EL EJERCICIO DE LA POTESTAD SANCIONADORA DEL CONSUCODE Y LOS LÍMITES FORMALES PARA LA APLICACIÓN DEL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN

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Richard Martin Tirado

(*))

SUMARIO: I. Introducción. II. Antecedentes. La potestad sancionadora de la administración y específicamente del CONSUCODE como entidad administrativa. III. Determinación del problema bajo análisis. Posibilidad de impugnar en sede administrativa las sanciones impuestas por el Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. IV. Aplicación supletoria de la LPAG a los procedimientos especiales de cargo del CONSUCODE. V. Sobre la posibilidad de interponer recursos de reconsideración contra las resoluciones del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, específicamente en los casos de imposición de sanciones administrativas. VI. El problema de los plazos aplicables al recurso de reconsideración. VII. Las modificaciones a la Ley de Contrataciones y Adquisiciones y el proyecto de reglamento. VIII. Conclusiones.

     I.     INTRODUCCIÓN

     El ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Administración Pública es uno de los temas más novedosos que contiene la Ley Nº 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General (en adelante LPAG). Sin embargo, su aplicación no debe ser entendida únicamente en el marco de procedimientos administrativos generales, sino también en aquellos supuestos en los que, por defecto u omisión de los procedimientos especiales, se hace necesario acudir en vía supletoria a la Ley Nº 27444.

     II.     ANTECEDENTES. LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN Y ESPECÍFICAMENTE DEL CONSUCODE COMO ENTIDAD ADMINISTRATIVA

     Las entidades de la Administración Pública tienen reconocida una potestad sancionadora específica, la misma que se funda en un imperativo general de coerción asignado a las entidades que forman parte integrante de la Administración Pública, a fin de cumplir los mandatos establecidos en las normas dirigidas a regular y/o determinar las conductas de los ciudadanos.

     Tal como lo afirma Santamaría Pastor, la obligatoriedad de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico vigente respecto de los administrados, exigen la incorporación de mecanismos de reacción frente a las conductas que se traduzcan en el incumplimiento o contravención de los mismos, toda vez que la eficacia de un  sistema jurídico depende de la existencia de suficientes facultades coercitivas en la Administración para garantizar su cumplimiento (1). Estos mecanismos de reacción, fundamentalmente son los siguientes: a) En caso de una mera lesión a los derechos e intereses de personas concretas, el ordenamiento se limita a declarar la invalidez de los actos ilegales y, en algunos casos, a crear una obligación de resarcir los daños causados a una persona lesionada; b) En caso la conducta infractora suponga una lesión en intereses colectivos o revisten una especial gravedad, la reacción posee carácter represivo, consistiendo en la imposición de una consecuencia gravosa o negativa, que puede consistir tanto en la privación de una situación jurídica activa (como es el caso de la privación de libertad) o en la creación de una situación jurídica de carácter pasivo (la imposición de una multa o la privación de un bien), con los cuales se persigue tanto un fin represivo (castigo), como un fin de prevención (desaliento de futuras conductas similares).

     La definición propuesta con respecto a los medios reaccionales de los que dispone el Estado para hacer frente a las conductas ilícitas, nos conduce al tema de la potestad punitiva del Estado. Como es sabido, y conforme lo señala la doctrina y la jurisprudencia sobre la materia, el Estado tiene reconocido a su favor el ius puniendi , o potestad punitiva, la misma que se subdivide en dos grandes ramas o “brazos represivos”. De un lado, el Estado dispone de la potestad penal, como un medio más intenso de represión de las conductas ilícitas que afectan a los bienes jurídicos principales o de mayor incidencia en la vida en comunidad. Por el otro, el Estado dispone de la potestad administrativa sancionadora, como instrumento para reprimir aquellos ilícitos menores, o que afectan bienes jurídicos que no tienen una incidencia tan intensa como los tutelados por el Derecho Penal. La relación entre la potestad penal y la potestad sancionadora de la Administración, es pues de subsidiariedad, puesto que el Derecho Penal se rige por el principio de ultima ratio , según el cual, solo es posible recurrir al derecho penal en los casos extremos, en las lesiones comprobadas a bienes jurídicos esenciales e importantes para la vida en sociedad (2).

     Al margen de las diferencias existentes en el régimen jurídico del Derecho Penal y del Derecho Administrativo sancionador, es conveniente ubicar a la regulación de la potestad sancionadora administrativa como un elemento del ius puniendi estatal, por el cual se encarga a determinadas entidades públicas, la imposición de sanciones  ante la comisión de infracciones determinadas como faltas o ilícitos de orden administrativo.

     Precisamente, el tema materia del presente artículo, es el relativo al ejercicio de la potestad sancionadora del CONSUCODE, de conformidad con lo dispuesto en el  artículo 52 del Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (aprobado por el D.S. Nº 012-2001-PCM). Dicha norma establece lo siguiente:

     “Artículo 52.- Sanciones.-

      El Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado impondrá a los contratistas, en los casos que esta Ley o su Reglamento lo señalen, las sanciones siguientes:

     a)     Suspensión: Consiste en la privación, por un período determinado, del ejercicio de los derechos de participar en procesos de selección.

     b)     Inhabilitación definitiva: Consiste en la privación permanente del ejercicio de los derechos del contratista de participar en procesos de selección.

     c)     Económicas: Son aquellas que resultan de la ejecución de las garantías otorgadas a la presentación de recursos de revisión que son declarados infundados o improcedentes por el Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.

     Las sanciones que se imponen no constituyen impedimento para que el contratista cumpla con sus obligaciones; por lo tanto, deberá proseguir con la ejecución de los contratos que tuviera suscritos hasta la liquidación final de los mismos”.

     A partir de dicho precepto legal, se reconoce que el CONSUCODE (Consejo Superior de Adquisiciones y Contrataciones del Estado), tiene establecido a su favor una reconocida potestad administrativa sancionadora. Dicha potestad, en el caso de sanciones a postores y contratistas, es ejercida por el Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, por mandato expreso del artículo 204 del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por el Decreto Supremo Nº013-2001-PCM (3).

     En función de dicha potestad sancionadora el artículo 205 del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado establece las causales (en realidad, infracciones) por las cuales el referido Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones, puede imponer sanciones. Tal como puede apreciarse, el Tribunal tiene establecida a su favor, la posibilidad de poder imponer sanciones administrativas a los proveedores, postores y contratistas, situación que consolida a su favor, una potestad sancionadora específica. Sin embargo, la referida norma reglamentaria no cubre todos los supuestos de aplicación de sanciones, tal como se indicará más adelante.

     El procedimiento sancionador previsto en el TUO y la norma reglamentaria de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, se inicia siempre de oficio (artículo 210 del Reglamento). En tal sentido, dicho precepto legal establece que: “La entidad está obligada a poner en conocimiento del Tribunal los hechos que puedan dar lugar a la aplicación de las sanciones de suspensión o inhabilitación conforme a los artículos 205 y 206. Los antecedentes serán elevados al Tribunal con un Informe de la Entidad. El Tribunal decidirá sobre la imposición de la sanción, de acuerdo a lo establecido en los artículos precedentes”.

     En función de lo indicado, el procedimiento administrativo sancionador, indica que este se inicia de oficio, a solicitud de la Entidad, la misma que en caso detectara alguna infracción la comunica al Tribunal del CONSUCODE, órgano que decide respecto de la imposición de la sanción. Finalmente, podemos señalar que el procedimiento sancionador seguido ante el Tribunal del CONSUCODE es resuelto en única instancia ante este colegiado. Precisamente, uno de los problemas que motiva el presente informe es analizar jurídicamente la posibilidad de interponer recursos de reconsideración contra lo resuelto en materia sancionadora por el Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.

     III.     DETERMINACIÓN DEL PROBLEMA BAJO ANÁLISIS. POSIBILIDAD DE IMPUGNAR EN SEDE ADMINISTRATIVA LAS SANCIONES IMPUESTAS POR EL TRIBUNAL DE CONTRATACIONES Y ADQUISICIONES DEL ESTADO

     El artículo 206 de la Ley del Procedimiento Administrativo General establece que: “…frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa, mediante los recursos administrativos…”.

     El artículo en mención establece, en líneas generales, el derecho al recurso administrativo, el mismo que asiste a todos los administrados que participen en un procedimiento administrativo sancionador. Como tal, el derecho al recurso constituye una aplicación del derecho de contradicción administrativa, contenido en el artículo 109 de la Ley del Procedimiento Administrativo General (4).

     En el marco del sistema de garantías que integran el derecho al debido procedimiento de los administrados, puede afirmarse que existe un derecho al recurso administrativo, o un derecho a impugnar las decisiones administrativas, con carácter previo a la interposición de una demanda contencioso administrativa. Las garantías de los administrados se desenvuelven formalmente por vía del recurso, primero ante la propia Administración y luego ante los órganos del Poder Judicial, a través del proceso contencioso administrativo (5).

     En la lógica del derecho al recurso administrativo es necesario analizar si procede la interposición de un recurso de reconsideración dentro de la estructura del procedimiento especial sancionatorio recogido en la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y su Reglamento. La primera impresión que surge de la revisión del marco normativo establecido por el TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y su Reglamento, es que no sería posible interponer recursos contra las decisiones sancionatorias del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, al no estar regulado un sistema de recursos administrativos contra dichas decisiones en el marco de la ley especial aplicable. Sin embargo, nosotros consideramos que ello si es posible en el marco de las relaciones de supletoriedad existentes entre la ley especial (TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y su Reglamento) y la Ley del Procedimiento Administrativo General.

     Se plantea así, la necesidad de evaluar la posibilidad de interponer un recurso de reconsideración contra lo resuelto por el Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. Para ello, es importante que en forma previa, se determine el ámbito de las relaciones existentes entre la Ley del Procedimiento Administrativo General y las disposiciones del TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, con el objeto de determinar el contenido concreto de las relaciones de supletoriedad que existen entre ambas normas, y así justificar la posibilidad de interponer recursos de reconsideración contra lo resuelto en materia sancionadora por el Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, en aplicación de las previsiones contenidas al respecto en la Ley del Procedimiento Administrativo General.

     IV.     APLICACIÓN SUPLETORIA DE LA LPAG A LOS PROCEDIMIENTOS ESPECIALES DE CARGO DEL CONSUCODE

     El artículo 4 del TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, establece un criterio de “especialidad” de la norma reseñada, con respecto a las normas generales de procedimientos administrativos y a las del derecho común, cuando establece lo siguiente: “La presente Ley y su Reglamento prevalecen sobre las normas generales de procedimientos administrativos y sobre aquellas de derecho común que fueran aplicables”.

     El criterio antes expuesto, denominado en doctrina como de especialidad , debe ser correctamente entendido como una prevalencia de las normas específicas de procedimiento establecidas en la norma catalogada como “especial”, puesto que aquí se está ante un supuesto en el cual, el propio legislador ha calificado una determinada norma como específica, por lo cual, por vía legal se ha apartado del esquema de una norma catalogada como “general”. Esto es lo que sucede en el caso de normas tales como el artículo 4 del TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, en la cual se califica como prevaleciente la referida Ley con respecto a la Ley de Procedimiento Administrativo General - Ley Nº 27444. Sin embargo, el criterio de especialidad tiene límites y, precisamente, estos se encuentran regulados en una norma especial. Fuera de lo que está regulado en la norma especial, las relaciones entre norma general y norma especial no se rigen por un principio de especialidad, sino por un principio de supletoriedad .

     Por ello es que la norma contenida en el artículo  4 del TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado no debe ser interpretada aisladamente, en el sentido de que el TUO es la única norma de procedimientos administrativos aplicable para el caso de las contrataciones y adquisiciones del Estado. En rigor, la Ley del Procedimiento Administrativo General podría ser aplicable a los procedimientos por un imperativo de supletoriedad.

     El artículo 4 del TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, entonces, debe ser revisado en forma conjunta con lo establecido por el numeral 2) del artículo II del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, el cual precisa lo siguiente: “Artículo II. Contenido.- (…) 2. Los procedimientos especiales creados y regulados como tales por ley expresa, atendiendo a la singularidad de la materia, se rigen supletoriamente por la presente Ley en aquellos aspectos no previstos y en los que no son tratados expresamente de modo distinto ” (subrayado, agregado).

     En consecuencia, las relaciones existentes entre las normas previstas en el TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y su Reglamento, y las normas de la Ley del Procedimiento Administrativo General, son de especialidad y de supletoriedad.

     La relación de especialidad, debe ser entendida como: “Aquello que se encuentre regulado en el TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, primará sobre lo establecido en las normas generales del procedimiento administrativo, y en las normas del derecho común, de acuerdo a lo establecido en el artículo 4 del TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado”. Por ejemplo, en el caso de la regulación del recurso de revisión ante el Tribunal del CONSUCODE, el TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado regula un procedimiento recursivo específico, por lo que no se puede pretender la aplicación de lo establecido en el artículo 210 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, referido a dicho recurso, puesto que se trata de regulaciones enteramente distintas, en la que prevalecerá la Ley especial sobre los alcances de la Ley Nº 27444. Sin embargo, ¿qué sucede con los aspectos de procedimiento no regulados o en todo caso, parcialmente regulados, por el TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado? Precisamente, en este escenario cobra vigencia la previsión de supletoriedad de las normas generales de procedimientos administrativos, establecida en el numeral 2) del artículo II del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General. En buena cuenta, se establece una relación de supletoriedad entre ambas normas, la misma que se puede expresar de esta manera: “En aquellos aspectos de procedimiento no regulados o parcialmente regulados por el TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y su Reglamento serán de aplicación supletoria las disposiciones previstas por la Ley del Procedimiento Administrativo General, en función a lo establecido en el numeral 2) del artículo II del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General”.

     Se advierte pues, que si bien el TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado es una norma especial, ello no implica que las normas de este último cuerpo normativo, sean exclusivas y excluyentes para el ámbito de regulación de los procedimientos administrativos a cargo del CONSUCODE. Por el contrario, debe entenderse que los preceptos normativos incorporados en la Ley Nº 27444, son aplicables a los procedimientos administrativos a cargo del CONSUCODE, en aquellos aspectos no previstos y en los que no son tratados de modo distinto en la norma especial. (Numeral 2 del artículo II del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General).

     En consecuencia, es en el marco de las relaciones de especialidad y supletoriedad que existen entre las normas del TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y su Reglamento, y las normas de la Ley del Procedimiento Administrativo General, que debe enmarcarse la posibilidad de interponer un recurso de reconsideración contra las decisiones del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, que imponen una sanción administrativa a un contratista.

     A nuestro entender, en aplicación de lo establecido en el numeral 2) del artículo II del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, es perfectamente admisible la interposición de un recurso de reconsideración contra la decisión del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado de imponer una sanción administrativa. 

     V.     SOBRE LA POSIBILIDAD DE INTERPONER RECURSOS DE RECONSIDERACIÓN CONTRA LAS RESOLUCIONES DEL TRIBUNAL DE CONTRATACIONES Y ADQUISICIONES DEL ESTADO, ESPECÍFICAMENTE EN LOS CASOS DE IMPOSICIÓN DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS

     El Tribunal del CONSUCODE, de acuerdo a las reglas del TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y su Reglamento, conoce dos tipos específicos de procedimientos administrativos.

     El primer procedimiento, es el procedimiento recursivo de revisión de los distintos procesos de contrataciones y adquisiciones del Estado, en función a lo establecido por el artículo 54 del TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. En este procedimiento recursivo, el Tribunal conoce de los recursos de revisión (jerárquico o de grado), en el cual, una decisión previa de tipo denegatorio de un recurso de apelación desarrollado ante la entidad que convoca al proceso de selección. En este procedimiento específico, la temática relativa a los recursos administrativos, se encuentra plenamente regulada por al artículo 54 del TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, en el que se ha determinado las instancias y los recursos correspondientes antes de que el Tribunal de CONSUCODE asuma competencia.

     De otro lado, existe otro procedimiento que conoce el Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, cual es el procedimiento sancionador de proveedores, contratistas y postores , en función a lo establecido por los artículos 52 del TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y los artículos 204 y siguientes del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. En este caso, el procedimiento sancionador se inicia de oficio, a solicitud o comunicación de la entidad que convoca al proceso de selección y que ha detectado la comisión de alguna de las infracciones previstas en el artículo 205 del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. En este caso, el Tribunal actúa resolviendo en única instancia, e instruyendo y resolviendo respecto a la imposición de una sanción administrativa. Precisamente, en la medida en que el Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones actúa en única instancia, es que directamente procedería la interposición de la demanda contencioso administrativa correspondiente, a fin de impugnar lo resuelto por el Tribunal.

     Sin embargo, el procedimiento sancionador instruido y resuelto por el Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, propiamente no tiene previsto la interposición de recursos administrativos contra la decisión de imponer una sanción administrativa. Estamos aquí entonces frente a un defecto u omisión de regulación por parte del TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, puesto que no se regula la posibilidad de interponer un recurso de reconsideración contra lo resuelto por dicho Tribunal Administrativo.

     Una revisión del marco legal aplicable, permite apreciar que en principio, no es posible interponer recurso alguno contra lo resuelto por el Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. Sin embargo ello no es así, en virtud a lo establecido en el numeral 2) del artículo II del Título Preliminar y el artículo 207 de la Ley del Procedimiento Administrativo General.

     Al respecto, es preciso indicar que el defecto o falta de regulación del recurso de reconsideración en el TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, específicamente en el caso de imposición de sanciones administrativas por parte del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, no debería ser pretexto para excluir la aplicación del recurso de reconsideración contenida en el artículo 208 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, en la medida en que estamos frente a un supuesto de hecho no regulado por la norma especial, y en el que, precisamente, rige la relación de supletoriedad existente entre el TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y la Ley del Procedimiento Administrativo General.

     Debe tenerse en cuenta que la doctrina es muy clara al señalar que el recurso de reconsideración (denominado de reposición, oposición o gracioso), es un recurso de tipo impropio , que permite que el mismo órgano emisor del acto administrativo impugnado, conozca nuevamente de dicha impugnación y resuelva lo que crea conveniente al respecto, manteniendo o rectificando su anterior decisión (6). En función de ello, el artículo 207 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, establece que:

     “Artículo 208.- Recurso de reconsideración:

     El recurso de reconsideración se interpondrá ante el mismo órgano que dictó el primer acto que es materia de la impugnación y deberá sustentarse en nueva prueba. En los casos de actos administrativos emitidos por órganos que constituyen única instancia no se requiere nueva prueba. Este recurso es opcional y su no interposición no impide el ejercicio del recurso de apelación”.

     De la regulación contenida en el artículo 208 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, se desprenden las siguientes notas características del recurso de reconsideración:

     -     Es opcional, a favor del administrado.

     -     Se interpone ante el mismo órgano que dictó el primer acto que es materia de impugnación.

     -     Puede interponerse ante órganos que constituyen primera instancia, o ante órganos que constituyen única instancia.

     -     En caso se trate de órganos que resuelven en primera instancia, el recurso de reconsideración deberá basarse necesariamente en nueva prueba. En caso que se trate de órganos que resuelven procedimientos administrativos en única instancia, no es exigible el requisito de nueva prueba, con lo que el recurso de reconsideración podrá centrarse en cuestiones de puro derecho.

     En el presente caso, el Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado viene aplicando sanciones administrativas a contratistas, proveedores o postores participantes en procesos de contrataciones y adquisiciones del Estado en instancia única. La situación descrita, permite constatar que no se ha regulado la interposición de recursos impugnativos en sede administrativa contra lo resuelto en materia sancionadora por el Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. Precisamente, al tratarse de un aspecto no regulado por la norma especial (es decir, el TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado o su Reglamento), sería factible admitir el recurso de reconsideración en el ámbito de la actuación sancionadora del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, en aplicación del numeral 2) del artículo II del Título Preliminar y del artículo 208 de la Ley del Procedimiento Administrativo General. La aplicación de los preceptos contenidos en la Ley Nº 27444 es producto de la relación de supletoriedad existente entre la Ley del Procedimiento Administrativo General y el TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones y su Reglamento.

     La falta de un recurso de reconsideración dentro de la propia Ley de Contrataciones y Adquisiciones en materia sancionadora, no constituye motivo para predicar la improcedencia de recursos administrativos contra las decisiones de imposición de sanciones administrativas en el específico ámbito de la competencia del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. Si bien es cierto, que no son de aplicación los recursos de tipo jerárquico (como la apelación o la revisión), no deja de ser cierto tampoco, que precisamente en casos como este, cabe la interposición de recursos impropios o no jerárquicos, en los que se puede invocar que los órganos que resuelven en única instancia (como es el caso del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado) deban conocer de los recursos de reconsideración que se interpongan contra sus decisiones.

     VI.     EL PROBLEMA DE LOS PLAZOS APLICABLES AL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN

     Siendo de aplicación la regulación del recurso de reconsideración contenida en la Ley del Procedimiento Administrativo General, el administrado afectado por la decisión sancionatoria del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, debe interponer el recurso, dentro del plazo de 15 días establecido para tal efecto por la Ley del Procedimiento Administrativo General. En función a ello, el plazo de impugnación está sujeto a lo dispuesto por el numeral 207.2 del artículo 207 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, contados a partir de la notificación de la Resolución objeto de impugnación.

     VII.     LAS MODIFICACIONES A LA LEY DE CONTRATACIONES Y ADQUISICIONES Y EL PROYECTO DE REGLAMENTO

     El artículo 54 de la Ley Nº 28267, Ley que modifica la Ley Nº 26850 (Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado) publicada en el Diario Oficial El Peruano el pasado 03 de julio, no contiene mayores innovaciones respecto al ejercicio de la potestad sancionadora a cargo del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del CONSUCODE. Sin embargo, el Proyecto de Reglamento que viene siendo elaborado por dicha entidad, contiene una mención expresa con respecto a la procedencia del recurso de reconsideración. 

     La modificación introducida al artículo 4  del TUO por parte de la Ley Nº 28267, deja constancia expresa de la especialidad de la Ley con respecto a otros cuerpos normativos. Para tal efecto, se indica lo siguiente:

       4.1. Especialidad de la Norma.- La presente Ley y su Reglamento prevalecen sobre las normas generales de procedimientos administrativos  y sobre aquellas de derecho común que le sean aplicables”.

     En forma complementaria, la modificatoria al artículo 52 del TUO, precisa que el CONSUCODE “…impondrá a los proveedores, participantes, postores, contratistas y entidades, en los casos en que esta Ley o su Reglamento lo señalen, las sanciones siguientes…”. Adicionalmente, en el inciso i) del artículo 59 modificado, se plantea que el CONSUCODE, tiene entre otras, las siguientes funciones:

     “i) Imponer sanciones a los proveedores, participantes, postores y contratistas, las disposiciones de esta Ley, su Reglamento,  y normas complementarias”

     Si bien, a nivel de las modificaciones con rango de ley ( introducidas por la Ley Nº 28267), hay una extensión de los sujetos a los que se les puede extender la potestad sancionadora del CONSUCODE (participantes y entidades), no se menciona en forma expresa la posibilidad de ejercer el derecho de impugnar las decisiones sancionadoras por parte de los afectados. Por el contrario, en el Proyecto de Reglamento sí se aborda en forma expresa el tema.

     En efecto, el artículo 280 del proyecto, reconoce que en vía reglamentaria se estaría garantizando el derecho de defensa de los proveedores, postores, contratistas o expertos independientes. Sin embargo, es conveniente que se distinga dos criterios a saber: un aspecto es efectivamente otorgar el derecho de defensa a favor de un conjunto de administrados antes de la imposición de una sanción  y otro es, que como consecuencia de la imposición de una sanción, los administrados pueden interponer un recurso de reconsideración.

     En este orden de ideas, el artículo 287 del proyecto, establece  lo siguiente:

     “Contra lo resuelto por el Tribunal en un procedimiento sancionador podrá interponerse Recurso de Reconsideración dentro de los tres (3) días hábiles de notificada o publicada la respectiva resolución”.

     “El Tribunal resolverá dentro del plazo de quince (15) días hábiles; contra esta decisión procede la acción contencioso administrativa ante el Poder Judicial”.

     Tal como se puede advertir, el proyecto corregiría a través del propio procedimiento especial, la posibilidad de interponer el respectivo recurso de reconsideración. Debe quedar claro, que este recurso impugnativo, tiene la misma  naturaleza que el recurso regulado en la Ley 27444, con la diferencia de los plazos establecidos para la interposición como para la resolución del mismo.

     VIII.     CONCLUSIONES

     1.     CONSUCODE, en su condición de entidad pública, y de acuerdo a lo establecido en el artículo 52 del TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y el artículo 204 del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, tiene reconocida a su favor una  potestad sancionadora específica, la misma que es aplicable contra postores, contratistas y proveedores.

     2.     La potestad sancionadora del CONSUCODE, establecida en el artículo 205 del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, es aplicada por el Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado a través de un procedimiento de instancia única, iniciado de oficio a solicitud de la entidad pública que convocó al proceso de selección de contratista donde se produjo la infracción.

     3.     El Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones constituye un órgano desconcentrado del CONSUCODE, encargado de resolver dos tipos de procedimientos específicos: a) un procedimiento recursivo de revisión, al amparo de lo establecido en el artículo 54 del TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado; y, b) un procedimiento administrativo sancionador al amparo del artículo 52 del TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.

     4.     El Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado constituye un órgano no sometido a subordinación jerárquica en el ámbito del CONSUCODE, con lo que los procedimientos instruidos ante dicho Tribunal son de instancia única, y no pueden ser revisados ulteriormente vía un recurso jerárquico en sede administrativa.

     Sin embargo, es necesario distinguir los procedimientos en que actúa el Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado en el marco de los procesos de selección, de aquellos casos en los que el propio Tribunal aplica sus potestades administrativas sancionadoras. Se puede, entonces, distinguir hasta dos situaciones claramente identificables: a) Cuando se trate de procedimientos de tipo recursivo o de revisión, no es posible interponer recursos administrativos distintos de los regulados en el TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y su Reglamento, puesto que aquí opera un criterio de especialidad entre las normas del TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones y las normas del procedimiento administrativo general recogidas por la Ley Nº 27444; y, b) Cuando se trate de procedimientos administrativos sancionadores, seguidos ante el Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, la posibilidad de interponer recursos administrativos no se encuentra regulada. En tal sentido, la posibilidad de interposición de recursos en este procedimiento se rige por lo dispuesto en la Ley del Procedimiento Administrativo General, en la medida en que estamos en un plano de relaciones de supletoriedad entre la Ley Nº 27444 y el TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.

     5.     Es claro que contra las decisiones del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado no proceden recursos de tipo jerárquico (como la apelación o la revisión) en la medida que el Tribunal resuelve en única instancia, puesto que no está sometido a subordinación jerárquica alguna en sede administrativa. Sin embargo, en la medida en que constituye instancia única, se puede interponer un recurso de tipo impropio, como lo es el recurso de reconsideración, regulado por el artículo 208 de la Ley del Procedimiento Administrativo General.

     En función a lo expuesto y en estricta aplicación de la Ley Nº 27444, es posible interponer recursos de reconsideración contra las decisiones sancionatorias del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. La regulación normativa del recurso de reconsideración, así como de los plazos para su interposición, se encuentran previstas por la Ley del Procedimiento Administrativo General. Si se optara por una solución contraria, estaríamos frente a una ilegal denegatoria de la facultad de contradicción administrativa regulada en el artículo 109 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, así como del derecho al debido proceso en sede administrativa, establecido en el numeral 3) del artículo 139 de la Constitución, y desarrollado por el numeral 1.2 del Artículo IV del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General.