COMENTARIOS AL REGLAMENTO GENERAL DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LOS BIENES DE PROPIEDAD ESTATAL (Roberto Jiménez Murillo ^(*) ) SUMARIO I. Antecedentes generales de la legislación de los bienes del Estado. II. Antecedentes reglamentarios y administrativos de los bienes del Estado. III. El ámbito de aplicación del actual Reglamento General de Procedimientos Administrativos de los Bienes de Propiedad Estatal. IV. Título Preliminar. V. Normas generales relativas a los bienes de propiedad estatal. VI. Propiedad estatal inmobiliaria. VII. Propiedad estatal mobiliaria. VIII. Conclusión.

     I.      ANTECEDENTES GENERALES DE LA LEGISLACIÓN DE LOS BIENES DEL ESTADO

     La administración, registro, control y defensa de los bienes de propiedad estatal es una función que tiene sus antecedentes legislativos en instrumentos con relativo orden, que datan desde los inicios de la República. Así entonces, desde el comienzo de la vida republicana se aprobaron diversos dispositivos legales que regulaban la administración de los bienes fiscales, sea mediante leyes y reglamentos específicos ⁽¹⁾ .

     En este contexto de desarrollo normativo no se dictaron normas de alcance general. Inclusive, el Código Civil de 1852 y el Código de Enjuiciamientos Civiles de 1852, seguido del Código Civil de 1936, regularon aspectos vinculados con los actos de disposición de los bienes de propiedad estatal.

     Se aprecia entonces que esta importante función del Estado ha marcado presencia en el ordenamiento jurídico nacional, en lo que podríamos denominar como el naciente derecho administrativo peruano, por lo menos, en lo que respecta al tratamiento del patrimonio público, aun cuando en algunos casos sus disposiciones hayan estado contenidas en normas de Derecho Privado.

     1. Código Civil de 1852

     Así pues, corresponde indicar que el Código Civil de 1852 desarrolló un Título Preliminar y tres libros, en cuyo Libro Segundo abordó la temática denominada “De las cosas: del modo de adquirirlas y de los derechos que las personas tienes sobre ellas”. Esencialmente, este libro regulaba el tratamiento jurídico “de las cosas” y bajo ese esquema conceptual desarrolló sus diversas modalidades de adquisición. En el artículo 459 se indicaba que “son públicas las cosas que le pertenecen a una Nación y cuyo uso es de todos; comunes, las que pertenecen colectivamente a una corporación legalmente reconocida; de particulares, las que pertenecen a una o más personas consideradas individualmente; destinadas al culto, las que sirven para el ejercicio de la religión del Estado y de ninguno, las que no están en propiedad de nadie y se hallan vacantes” ⁽²⁾ . Este Código se dictó durante la vigencia de la Constitución Política de 1828, en cuyo artículo 159 se refirió a la Hacienda Pública, las rentas y los productos que, conforme a la Constitución y a las leyes deben corresponder al Estado ⁽³⁾ .

     2. Código Civil de 1936

     Por otra parte, el Código Civil de 1936 estableció en el numeral 1) del artículo 822 que son bienes del Estado los bienes de uso público. El Código agregó en el artículo 823 que “los bienes de uso público son inalienables e imprescriptibles” ⁽⁴⁾ .

     Retomando la revisión del artículo 822 referido, este indicaba que son bienes de propiedad del Estado el mar territorial; sus playas y la zona anexa; las tierras públicas, las minas y los bosques; los ríos y los lagos; los monumentos históricos; las rentas nacionales y aquellos bienes que le corresponden por título legal. En consecuencia, este cuerpo legal reguló el derecho de los bienes de propiedad privada y el derecho de los bienes del Estado, con un alto contenido administrativo, aun cuando haya sido abordado en la codificación civil.

     En cuanto al tema de los actos de disposición de los bienes del Estado, debe indicarse que antes y después a la vigencia del Código Civil de 1936, se aprobaron leyes especiales que regulaban la venta de los bienes del Estado. Sin embargo, en estas líneas corresponde glosar el artículo 1443 del acotado, en el que se refería que “todo inmueble, derecho, acción o renta del Estado que por leyes especiales no se venda o adjudique de otra manera, se venderá en subasta pública, bajo pena de nulidad”. Cuando nos referimos, en este contexto normativo, a los actos de disposición, estamos aludiendo a los que corresponden a los bienes de dominio privado ⁽⁵⁾ .

     3. Código Civil de 1984

     Finalmente, en cuanto a los códigos civiles nacionales, comentaremos que el de 1984 no regula propiamente algún aspecto integral de los bienes del Estado, pero sí se refiere a estos mediante la denominación “bienes nacionales”, en el Libro de las Fuentes de las Obligaciones, no desprendiéndose, por lo menos, durante su preparación y aprobación, de la influencia de su precedente normativo ⁽⁶⁾ .

     Por otra parte, el artículo 1366 en sus incisos 1, 2 y 3, da cuenta de una norma prohibitiva, por la cual las autoridades de mayor jerarquía funcional no pueden adquirir derechos reales por contrato, legado o subasta pública de los bienes nacionales y los que pertenezcan a los organismos en los cuales dichos funcionarios ejercen autoridad.

     Se trata de una norma que debe ser concordada con las normas del Código Penal, en cuanto su incumplimiento determina la comisión de ilícitos penales, y en el plano administrativo, con el Sistema Nacional de Control y Normas Conexas, que disponen los lineamientos que deben cumplir los funcionarios y servidores públicos en cuanto se refiere a los bienes del Estado que se encuentran bajo su custodia y administración.

      NOTA

     El Código Civil, refiriéndose a otro aspecto general del tratamiento de los bienes del Estado, se correlaciona con el tema de la protección del patrimonio cultural de la Nación, el cual está regulado por ley especial. Por otra parte, el inciso 4) del artículo 936, da cuenta de cómo el Estado puede adquirir el dominio de un predio particular cuando este ha sido abandonado por su titular por 20 años.

     II.     ANTECEDENTES REGLAMENTARIOS Y ADMINISTRATIVOS DE LOS BIENES DEL ESTADO

     Si se trata de identificar una norma reglamentaria acerca de la administración de los bienes del Estado, corresponde mencionar al denominado “Reglamento del Patrimonio Fiscal”, de fecha 06 de julio de 1950. Dicho Reglamento reguló de una manera organizada, con carácter general para todas las entidades gubernamentales, el registro, control y administración de los bienes del Estado.

     Este Reglamento, aprobado bajo el influjo de la Constitución Política de 1933 y del Código Civil de 1936 y de la organización administrativa de aquel entonces, desarrolló en setenta (70) artículos diversos temas de la propiedad estatal, tales como el del margesí de bienes nacionales, el margesí de bienes inmuebles, de la intervención en los contratos sobre inmuebles, de la venta o permuta de propiedad fiscal, de las afectaciones en uso, de los arrendamientos, de la búsqueda de tesoros, de la defensa del patrimonio fiscal y de la denuncia contra funcionarios responsables. Cabe señalar que todas estas funciones le fueron delegadas a la entonces Dirección de Bienes Nacionales del Ministerio de Hacienda.

     Es de advertir que la gestión administrativa intraestatal de los bienes fiscales –como se les designaba en aquel contexto– resultó una constante en el tráfico patrimonial público, no atisbándose una visión, por lo menos en lenguaje normativo, acerca de la rentabilidad o del mejor uso de los bienes estatales al interior de la Administración Pública.

     Posteriormente, se dictó el Decreto Supremo Nº 025-78-VC, de fecha 11 de mayo de 1978, que aprobó el Reglamento de Administración de la Propiedad Fiscal ⁽⁷⁾ . Acorde con la técnica legislativa propia de su época, este Reglamento reguló en 114 (ciento catorce) y 27 capítulos diversas temáticas de la propiedad fiscal. Además de los temas tratados por el reglamento precedente, dicha norma reguló el registro de los aportes reglamentarios, el registro patrimonial, el inventario patrimonial, la baja patrimonial, la venta en pública subasta, el funcionamiento de las Juntas de Almonedas, de la demolición de los inmuebles fiscales, las expropiaciones y tasaciones, aspectos normativos de los planos perimétricos y de lotización de los pueblos jóvenes, entre otros más.

     Cabe agregar que el referido Reglamento fue diseñado a los efectos de que la ex-Dirección General de Bienes Nacionales del Ministerio de Vivienda y Construcción actúe como la entidad operadora del registro, control y administración de la propiedad fiscal, en forma similar a lo ocurrido con el Reglamento de 1950.

     Asimismo, debemos mencionar que ya antes de la aprobación del Reglamento de 1978 y con posterioridad a dicha fecha, el Estado aprobó un conjunto de leyes que ya de por sí ameritaban que la visión reglamentaria de dicha norma sea acorde con los instrumentos vigentes a su dictado. Sin embargo, este congelamiento perduró durante muchos años ⁽⁸⁾ .

     Desde el año 1978, hasta su vigencia, en el año 2001, el citado reglamento mereció una mínima atención de renovación y actualización jurídica. Así entonces, podemos comentar que este reglamento fue motivo de modificaciones y adiciones parciales, expresas unas y tácitas otras; en ambos casos, tales acciones no siempre fueron organizadas y coordinadas entre sí. Al efecto, cabe citar el D.S. Nº 033-85-VC, Resolución Ministerial Nº 248-86-VC-1200, D.S. Nº 041-85-VC, Decreto Ley Nº 25491, Decreto Ley Nº 25556, Decreto Ley Nº 25738, Decreto Legislativo Nº 803, Decreto Supremo Nº 026-96-PCM, Decreto Supremo Nº 004-2000-PRES y Ley Nº 27395.

      NOTA

     Transcurrieron así 23 años sin que dicho Reglamento fuera motivo, en primera instancia, de una atención seria y coherente por parte del Poder Ejecutivo, tratándose de una norma reglamentaria o de parte del Congreso de la República, si se hubieran desarrollado las bases de una norma con rango legal que regule la administración de los bienes del Estado en forma integral.

     En términos concretos no ocurrió ni lo uno ni lo otro, hasta la aprobación del Decreto Supremo Nº 154-2001-EF, el cual desde su vigencia, como toda norma legal reglamentaria, se sometía a la puesta en práctica con la realidad y gestión administrativa nacional, sujeta a mejoramientos en el contexto del ordenamiento jurídico nacional, como ocurrió en el año 2003, a propósito de las modificatorias contenidas en el Decreto Supremo Nº 107-2003-EF.

     El Reglamento de Administración de la Propiedad Fiscal de 1978, al igual que el Reglamento del Patrimonio Fiscal de 1950, se aprobó al amparo de la normatividad de la Constitución Política de 1933, del Código Civil de 1936 y de otros textos legales de dimensión nacional. Además de lo anotado, debe indicarse que el Reglamento de Administración de la Propiedad Fiscal se expidió bajo el influjo jurídico, administrativo, económico y político de aquella época, en la que el Estado asumía un rol netamente interventor en la mayoría de actividades administrativas y económicas. Como era previsible, el Reglamento de 1978 no escapó a esa corriente.

     En la actualidad rige la Constitución Política de 1993 –en trances de ser modificada–, la que ha propiciado una vinculación con los bienes del Estado en sentido lato. Muchas de estas categorías conceptuales ya son reguladas por leyes especiales ⁽⁹⁾ y otras están pendientes de desarrollo legislativo, como es el caso de los bienes de dominio público, categoría referida en el artículo 73 de la Carta Magna. El correlato de dicho desarrollo conllevará necesariamente a la regulación de los bienes de dominio privado o bienes patrimoniales como lo denomina la doctrina administrativa, pues bienes de dominio público y bienes de dominio privado constituyen un binomio indisoluble en un régimen jurídico de los bienes del Estado. De los lineamientos de la Carta Magna se deriva que el Estado haya asumido un rol de promoción y de regulación de las actividades económicas.

     Los bienes del Estado, los activos estatales, la infraestructura pública, en relación con los procesos de concesión y de privatización, sumados a las nuevas exigencias administrativas de las propias entidades públicas, incluyendo la jerarquización de los bienes del Estado, determinan una nueva normatividad acerca de la administración patrimonial estatal.

     En realidad, lo que el sistema administrativo nacional requería, más que una norma reglamentaria, era una Ley de Administración de los Bienes del Estado, que imprima una óptica de máxima rentabilidad al interior de las entidades públicas conformantes del Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales y entes autónomos. Sin embargo, y dada la coyuntura política, el Gobierno de Transición, representado por el Poder Ejecutivo, aprueba con fecha 17 de julio de 2001, el Reglamento General de Procedimientos Administrativos de los Bienes de Propiedad Estatal, el que, por sí mismo, no desalienta en cuanto a la aspiración de contar con una ley especial; por el contrario, no haber merecido el rango legislativo permite aún desarrollar las bases de una visión y gestión administrativa relativas a un régimen jurídico en materia patrimonial y del sistema de los bienes del Estado.

     III.     ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL REGLAMENTO GENERAL DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LOS BIENES DE PROPIEDAD ESTATAL

     Esta norma constituye una de carácter reglamentario. No es propiamente una norma que reglamente una ley, porque como ya hemos indicado anteriormente, nuestro sistema jurídico nacional carece de una norma con rango de ley en esta materia. Por otra parte, ya el hecho de constituirse como “reglamento general”, admite la posibilidad de que coexista con “reglamentos especiales” ⁽¹⁰⁾ .

     El tema es determinar técnica y jurídicamente, cuándo es que se requiere de una reglamentación especial, a los efectos de no distorsionar el ordenamiento administrativo nacional, evitando así que el Poder Ejecutivo u órgano estatal determinado apruebe un “reglamento especial”, cuando administrativamente no le corresponda tal categoría. Así pues, sería el Reglamento General el que debiera liderar la regulación normativa del tema de los bienes del Estado.

     El Reglamento tiene como objetivo homogeneizar los lineamientos de una correcta y eficiente decisión administrativa en materia patrimonial, en mérito a situaciones, antecedentes y actuaciones similares que suceden en el ámbito del Gobierno Nacional, de los Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales y entes autónomos, los que a su vez se encuentran regulados por sus respectivas leyes, reglamentos y ordenanzas, conforme a sus respectivas organizaciones administrativas.

     El Reglamento confiere fundamentalmente a las entidades del Sector Público nacional, las atribuciones y competencias específicas para que se conviertan en partícipes de un eficiente registro, control, administración y fiscalización de la propiedad del Estado asignada a su uso o administración, según sea el caso, a través del denominado Comité de Gestión Patrimonial y del Comité de Altas, Bajas y Enajenaciones, quienes al interior de cada entidad pública tendrán a su cargo las principales actuaciones administrativas de gestión patrimonial.

      NOTA

     El Reglamento desarrolla inicialmente 201 artículos, contenidos y organizados en siete Títulos, así como 12 Disposiciones Complementarias y 2 Disposiciones Transitorias, precedidos de un Título Preliminar⁽¹¹⁾.

     Los procedimientos regulados en él, según criterios de saneamiento, enajenación, disposición, administración y gestión de los bienes de propiedad estatal, son los siguientes:

     a) Primera inscripción de dominio.

     b) Venta.

     c) Arrendamiento.

     d) Permuta.

     e) Donación.

     f) Afectación y desafectación en uso.

     g) Aporte y desaporte de capital.

     h) Incineración y destrucción.

     i) Demolición.

     j) Comodato.

     k) Autorización de búsqueda de tesoros y otros contemplados por normas complementarias.

     Una administración eficiente de los bienes del Estado implica una participación coordinada y sistemática de los agentes involucrados en esta gestión. El Reglamento, en realidad, está dirigido a regular la gestión patrimonial de las entidades públicas y su interrelación con otros entes públicos, quienes asumirán su rol de gestión patrimonial de acuerdo a los procedimientos administrativos promovidos o aprobados en algunos casos por ellas.

     Son limitados los procedimientos patrimoniales en los que los particulares sean los promotores o actores del procedimiento, como puede ser el caso de la venta, donación, arrendamiento, permuta y residualmente en el caso de la búsqueda de tesoros (artículos 34, 48, 55, 64, 78, 105 y 141). En todos los demás casos, el protagonismo es de las entidades públicas entre sí, pues los bienes del Estado a su cargo, son conferidos para el cumplimiento de fines públicos. Se suma a ello, el rol rector de la Superintendencia de Bienes Nacionales, como ente normativo y fiscalizador de los bienes de propiedad estatal.

      NOTA

     En el caso de la gestión patrimonial y su dinámica con los particulares, la normatividad deberá ponderar el equilibrio entre el interés general y el interés particular. Es el caso destacar que la relación jurídica de Estado-particulares se aprecia más en el caso de las ventas, las que no son tema exclusivo de las entidades propietarias de los bienes materia de disposición, sino en muchos otros casos, su gestión corresponde a otros entes cuyos procedimientos están diseñados para su realización propiamente, como es el caso de PROINVERSION y otros entes más.

     IV.     TÍTULO PRELIMINAR

     El Reglamento desarrolla un Título Preliminar que contiene ocho (VIII) disposiciones, a partir del cual se genera un esquema general, del que se proyecta el denominado Régimen Jurídico de los Bienes de Propiedad Estatal. En efecto, del artículo I del Título Preliminar del Reglamento se establece que el régimen jurídico de los bienes de propiedad estatal desarrolla los privilegios, restricciones y obligaciones que tienen las entidades públicas respecto de sus bienes, los que no necesariamente se agotarán en la normatividad del reglamento comentado. Dichos privilegios, restricciones y obligaciones también se desarrollan en leyes, las que pueden ser generales o especiales e, inclusive, pueden ser advertidas en normas reglamentarias de diversos rangos.

     En este sentido, constituye elemento esencial la identificación de los fines y objetivos que cumple cada entidad pública, a los efectos de poder determinar cuándo es que una entidad debe contar con un privilegio, restricción u obligación especial, pues las generales, se encuentran establecidas en el reglamento materia de comentario. No obstante ello, también pueden darse normas generales con estas características, las que suelen establecerse en las leyes anuales del presupuesto del Sector Público.

     Por otra parte, conviene destacar que, aun cuando el Reglamento regula los aspectos reglamentarios vinculados con los “bienes del Estado”, no es menos cierto que, en estricto, no asistimos a una aplicación automática del Derecho común, específicamente en lo relativo a los derechos reales, a las categorías administrativas patrimoniales contenidos en este Reglamento. En efecto, los bienes del Estado se desarrollan en la denominada categoría de los “derechos reales administrativos”. Se debe distinguir, por ello, entre “propiedad civil” y “propiedad estatal”, entre “derechos reales” y “derechos reales administrativos”; entre la regulación de los bienes en el Derecho Civil y la del Derecho público; la finalidad que cumplen los bienes en el Derecho privado y aquella que cumplen los bienes públicos en el Derecho Administrativo; entre el derecho de propiedad en general y los atributos y prerrogativas del Estado respecto de los bienes bajo su administración y/o título legal habilitante ⁽¹²⁾ .

     Sin duda alguna, el sustrato jurídico de los “bienes” y la regulación de los aspectos jurídicos de los derechos reales, lo encontramos en el Derecho Civil; es por ello, que el Reglamento no niega su asimilación y complemento al régimen jurídico de los bienes del Estado, pero a nivel reglamentario la lógica imperante le pertenece al Derecho Administrativo. En este sentido, la parte final del artículo I del Título Preliminar indica que   son aplicables a los bienes de propiedad estatal todos los derechos reales establecidos en el Derecho común, de conformidad con la naturaleza y los fines de las distintas entidades públicas” (el texto en negritas es nuestro).

     El Título Preliminar contiene, entre otros elementos, las bases de distinción entre los bienes de dominio público y los bienes de dominio privado del Estado o bienes patrimoniales (artículos II y III). Los bienes de dominio privado por antonomasia son transferibles, sea a título oneroso o gratuito, a diferencia de los primeros que no lo son, dejando constancia que estos presentan algunas excepciones cuando determinadas normas legales así lo indican ⁽¹³⁾ .

     Por otra parte, se establece que toda actuación administrativa de los bienes del Estado, se inicia conforme a los parámetros de tramitación y concluye con un acto administrativo debidamente motivado que se encuadre dentro de los lineamientos de rentabilidad social y económica que él mismo se debe imponer respecto de sus bienes (artículo IV).

     Así también, se desarrolla el esquema de un registro administrativo integral y homogéneo denominado “Sistema de Información Nacional de los Bienes de Propiedad Estatal” a cargo de la Superintendencia de Bienes Nacionales (artículo V), el que por sus elementos constitutivos se erige sobre la información y la data del denominado margesí de bienes nacionales organizado como tal desde 1914. En efecto, dicho sistema deberá reunir toda la información administrativa, legal, técnica, geográfica y catastral relativa a los bienes de propiedad estatal, ubicados tanto en el territorio nacional como en el extranjero (embajadas, locales de agregadurías militares o policiales), así como a los actos de cualquier naturaleza referido a dichos bienes; adicionalmente, deberá contener toda la información que se derive de los actos y contratos en los que el Estado sea parte y en los que directa o indirectamente se encuentre involucrada su propiedad.

     El “sistema” debe constituir la fuente informativa primordial de la propiedad estatal, el que apoyado por el soporte tecnológico actual deberá brindar información documental, registral y gráfica de los bienes de las diversas entidades públicas, con proyección de máxima confiabilidad y actualidad. Resulta pertinente indicar que el “sistema” constituye un registro administrativo que contiene información (registro-noticia) que no es oponible frente a terceros, por no ser un registro jurídico (registro público) propiamente. Por lo demás, dicho sistema deberá desarrollar y darle valor agregado no solo a la información y documentación de los bienes inmuebles, sino también a la de los bienes muebles, valiéndose de la información que anualmente reciba la SBN relativa a los inventarios patrimoniales, incluyendo la de los vehículos automotores, cuya información está contenida en los correspondientes registros de la propiedad vehicular del país.

     V.      NORMAS GENERALES RELATIVAS A LOS BIENES DE PROPIEDAD ESTATAL

     Una de las principales novedades que promueve el Reglamento es la constitución de los Comités de Gestión Patrimonial (artículos 8 y 121), investidos de determinadas potestades de gestión interna. Los antecedentes más inmediatos de dicho comité se encuentran en lo que a la entrada a su vigencia se denominaba Oficina de Control Patrimonial. Sin embargo, algunas entidades públicas, en atención a las características de su propia organización administrativa y dimensión patrimonial a nivel nacional, cuentan con órganos de apoyo pertenecientes a su estructura administrativa, propiamente ⁽¹⁴⁾ .

     Los Comités de Gestión Patrimonial (CGP) deberán ser entendidos como órganos operativos de planificación, no necesariamente de decisión o ejecución de sus propios acuerdos o actuaciones de reporte. En efecto, a nivel interno en cada entidad pública, es la Dirección General de Administración o su equivalente, quien por naturaleza es la responsable del sistema administrativo de abastecimiento y de los bienes públicos que tienen a su cargo, conjuntamente con sus correspondientes jefaturas u oficinas participantes.

     Los integrantes de este Comité deberán ser, ante todo, coordinadores de la información patrimonial que administren. La finalidad de su gestión es que cada entidad pública, por su intermedio, agrupe y procese en cantidad y calidad la información técnica-legal de los bienes muebles e inmuebles que le pertenecen. La incidencia será mayor en aquellos casos en los que su misión deberá responder a rigores de planificación patrimonial a nivel nacional.

     En estos casos, resultará pertinente respetar el contexto del Capítulo 3 relativo al Comité de Gestión Patrimonial, cuando se refiere a que el comité“es el órgano de la entidad pública”. En efecto, el objetivo es que exista un CGP central por cada entidad y no tantos como oficinas desconcentradas de una misma entidad existan. Será en cada caso, un tema de gerenciamiento administrativo y patrimonial de cómo algunas oficinas o unidades ejecutoras le transmitan información parcial, para su posterior consolidación, a cargo del referido CGP.

     Por otra parte, conocemos que en ejercicio de la autonomía y naturaleza patrimonial correspondiente, algunas entidades públicas han aprobado su propio Reglamento de CGP adecuando sus procedimientos a sus propias prácticas y actuaciones administrativas. Es de destacar que el Reglamento desarrolla una conexión entre los Comités y la Superintendencia de Bienes Nacionales, respecto de los procedimientos que establece dicha norma, siendo de cargo de los primeros remitir a la SBN las Resoluciones o en su caso, los actuados relativos a los actos de adquisición, disposición, administración y gestión de los bienes de propiedad estatal a su cargo. Por lo demás, serán las Directivas de la SBN las que regulen los lineamientos generales para el ejercicio de las atribuciones y obligaciones del Comité de Gestión Patrimonial.

      NOTA

     La información y defensa de la propiedad del Estado constituyen elementos de suma importancia para el desarrollo eficiente de la administración de la propiedad estatal (artículos 6 y 7). En este campo, se podría afirmar que para defender mejor los intereses patrimoniales del Estado, además de desarrollar una estrategia procesal y administrativa, la información se erige como un elemento coadyuvante para obtener resultados óptimos y apropiados a nivel de gestión gubernamental. Los resultados de la defensa que deben brindar los correspondientes procuradores públicos –o en su caso, las oficinas de asesoría jurídica encargadas de la defensa judicial–, debe ser actualizada permanentemente, permitiendo el uso de medios alternativos para la resolución de conflictos, como el arbitraje y la conciliación, conforme a ley y teniendo en cuenta la primacía del interés público.

     Sin embargo, se advierte del entorno normativo, que el término “defensa” deberá ser interpretado en su máxima extensión, no limitándola a la posición procesal tradicional, esto es, de asumir las consecuencias de una demanda o del inicio de un proceso judicial, cuando estos pudieron ser razonablemente evitados. Así entonces, “la defensa administrativa” se debe encuadrar en el concepto de la responsabilidad que implica para las entidades públicas ser propietarias o titulares de bienes estatales a su cargo. Ellas no solo deben mantener en óptimas condiciones físicas tales bienes, sino también en similares y mejores condiciones aún, en lo que administrativa y físicamente sea posible, debido a que en algún momento tales bienes pueden ser motivo de un tráfico patrimonial al interior de la Administración Pública o de esta con particulares. Será en esa fase, que la defensa integral tendrá su máxima rentabilidad.

     VI.     PROPIEDAD ESTATAL INMOBILIARIA

     El Título II del Reglamento regula la propiedad estatal inmobiliaria. Se debe destacar que esta norma no establece propiamente cuáles son los bienes inmuebles de propiedad del Estado, por lo que tal categoría deberá ser recogida del Derecho común, adaptándola al entorno conceptual del Derecho Administrativo. Importa aquí que los actos administrativos patrimoniales recaigan sobre bienes inmuebles identificados, registrados e inscritos.

     El régimen procedimental de la transferencia de la propiedad inmobiliaria estatal establece pautas para el tráfico inmobiliario a título oneroso o gratuito de entidades públicas entre sí o de estas con particulares. Este régimen admite la traslación de dominio entre entidades públicas sin vínculo sectorial, como de aquellas que sí lo tienen (artículo 17). Por otra parte, las adjudicaciones implican una transferencia de dominio a título oneroso, las que pueden realizarse mediante subasta pública o en venta directa.

     1. Primera inscripción de dominio

     El “derecho de propiedad” del Estado establece indirectamente una distinción entre la propiedad inscrita y la propiedad no inscrita (artículo 26 y sgtes.). La primera es aquella que se encuentra bajo el dominio del Estado y está inscrita de acuerdo a las normas correspondientes del Derecho Administrativo y reglamentos registrales especiales. Sin embargo, el Estado es titular de grandes extensiones de terrenos de libre disponibilidad sobre los que no puede ejercer de manera inmediata transacciones, por ejemplo, con los particulares, por no estar inscritos o registrados.

     El dominio administrativo y el dominio eminencial es el que prima en este caso, a la luz del Derecho público, siempre y cuando se descarte técnicamente que no se involucre propiedad privada alguna. En tal sentido, el Reglamento regula el procedimiento para la inscripción en primera de dominio para que los bienes de titularidad estatal tengan, finalmente, un estatus registral definitivo. Complementariamente a todo lo anotado, debe sumarse la normatividad regulatoria de procedimientos de saneamiento y regularización de bienes públicos, los que descansan sobre la premisa de su previa tenencia y administración.

     2. Venta directa predial y venta por subasta pública

     Uno de los aspectos más importantes, en el tema de la disposición de los bienes del Estado es el de la venta de predios (artículo 34 y sgtes.). Por ello, el Reglamento parte de la premisa de que toda venta debe realizarse, en primer lugar, bajo la modalidad de subasta pública y, excepcionalmente, mediante la modalidad de venta directa (artículo 20), lo que debe implicar el máximo beneficio económico de los activos estatales, en lo relativo al producto de la venta.

     Otro aspecto es que toda venta supone una planificación anticipada, es decir, saber si la transferencia a realizar no colisiona con los lineamientos de gestión pública general o con los planes institucionales de la entidad propietaria. Así pues, el Reglamento diseña un marco de referencia para la distribución del producto de la venta, sea cuando se trate de venta directa o venta por subasta pública (artículo 37). Indicamos marco de referencia, pues el ordenamiento jurídico nacional admite un conjunto de disposiciones legales especiales que dispongan otro tipo de distribución del producto de la venta, que involucre como beneficiarios a la entidad pública y/o al Tesoro Público.

     Los bienes del Estado deben tener una valorización real y constante, de forma tal que siempre proyecte información actual, de acuerdo a las normas reglamentarias que regulen la materia. Atrás quedó el paradigma de que el Estado debía vender todos sus activos a valor arancelario, puesto que su rol actual le exige obtener la máxima rentabilidad de sus bienes para la realización de obras y servicios públicos.

     3. Permuta y donación

     La permuta (artículo 48) y la donación (artículo 55) de propiedad estatal constituyen actos de disposición de carácter excepcional, las mismas que requieren de la previa sustentación y correspondiente evaluación y aprobación. Respecto de la permuta comentaremos que en la práctica esta se propicia fundamentalmente cuando el Estado ha realizado la ocupación de hecho de un predio de propiedad privada o cuando requiere compensar a un particular ante la dificultad de resarcirle económicamente, por citar solo dos presupuestos prácticos. Por tanto, la permuta se promueve, principalmente, porque el Estado ha generado una necesidad, lo que no excluye que esta también pueda tramitarse cuando el titular de una propiedad privada se lo proponga y esta sea viable y procedente.

     La donación, en cambio, obedece a criterios de liberalidad, siempre sujetos al cumplimiento de una serie de presupuestos patrimoniales, como por ejemplo donar bienes muebles o inmuebles que sean de propiedad de la entidad pública donante y que sean de libre disponibilidad, sin descuidar los fines de la entidad donante. Debe advertirse que en el caso de la donación, tanto mobiliaria como inmobiliaria, está reñido con su naturaleza de procedimiento administrativo patrimonial, el hecho de adquirir bienes para posteriormente donarlos.

     Es de recordar, conforme lo indicamos anteriormente, que el tráfico patrimonial está referido a los bienes que ya se encuentran en la esfera de pertenencia, para que a partir de ella se decida administrativamente lo que corresponda a su naturaleza. Un factor clave para la evaluación lo constituirá el hecho de determinar si el bien proyecta mejor y mayor rentabilidad en la esfera del dominio de los particulares, que en la del dominio del Estado.

     4. Aportes y desaportes de capital

     El aporte de capital, expresado en términos inmobiliarios, constituye una transferencia de dominio que efectúa el Estado a una empresa del Estado, a efectos de que esta se convierta en un activo para el desarrollo de sus actividades comerciales, industriales o de servicios (artículo 60 y sgtes.). Las solicitudes de aporte de capital deberán ser motivadas, al mismo tiempo que aprobadas, según la forma correspondiente por parte de la empresa estatal. La devolución del precedente aporte de capital que pudiera haber recibido una empresa pública implica un desaporte de capital.

     Pero este desaporte constituye una decisión que se realiza al interior de la propia empresa y aprobada según las normas y reglamentos de sus propios órganos societarios. Destáquese que con la derogatoria del artículo 61 del Reglamento, el criterio de que todo “desaporte” de capital debiera requerir la aprobación de la SBN, resulta actualmente ineficaz. En lo demás, resulta recomendable tener en cuenta la Ley Nº 27170, Ley Nº 24948 y las directivas de gestión que anualmente aprueba el FONAFE, a cuyo interior encontraremos disposiciones legales relativas a la administración y disposición de los bienes pertenecientes a las empresas del Estado.

     5. Arrendamiento predial

     El arrendamiento de la propiedad estatal se rige por las normas contenidas en el Reglamento y complementariamente por las normas del Código Civil (artículo 64). Los bienes del Estado propiamente no tienen como objetivo presentar una rentabilidad de recaudación, sino más bien que estos sean el soporte para la mejor prestación de los servicios a favor de los administrados en general. Sin embargo, en determinadas circunstancias, tales bienes pueden presentar un marco de hecho apropiado para ser arrendados, con las limitaciones que al respecto puedan dictar las leyes especiales y los reglamentos gubernamentales correspondientes.

     Antes de la modificatoria introducida en el Reglamento por el Decreto Supremo Nº 107-2003-EF, se contemplaban dos modalidades de arrendamiento, por medio de subasta pública y por trato directo, según criterios del valor del predio. En la actualidad solo es admisible el arrendamiento directo, al margen del valor del predio, lo que implica la presentación de posturas por los interesados en la respectiva convocatoria.

     6. Comodato predial

     El comodato predial implica la entrega temporal y gratuita de un inmueble o parte de él, de una entidad pública a otra, si es que aquella tuviera más de un inmueble bajo su titularidad o la extensión parcial que cede temporalmente no implica limitaciones para el desarrollo normal de sus funciones y actividades (artículo 74). El Reglamento no admite la figura de comodato de una entidad pública a favor de particulares, relación que sí es viable en el caso de afectaciones en uso inmobiliarias.

     7. Afectación en uso y desafectación predial

     De otro lado, la afectación en uso constituye un acto de administración de mucha utilidad y tradición en la gestión patrimonial inmobiliaria del Estado, en la medida que satisface y atiende los principales requerimientos de las entidades públicas. Dichas entidades deben someterse al procedimiento establecido en el Reglamento y a los términos de sus resoluciones aprobatorias, y en caso de incumplimiento, incurrirán en causal de desafectación, con lo cual el Estado reasumirá la administración del bien, ingresándolo nuevamente al tráfico patrimonial.

     El Reglamento, a diferencia del anterior y de las prácticas administrativas que este conllevó, distingue entre la desafectación y la reversión: la primera opera cuando caduca la afectación en uso y la segunda, cuando el adjudicatario no ha cumplido con una condición que el Estado impuso en el acto y documento de transferencia de dominio. En ambos casos, el Estado no está obligado a efectuar resarcimiento alguno por las construcciones y mejoras realizadas en el predio recuperado.

     De la afectación en uso podemos comentar que es una “cuasi propiedad” para las entidades públicas, pues en la medida de que estas mantengan su personería jurídica y su uso efectivo, dichos bienes deberán continuar bajo su administración. En lo demás, queda ya aclarado que los bienes inmuebles afectados en uso no podrán ser materia de transferencia bajo ningún título a favor de otras entidades públicas y mucho menos a los particulares, en cuanto la afectación se encuentre vigente.

     8. Demolición

     De la demolición de inmuebles de propiedad estatal mencionaremos que debe responder a las condiciones establecidas en el Reglamento y que desde el punto de vista técnico esté plenamente justificada (artículo 100). La justificación de una demolición está asociada con la razonabilidad para la eliminación de un activo público y el desembolso económico que significará la nueva construcción o la demolición en sí. La demolición implicará la baja patrimonial de la fábrica, mas no del terreno, el que permanece como activo fijo. A la aprobación de la demolición, le seguirá la consecución de un conjunto de trámites municipales y registrales, en lo que corresponda, los que deberán ser asumidos por la entidad administradora o propietaria del predio, según sea el caso.

     9. Autorización para búsqueda de tesoros

     Finalmente, y en lo que a propiedad predial se refiere, el Reglamento regula la búsqueda de tesoros (artículo 105), procedimiento que se rige por las normas pertinentes, habiéndose regulado los derechos y obligaciones del adquiriente del tesoro, así como el destino final de la parte que le pudiera corresponder al Estado. Sobre el particular, este procedimiento que en sí mismo conlleva una alta dosis de aventura y conocimiento previo, ha sido regulado por normas especiales de data antigua.

     10. Otros inmuebles de propiedad estatal

     Otra de las innovaciones del Reglamento es la regulación de bienes inmuebles de naturaleza no predial (artículos 111 y 112), los que pueden trasladarse de un lugar a otro (buques, aeronaves, pontones, edificios flotantes) sin desvirtuar la calidad inmobiliaria que el Código Civil les asigna. Dichos bienes se regulan administrativamente por las normas de disposición y administración de bienes muebles, atendiendo a su naturaleza movible, lo que permite una fiscalización y aprovechamiento del bien.

     Como señalamos anteriormente, el Reglamento no establece cuáles son los bienes inmuebles de propiedad del Estado, por lo que en el ámbito del Derecho Administrativo importa la titularidad que ejerce sobre los mismos, y con ello, las potestades y poderes públicos para su administración y disposición, recurriendo pues al Código Civil para tales efectos.

     VII.     PROPIEDAD ESTATAL MOBILIARIA

     El tratamiento legislativo del Título III, relativo a la propiedad estatal mobiliaria ha merecido innovaciones importantes en el Reglamento, respecto de la norma derogada. Se podrá advertir que en él se regulan procedimientos que, aun cuando tienen la misma nomenclatura en el ámbito inmobiliario, su lógica operativa y decisoria no necesariamente son las mismas. Así, por ejemplo, se replica la venta (por subasta pública y por vía directa), permuta, donación, afectación en uso y arrendamiento mobiliario; en cambio, no se regula el comodato mobiliario, aporte de capital mobiliario, así como la demolición de bienes muebles. Sí se admite en su caso, actuaciones inherentes a los bienes muebles, como es el inventario (artículo 116 y sgtes.) y la incineración (artículo 176 y sgtes.).

     Por otra parte, existen niveles de equivalencia entre lo que constituyen las causales de baja y alta de bienes muebles, aplicables a los bienes inmuebles en todo lo que sea pertinente con su particular naturaleza (artículo 24). En efecto, la naturaleza física y jurídica de los bienes muebles determina en gran medida la particularidad de los procedimientos.

     Así tenemos que el ciclo útil de los bienes muebles difiere del que corresponde a los bienes inmuebles, pues los primeros, por lo general, se adquieren, se usan y en determinado momento dejan de ser útiles y eficaces (operando generalmente la baja), mientras que los segundos suelen tener vocación de permanencia en su existencia física y su uso.

     1. Registro

     Los bienes muebles no son inscribibles, salvo los vehículos automotores. En cambio, todos los bienes inmuebles son inscribibles. El inventario de los bienes muebles responde a una técnica especializada en cuanto a la identificación física y determinación del valor, mientras que los inmuebles son identificables por su existencia misma, sin perjuicio de las particularidades de cada predio o edificio.

     2. Inventario patrimonial

     El inventario patrimonial de la propiedad mobiliaria constituye la piedra de toque para conocer realmente el universo patrimonial de cada entidad pública. Así pues, cada entidad debe realizar su propio inventario, a través de sus propios cuadros técnicos o a través de una tercerización especializada, cuyo resultado deberá determinar qué bienes deben mantenerse bajo administración real y cuáles no. Si ello es determinable, operarán las causales de “baja” de los bienes muebles.

     3. Órganos responsables

     El manejo de la administración de los bienes muebles está a cargo de tres órganos responsables, a saber, la Dirección General de Administración o quien haga sus veces, el Comité de Gestión Patrimonial y el Comité de Altas, Bajas y Enajenaciones.

     La configuración de órganos responsables que aparece en el artículo 118 del Reglamento, esto es, la Dirección General de Administración, el Comité de Gestión Patrimonial y el Comité de Altas, Bajas y Enajenaciones, no debe interpretarse como una configuración exclusiva para la gestión mobiliaria o inferir de ello que no hay tal nivel de gestión en materia de gestión inmobiliaria. Los mismos órganos están encargados per se de la gestión patrimonial integral.

     Todo indica que la naturaleza particular de los bienes muebles determinó que tengan un desarrollo en el artículo antes glosado. Lo contrario nos llevaría a concluir que deben haber dos órganos para cada rubro, lo que es incompatible con la razón normativa de los artículos 11, 24, 122, 124 del Reglamento y normas conexas. Estos órganos deberán unir y coordinar al máximo sus concursos funcionales, a efectos de mantener criterios y lineamientos para un debido uso y administración de los bienes muebles.

     4. Transferencia del patrimonio mobiliario

     La transferencia de bienes muebles se podrá realizar a título gratuito o a título oneroso. La principal novedad operativa se advierte en el hecho de que las entidades públicas que requieran de bienes de otra entidad, deberán remitir sus solicitudes en ese sentido a la entidad titular de los mismos (artículo 127).

     5. Baja y alta de la propiedad mobiliaria

     La “baja” de bienes muebles está relacionada fundamentalmente con la etapa final de utilidad de un bien, a favor de la entidad titular. No está negado que un bien dado de “baja” por una entidad pública, pueda ser motivo de una “alta” posterior por otra entidad, respecto del mismo bien ⁽¹⁵⁾ .

     6. Venta directa y por subasta pública mobiliaria

     En materia de actos de enajenación de bienes muebles, la principal novedad que trae el Reglamento es la incorporación de la venta directa, asumiendo que esta es procedente cuando la segunda subasta pública haya resultado infructuosa para la entidad promotora de la misma (artículo 142). La venta por subasta pública desarrolla con detalle todos los elementos constitutivos de esta clase de procedimientos.

     7. Permuta, donación y comodato mobiliario

     La permuta mobiliaria, a partir de la derogatoria de los artículos 166 y 169 del Reglamento, debe ser analizada en forma restrictiva. En efecto, el artículo 165 señala que “las entidades estatales podrán intercambiar muebles con otras entidades públicas o privadas”. En primer término, estamos ante una norma facultativa; en segundo lugar, al derogarse el artículo 166 que se refería a la “permuta estatal-privada”, consideramos que dicha figura está restringida a su mínima expresión. En esta figura no se aplican los mismos criterios que para la permuta inmobiliaria, ya que en el presente caso ella responde a un proceso de planeamiento de uso patrimonial.

     Por su parte, la donación y el comodato de la propiedad mobiliaria se rigen por normas específicas.

     8. Incineración y destrucción

     La incineración y la destrucción de patrimonio mobiliario constituyen acciones materiales de última instancia en cuanto a su disposición, ello cuando haya llegado a su fin la fase útil de determinados bienes. Dichas acciones deben responder a razones de higiene industrial, salud pública o situación similar, en cuyo caso debe procederse conforme lo dispone el Reglamento.

     9. Reposición de bienes

     La reposición de los bienes muebles se adscribe a cualquiera de los procedimientos regulados en el Reglamento, cuando sea necesario establecer un reemplazo por el género del bien –no por el bien mismo– ante una situación no prevista en el uso ordinario del bien.

     Esta es, pues, una alternativa para desarrollar una suerte de transacción administrativa entre una entidad pública con otra o de una entidad pública con un particular, manteniendo los niveles sustantivos de cuantificación del inventario.

     10. Afectación en uso, arrendamiento y cesión mobiliaria

     En cuanto a procedimientos mobiliarios se refiere, el Reglamento distingue con claridad los relativos a la afectación en uso y arrendamiento mobiliario (artículos 181 a 187), regulando una práctica en desuso entre entidades públicas. La figura de la cesión en uso gratuita ha sido derogada.

     11. Inspecciones y fiscalización

     Los bienes muebles deben estar sujetos a una constante fiscalización y para tal efecto, el Reglamento adopta el criterio del muestreo a cargo de la Superintendencia de Bienes Nacionales. Los Comités de Gestión Patrimonial deberán mantener una información actualizada a efectos de evitar que la Superintendencia recomiende sanciones al interior de la entidad infractora, cuando sea el caso.

     Es de advertir que aquí no nos encontramos ante procedimientos sancionatorios, pues actualmente la SBN no tiene atribuciones de tal magnitud conferidas por ley, como lo dispone la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Pero en todos los casos, las recomendaciones que efectúe dicha entidad deberán ser merituados a los efectos de corregir, encaminar procedimientos o actuaciones administrativas.

     12. Tasaciones

     En cuanto a las tasaciones de los bienes muebles e inmuebles, consideramos que es una sana práctica su realización, no solamente cuando se realice alguno de los procedimientos establecidos en el Reglamento (artículo 195), sino también cuando la necesidad así lo justifique, como podría ser el caso del saneamiento de un bien inmueble de la entidad, al que hay que establecerle un valor.

     El Reglamento indica que la Superintendencia de Bienes Nacionales elaborará tasaciones pero para efectos de gestión institucional, como es la administración de la información del Sistema de Información Nacional de Bienes de Propiedad Estatal (artículo 197), con lo cual se debe excluir que la tasación no es una actividad propia de ella, sino que esta pueda ser realizada por cualquier entidad reconocida para ello.

     Los resultados de la tasación deberán ser ponderados, cuando estos se den por vez primera, por la correspondiente Oficina de Contabilidad de la entidad pública, pues como es conocido, muchos bienes que aun estando bajo la administración y uso de una entidad pública, ocurre que no tienen asignados un valor contable. Otra derivación de las tasaciones y del registro contable, ocurrirá una vez que operen las “bajas” de bienes, pues ellas implicarán la respectiva extracción contable, conjuntamente con el traslado o extinción, según sea el caso, del bien público.

     13. Sistema de Información Nacional de Bienes de Propiedad Estatal - SINABIP

     El Sistema de Información Nacional de Bienes de Propiedad Estatal (SINABIP), constituye un registro administrativo que reúne la información más relevante (artículo 198). Aun cuando no está expresado así en el Reglamento, se infiere que dicho sistema tiene sus bases en el denominado margesí de bienes nacionales, en lo que respecta a la información inmobiliaria, el cual mediante “asientos” regulaba el registro predial del Estado.

     El Reglamento establece que el SINABIP reúne toda la información administrativa, legal, técnica, geográfica y catastral relativa a los bienes de propiedad estatal, ubicados tanto en el territorio nacional como en el extranjero, así como a los actos de cualquier naturaleza referidos a dichos bienes y adicionalmente, toda la información que se derive de los actos y contratos en los que el Estado sea parte y en los que directa o indirectamente se encuentra involucrada su propiedad.

     El “sistema” comprende a la información, tanto de los bienes inmuebles, como de los bienes muebles. Corresponderá a la organización y metodología que adopte la Superintendencia de Bienes Nacionales, a cuyo cargo está el SINABIP, definir cómo este registro informativo esté al servicio de todas las entidades públicas.

     En el contexto de la nueva normatividad, se instituye una obligación administrativa para todas las entidades públicas, como es que los actos administrativos y contratos por los que se constituyan, declaren, transmitan, modifiquen, limiten o extingan derechos reales o personales sobre los bienes de propiedad estatal, deberán inscribirse en los Registros Públicos cuando corresponda y también se registrarán en el SINABIP (artículo V del Título Preliminar).

     La obligación es de cargo de las entidades públicas que realicen actos o actuaciones administrativas en materia de propiedad estatal. En esa línea de razonamiento, consideramos que deberá desarrollarse la reglamentación complementaria en vía de directiva de la SBN, ya sea la temática de la constitución operativa y conceptual del SINABIP, a la que se deberá sumar una de carácter procedimental y operativa, comprendiendo en ambas, la regulación del registro de los bienes muebles e inmuebles del Estado.

     La tecnología juega un rol importante en este aspecto, pues ella permitirá enlaces y tráfico de información entre las diversas entidades, en primer orden, las entidades rectoras en sus distintos ámbitos de competencia vinculadas con la propiedad estatal (Registros Públicos, concesiones mineras, tierras públicas, ventas especiales, propiedad informal, etc.) y en segundo término, todo el universo de la Administración Pública que deberá proporcionar y a la vez utilizar el valor agregado que proyecte la SBN de dicha información y documentación.

     VIII.     CONCLUSIÓN

     El Reglamento General de Procedimientos Administrativos de los Bienes de Propiedad Estatal establece los principales lineamientos que permiten una regulación de las actuaciones y procedimientos patrimoniales del Estado.

     Si bien es cierto que debido a su rango, no todas las variables están contenidas en dicha norma, consideramos que el binomio Reglamento – directivas SBN permite que las entidades públicas cuenten con una herramienta sencilla y eficaz para atender su problemática administrativa.

     Que queda aún muchos aspectos por complementar y perfeccionar, no nos queda la menor duda. Sin embargo, no es menos cierto que desde su aprobación (2001) a la fecha, se ha avanzado significativamente en este campo, por lo que los operadores de la Administración Pública pueden encontrar en ella una herramienta de apoyo para una correcta gestión patrimonial.

     Este tema, componente del Derecho Administrativo, reclama más desarrollo aún, ya sea a nivel doctrinario y normativo. Pero a pesar de estas limitaciones temporales, consideramos que se han sentado las bases para aspirar a una norma con rango de ley, en el que se enfatice el concepto de la rentabilidad de los bienes del Estado, el rol rector de la SBN y el desarrollo de una tecnología informativa interconectada con todas las entidades públicas.

     Los procedimientos administrativos, con la modificatoria reglamentaria del año 2003, proyecta ser más sencillos y expeditivos. Si a ello se suman las directivas aprobadas por la SBN y la interrelación proactiva de dicha entidad con otras, entonces ratificamos de que hay bases para afirmar que se ha avanzado. Y eso, a nivel de gestión gubernamental, es un acicate para seguir mejorando.

     NOTAS:

     (1)      Mediante Decreto de fecha 12 de setiembre de 1821, el General Don José de San Martín dispuso que “siendo de suma importancia en las rentas del Estado simplificar su administración, reuniendo los ramos análogos para que reciban un impulso uniforme: he venido en mandar que se establezca una Dirección Jeneral de Censos y Obras Pías, que administre todos los haberes del Estado que se contengan en esta denominación: tales son en el día las temporalidades que fueron secuestradas a los jesuitas, los bienes que administraba la Inquisición, los pertenecientes al monasterio del Escorial y los que se titulaban censos de indios.(...)”. Con este primer antecedente histórico, debidamente entendido en el contexto de la naciente República que estuvo bajo el dominio de la corona española, se tiene el primer registro de los bienes del Estado. Posteriormente, la Convención Nacional aprobó la Ley de Organización de del Consejo de Ministros (04-12-1856), en cuyo artículo 8 se estipuló que le correspondía al Ministro de Hacienda conocer de lo relativo a la recaudación e inversión de las rentas públicas, ordinarias y extraordinarias: casa de moneda y todas las oficinas y establecimientos de hacienda y administración de los bienes del Estado...”. De otra parte, el recuento de datos administrativos de la hacienda pública del siglo XIX informa de las Juntas de Almonedas como órganos ejecutores de venta de los bienes públicos, indicando, asimismo, que dichas Juntas pertenecían a la organización del entonces Ministerio del Interior (véase Resolución de fecha 19-11-1851 y Resolución de fecha 15 de marzo de 1888, ambas transcritas por Miguel A. DE LA LAMA, en “Código de enjuiciamientos en materia civil”. Segunda Edición. Lima, 1905. Pág. 600 y “Código Civil anotado y concordado”. Tercera Edición. Lima, 1905. Pág. 643, respectivamente). Asimismo, el Decreto Supremo de fecha 12 de noviembre de 1886, que reguló el Arrendamiento de Bienes Nacionales, dispuso que “Cuando sea necesario proceder al arrendamiento (de inmuebles), el Poder Ejecutivo ordenará que la Sección de Bienes Nacionales de Lima (del Ministerio de Hacienda) y las Juntas Departamentales en los demás departamentos, mande tasar por uno o más peritos el precio de la merced conductiva y las reparaciones absolutamente indispensables para la conservación del inmueble y levantar el plano de la finca” (artículo 3).

     (2)     El Código Civil de 1852 se refirió al Estado en otras disposiciones. Así, en el artículo 475, inciso 6 se indicaba que “toman posesión sin intervenir personalmente los pueblos, las corporaciones y el Fisco, por medio de las personas que los representan”. El artículo 535 establecía que “el Estado, las iglesias, las corporaciones, los establecimientos públicos, las comunidades, todos pueden adquirir y perder por prescripción como los particulares (…)”. En el Título XVIII – De la Sucesión Legal, se indicaba que “la Beneficencia del lugar en que tuvo su domicilio el que murió intestado, le heredará en defecto de los llamados a la sucesión por este título; o el Fisco, si no tuvo domicilio en la República”. En el artículo 1099, inciso 5 se determinó que “solo están exceptuados de la fianza: el Fisco”. Los artículos 1513 a 1522, se refiere a la venta de bienes y rentas nacionales y particularmente establece que “todo inmueble, derecho, acción o renta nacional, que por leyes o decretos especiales no se venden o adjudiquen de otra manera, se venderán en remate público, so pena de nulidad (artículo 1513). Por otra parte, el artículo 1545 indicó que “en los arrendamientos de bienes nacionales, se observará lo dispuesto en los artículos 1513 y siguientes del título de compraventa”. Finalmente, el artículo 2033, inciso 4, refería que “adquieren hipoteca por disposición de la ley y sin que sea preciso registrar el título de la obligación principal: El Estado, la Iglesia, los pueblos y los establecimientos públicos, en los inmuebles de sus deudores y fiadores para seguridad de las contribuciones, arrendamientos y otras responsabilidades civiles, procedentes de la recaudación o administración que estuvo a cargo de ellos (…).” El Código Civil de 1852 fue motivo de anotaciones, concordancias y de un Apéndice por Miguel Antonio DE LA LAMA. “Código Civil”. Tercera Edición. Librería e Imprenta Gil. Lima, 1905. Págs. 389 y sgtes.) en el que se aprecian interesantes comentarios acerca de determinados conceptos de los bienes nacionales.

     (3)     Fernando DE TRAZEGNIES comenta los alcances políticos, sociales y jurídicos del Código Civil de 1852, enfatizando las implicancias de la propiedad. “La idea del Perú Republicano en el siglo XIX”. Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima, 1979. Págs. 188 y sgtes. En otra parte de su obra, DE TRAZEGNIES refiere que inmediatamente después de la Independencia, el Gobierno poseía grandes extensiones de tierras y que el origen de este importante patrimonio estatal era diverso. De un lado, muchos de los antiguos derechos revirtieron al Estado ya durante la Colonia por falta de pago de tributos o por otras disposiciones reales que limitaban el derecho a la vida del encomendero; disposiciones que se dieron principalmente entre los años 1718 y 1721. Luego, la administración colonial confiscó la administración de los jesuitas, las que pasaron posteriormente a ser propiedad del nuevo Estado independiente. De otro lado, las tierras de la Inquisición corrieron la misma suerte. Finalmente, al producirse la independencia, el nuevo Gobierno confiscó por razones de guerra las tierras de españoles que había luchado contra los ejércitos libertadores y que luego retornaron a España abandonando sus propiedades. Paralelamente, Bolívar desarrolló una política anticlerical y por Decreto del 28 de setiembre de 1826 ordena la supresión de los Conventos con menos de 8 religiosos, debiendo ser administradas sus propiedades por el Estado. Todo ello hace que el Estado sea propietario o administrador de numerosas haciendas. Concluye explicando DE TRAZEGNIES que “la mayor parte de los bienes nacionales (...) fueron transferidos a manos de particulares en forma definitivamente irregular y el Derecho fue un eficaz instrumento para lograr este propósito. Ante todo, cabe señalar que nunca se hizo un inventario de tales propiedades del Estado y que su administración fue absolutamente desordenada. Pero, además, las leyes y reglamentos relativos a estas propiedades eran incoherentes y produjeron situaciones muy confusas. Ibíd. Págs. 50 y 51.

     (4)      Recomendamos consultar los comentarios de CASTAÑEDA, Jorge Eugenio en su obra “Los Derechos Reales”. Tomo I. Cuarta edición. Talleres Gráficos P.L. Villanueva. Lima, 1973. Págs. 49 y sgtes.

     (5)      Al respecto, el autor nacional CASTAÑEDA manifestó, refiriéndose al artículo 1443 del Código Civil de 1936, que “los bienes del Estado que pueden enajenarse no son, ciertamente, los de uso público, porque conforme al artículo al artículo 823, estos bienes son inalienables. Pueden, sin embargo, venderse si mediante un acto del Gobierno han perdido esa calidad”. Más adelante, concreta el comentario indicando que “en general, no se pueden vender o enajenar sino los bienes nacionales del dominio privado del Estado; no los de uso público, salvo que estos fueran desafectados” (EUGENIO CASTAÑEDA, Jorge. “El contrato de compraventa”. Imprenta Amauta. Lima, 1970. Págs. 119 y 123). Sobre los alcances del artículo 1443 del Código Civil, también puede consultarse a José León BARANDIARáN en su obra Contratos en el Derecho Civil Peruano”. Tomo I, Fondo Editorial de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Lima, 1965. Págs. 48 y sgtes.

     (6)      El Código Civil vigente de 1984 ha suprimido toda regulación de detalle respecto de los bienes del Estado, sin dejar de tener presente el artículo 1366 y el numeral 4 del artículo 968, entre otras disposiciones puntuales. El autor Carlos Cuadros Villena supone que esta omisión obedece a un purismo legislativo de deferir al Derecho Administrativo la organización de los bienes del Estado, que resultaría ajena al Derecho Privado, agregando que era necesario mantener el régimen de los bienes del Estado en el Código Civil, en tanto no se establezca un régimen legal tutelar de la propiedad de la Nación (citado por DE LA PUENTE Y LAVALLE, Manuel. “El Contrato en general”. Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Tomo II. Pág. 151). Por su parte, el mismo autor De la Puente, refiriéndose al inciso 1 del artículo 1366 del Código Civil, indica que la mención de los bienes nacionales es muy imprecisa por la dificultad de identificar los bienes que tienen esta calidad (Ibíd).

     (7)      Por nuestra parte, realizamos breves comentarios y concordancias acerca de esta norma reglamentaria en el “Compendio de Legislación de la Propiedad Estatal”. Tomo I. Segunda Edición. Arial Editores. Lima, 2000. Págs. 37 y sgtes.

     (8)      En efecto, se dictaron numeras leyes y decretos leyes vinculadas con la propiedad estatal. Al respecto, podrá consultarse el capítulo de leyes organizados en el Compendio de legislación de la propiedad estatal”. Ibíd. Págs. 1317 y sgtes.

     (9)      Así tenemos, a título de revisión general a la ley pre-constitucional, pero aún vigente, Decreto Ley Nº 17752, Ley de Aguas, en actual proceso de revisión y preparación de una norma legal actualizada. También figura la Ley Nº 26505, Ley de Tierras; Ley Nº 26821, Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales; Ley Nº 27117, Ley de Expropiaciones; Decreto Legislativo Nº 613, Código del Medio Ambiente y Recursos Naturales; Ley Nº 27308, Ley Forestal y de Fauna Silvestre y la reciente Ley Nº 28296, Ley General del Patrimonio Cultural, entre otras normas conexas.

     (10)      Aun cuando no se cuenta con una Ley General de Administración de los Bienes del Estado que proyecte un ordenamiento administrativo común, sin perjuicio de las particularidades que determinadas entidades públicas deben cumplir con los bienes estatales bajo su cargo, lo que el sistema legislativo y administrativo debe evitar es generar tantas normas como circunstancias lo justifiquen aparentemente. En el contexto de los beneficios de la Ley Nº 27444, recomendamos revisar el interesante trabajo del administrativista nacional Juan Carlos Morón denominado “Los efectos de la Ley del Procedimiento Administrativo General sobre los procedimientos especiales”. En: Revista Derecho & Sociedad. Año XIV. Nº 20. Lima, 2003. Págs. 121 y sgtes.

     (11)      Recomendamos tener muy en cuenta las normas modificatorias, derogatorias e incorporaciones, aprobadas por el Decreto Supremo Nº 107-2003-EF, las que fundamentalmente tienen como objetivo mejorar algunos enfoques en el tratamiento normativo de los inmuebles estatales y en el caso de los bienes muebles, propender al desarrollo de las capacidades de gestión administrativa de cada entidad pública. Como podrá advertirse de la revisión de dicha norma, la naturaleza jurídica y física, seguida del entorno normativo de cada tipo de bien, justifican dicha distinción.

     (12)      El autor español Moell OCAÑA señala, en lo referente a la construcción jurídica de la esfera patrimonial de la Administración Pública comenta que “el resultado de estas específicas motivaciones del Derecho público es una construcción de las instituciones patrimoniales enteramente ajustadas a ellas, dejando en una zona de penumbra el resto de la esfera patrimonial. Así, para determinadas finalidades, se delimitan los regímenes jurídicos de la Hacienda Pública y el dominio público. Después, con una función residual, aparentemente al menos, el denominado patrimonio del Estado. En las dos primeras, el Derecho público proporciona los principios y las normas; en la tercera, se suele predicar una recepción en bloque del Derecho privado, excepcionado en algunos puntos ante la posición singular y privilegiada de la Administración Pública (MORELL OCAÑA, Luis. “Apuntes de Derecho Administrativo. Dominio Público. Bienes Patrimoniales. Régimen Administrativo de la Propiedad Privada”. Universidad Complutense de Madrid. Madrid, 1989. Pág. 9). También puede consultarse a Jesús GONZÁLES PÉREZ, en su obra “Los derechos reales administrativos”. Segunda Edición. Editorial Civitas, Madrid, 1989. A nivel legislativo nacional, el artículo IX del Título Preliminar del Código Civil establece que “las disposiciones del Código Civil se aplican supletoriamente a las relaciones y situaciones jurídicas, reguladas por otras leyes, siempre que no sean incompatibles con su naturaleza”. Por ello, en la medida de que existan normas legales especiales acerca de los “bienes” y de la “propiedad”, en las que el Estado es el protagonista, priman las normas del Derecho Público y asisten como complemento las normas del Derecho Común. Por nuestra parte, hemos realizado algunas reflexiones en torno al tema comentado en el artículo “El Estudio de los Bienes del Estado en el Derecho Administrativo Nacional”. En: Normas Legales. Tomo 337, junio de 2004. Volumen II. Págs. 55 y sgtes.

     (13)      La Ley de Playas, Ley N° 26856, regula la desafectación de los bienes de dominio restringido, para su posterior disposición (artículo 3).

     (14)      Es el caso del Ministerio de Transportes y Comunicaciones y del Instituto Peruano del Deporte, por citar un par de casos concretos.

     

     (15)      Mediante Ley Nº 27995, publicada el 07 de junio de 2003, se establecen procedimientos para asignar bienes dados de baja por las instituciones públicas a favor de los Centros Educativos de las regiones de extrema pobreza. Posteriormente, mediante Decreto Supremo Nº 013-2004-EF, publicado el 21 de enero de 2004, se aprueba el Reglamento de la Ley acotada. En buena cuenta, esta normatividad establece una prelación obligatoria para las entidades públicas antes de disponer definitivamente de los bienes muebles dados de baja, cual es poner a disposición dichos bienes a los órganos correspondientes del Ministerio de Educación, para su utilización correspondiente.