cuando siendo jurisdiccionales violen la tutela procesal efectiva.

          Tampoco procede contra las resoluciones de la Oficina Nacional de Procesos Electorales y del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil si pueden ser revisadas por el Jurado Nacional de Elecciones.

     En efecto, el TC ha señalado que las decisiones del Consejo Nacional de la Magistratura tienen validez constitucional en tanto no contravengan el conjunto de valores, principios y derechos fundamentales de la persona contenidos en la Constitución, entre los que se encuentra el debido proceso (23). Por otra parte, en el caso de las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones, ha establecido que su carácter de decisiones no revisables en sede judicial “solo puede considerarse como válido en tanto y en cuanto se trate de funciones ejercidas en forma debida o, lo que es lo mismo, compatibles con el cuadro de valores materiales reconocido por la misma Constitución”. Por ello, agrega, “si la función electoral se ejerce de una forma que resulte intolerable para la vigencia de los derechos fundamentales o quebrante los principios esenciales que informan el ordenamiento constitucional, no solo resulta legítimo sino plenamente necesario el control constitucional, especialmente cuando este resulta viable en mecanismos como el amparo” (24).

     Tratándose de las resoluciones de la ONPE y el RENIEC que pueden ser objeto de revisión ante el JNE, el legislador introduce la necesidad de agotar una suerte de vía previa administrativa electoral, acorde con el criterio general de agotamiento de la vía previa antes de acudir al amparo. Sin embargo, cabría preguntarse si se podrían aplicar las excepciones a esta regla, por ejemplo, si el tránsito por el JNE puede causar una situación de irreparabilidad por el transcurso del tiempo.

     4.     Nueva causal

     Finalmente, en atención al propósito por el cual los juristas que elaboraron el anteproyecto del Código Procesal Constitucional establecieron detalladamente las causales de improcedencia, se establece un nuevo supuesto:

     -     Los hechos y el petitorio de la demanda no están referidos en forma directa al contenido constitucionalmente protegido del derecho invocado.

     Con ello, se evita que en los procesos de hábeas corpus, amparo y hábeas data se tramiten controversias que no tienen un contenido constitucional.

     IV.      APRECIACIONES FINALES

     Los procesos de hábeas corpus, amparo y hábeas data son manifestaciones de la tutela de urgencia. Sin embargo, en los últimos veinte años estos mecanismos procesales han sido lentos e ineficientes, y a eso han contribuido legisladores, dictadores y jueces.

     El Código Procesal Constitucional constituye una nueva oportunidad para enmendar los errores. Uno de ellos ha consistido en el uso de las garantías constitucionales, especialmente del amparo, para resolver controversias ajenas a la rápida protección de los derechos fundamentales. Por ello, las causales de improcedencia son una herramienta fundamental al servicio del juez para preservar el auténtico objetivo de los procesos constitucionales. No dejemos que, nuevamente, la mediocridad, la ignorancia y la corrupción vuelvan a tornar en ineficaces a estos importantes mecanismos de protección de los derechos humanos.