LOS LÍMITES DEL DERECHO DE PETICIÓN Y LA PARTICIPACIÓN DE TERCEROS EN LA DECLARACIÓN DE NULIDAD DE LAS DECISIONES ADMINISTRATIVAS (
Richard Martin Tirado (*))
SUMARIO: I. Antecedentes. II. El Derecho de petición en la Constitución de 1993 y en la Ley Nº 27444. III. Conclusiones.
I. ANTECEDENTES
En el trámite de un procedimiento administrativo, es posible que una autoridad tenga que afrontar dudas razonables con respecto a la calificación de una solicitud presentada por un tercero ajeno al procedimiento administrativo. En este contexto, es posible que surjan algunas interrogantes tales como ¿cuáles son los límites formales del ejercicio del derecho de petición y en este contexto, qué efectos legales produce la intervención de un tercero en el procedimiento?
Si bien en la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante la LPAG), existe una clara delimitación entre el rol que cumple un administrado como sujeto de un procedimiento y un tercero ajeno al mismo, también es cierto, que existen circunstancias en las que la participación de estos últimos genera situaciones de incertidumbre procesal. Precisamente, el objetivo del presente artículo es evaluar los alcances del derecho de petición a la luz de las solicitudes que pudieran plantear los terceros ajenos al procedimiento.
II. EL DERECHO DE PETICIÓN EN LA CONSTITUCIÓN DE 1993 Y EN LA LEY Nº 27444
1. Contenido del derecho de petición
En nuestro ordenamiento jurídico, el derecho de petición se encuentra recogido a nivel constitucional desde la Carta Fundamental de 1933. En la actualidad, la Constitución Política del Estado de 1993, regula su ejercicio en el artículo 2 inciso 20), el cual precisa lo siguiente:
“Artículo 2.- Toda persona tiene derecho.
(...)
A formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito ante la autoridad competente, la que está obligada a dar al interesado una respuesta también por escrito dentro del plazo legal, bajo responsabilidad. Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional solo pueden ejercer individualmente el derecho de petición”.
De forma complementaria, el artículo 106 de la LPAG, regula de la siguiente manera el ejercicio de este derecho fundamental:
“Artículo 106.- Derecho de petición administrativa
106.1 Cualquier administrado, individual o colectivamente, puede promover por escrito el inicio de un procedimiento administrativo ante todas y cualesquiera de las entidades, ejerciendo el derecho de petición reconocido en el artículo 2, inciso 20) de la Constitución Política del Estado.
106.2 El derecho de petición administrativa comprende las facultades de presentar solicitudes en interés particular del administrado, de realizar solicitudes en interés general de la colectividad, de contradecir actos administrativos, las facultades de pedir informaciones, de formular consultas y de presentar solicitudes de gracia.
106.3 Este derecho implica la obligación de dar al interesado una respuesta por escrito dentro del plazo legal”.
La importancia de evaluar el ejercicio concreto de una solicitud presentada por un tercero en el marco de un procedimiento administrativo en trámite o concluido, tiene relevancia en cuanto a la eventual declaratoria de nulidad de una decisión administrativa.
A partir de ello, se plantea la necesidad de determinar si la solicitud formulada por un tercero con el objeto de cuestionar la validez de un decisión administrativa, tiene el mérito de una denuncia o puede constituir el ejercicio de una modalidad del derecho de petición, tal como es el caso de la petición de gracia.
2. La denuncia de parte y el ejercicio del derecho de petición en la modalidad de petición de gracia
Frente a una solicitud presentada por un ciudadano, la autoridad administrativa no tiene la obligación de asumir los criterios expuestos por el solicitante. En rigor, nos encontramos ante la posibilidad de que la autoridad pueda calificar la solicitud presentada, sea como una denuncia promovida por un tercero ajeno al procedimiento, o en su caso, como una típica petición graciable que no vincula ni obliga a la administración.
Debe tenerse en cuenta que la LPAG establece que tanto el administrado como la propia administración pueden solicitar la nulidad de un acto administrativo. En el primer caso, el administrado tiene la posibilidad de interponer los respectivos recursos administrativos. Así lo dispone el numeral 11.1 de la Ley Nº 27444(1).
Una vez transcurrido el plazo que la Ley Nº 27444 establece para interponer los recursos impugnativos, el administrado no podrá incoar –por carecer de legitimación– lo que dicha Ley contempla en el artículo 202, ya que estos tan solo pueden ser ejercidos por la Administración(2).
Se trata pues, de procedimientos que pueden incoarse de oficio por la Administración Pública. En tal virtud, únicamente se podrá“denunciar” la supuesta infracción para que el órgano administrativo en caso sea competente pueda, si lo estima oportuno, iniciar el procedimiento correspondiente(3).
Una de las características de la denuncia en sede administrativa, es que la misma no requiere acreditar la afectación inmediata de algún derecho o interés legítimo. En tal virtud, el denunciante no es un sujeto del procedimiento, lo que no impide, sin embargo, que pueda ser notificado con el rechazo de su denuncia.
Se puede afirmar que en determinados casos, la solicitud presentada por un tercero, podría ser calificada como una denuncia propiamente dicha. Sin embargo, para llegar a la absoluta convicción de que ello es así, nos interesa analizar si la referida solicitud se ejerce en atención al denominado derecho de petición administrativa.
El segundo grupo de interrogantes que se nos plantean, están relacionados con los alcances de la nulidad planteada por un tercero en el marco del procedimiento administrativo. Así, será necesario evaluar los alcances de cada uno de los supuestos previstos en el artículo 10 de la LPAG, así como la naturaleza de las decisiones administrativas que son susceptibles de ser declaradas nulas, incluyendo los presupuestos necesarios para su aplicación, sea de oficio o en los supuestos en que procede a pedido de parte.
En cuanto a las causales para declarar la nulidad de determinadas decisiones administrativas, es importante tomar en cuenta los alcances del artículo 10 de la LPAG.
“Artículo 10.- Causales de nulidad
Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:
1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.
2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14.
3. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o trámites esenciales para su adquisición.
4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten como consecuencia de la misma”.
De un análisis del numeral 1) del artículo 10 de la LPAG, se desprende que la finalidad de dicho precepto es la de sancionar la contravención a las normas jurídicas, es decir, no permitir que se sobrepase los límites legales o actuar al margen de ella. En lo que respecta al numeral 2), se trata de evaluar una serie de vicios que pueden perfectamente ser invocados tomando como sustento la causal comentada(4). Por su parte, el numeral 3) no hace más que permitir una vía correctiva para que posteriores actos de mala fe –sobre la base de los supuestos descritos– puedan dar lugar a la adquisición indebida de facultades y derechos. Por último, debe tenerse en cuenta que para hacer valer el supuesto previsto en el numeral 4), es preciso contar con una sentencia que establezca la ilicitud penal en la medida que la administración no tiene jurisdicción para establecer si el acto es constitutivo o no de un delito.
En lo que se refiere a los supuestos para la aplicación o invocación de una nulidad por parte del administrado, estos se encuentran recogidos de forma complementaria en los numerales 11.1 y 11.2 del artículo 11 de la LPAG:
“Artículo 11.- Instancia competente para declarar la nulidad
11.1. Los administrados plantean la nulidad de los actos administrativos que les conciernan por medio de los recursos administrativos previstos en el Título III Capítulo II de la presente Ley.
11.2. La nulidad será conocida y declarada por la autoridad superior de quien dictó el acto. Si se tratara de un acto dictado por una autoridad que no está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad se declarará por resolución de la misma autoridad.
(…)”.
Tal como se puede apreciar, al margen de señalarse cuál sea la vía que debe emplear el administrado para solicitar una nulidad, se añade también, cual es la instancia competente para conocer y resolver dicha nulidad.
En lo que se refiere a los alcances de la nulidad a pedido de parte, es importante remitirse a los alcances del artículo 13 de la LPAG, el mismo que precisa lo siguiente:
“Artículo 13.- Alcances de la nulidad
13.1. La nulidad de un acto solo implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando estén vinculados a él.
13.2. La nulidad parcial del acto administrativo no alcanza a las otras partes del acto que resulten independientes de la parte nula, salvo que sea su consecuencia, ni impide la producción de efectos para los cuales no obstante el acto pueda ser idóneo, salvo disposición legal en contrario.
13.3. Quien declara la nulidad, dispone la conservación de aquellas actuaciones o trámites cuyo contenido hubiere permanecido igual de no haberse incurrido en el vicio”.
Por otra parte, en los supuestos en los que se plantea la nulidad de oficio, es necesario evaluar los supuestos sobre los cuales puede operar un cuestionamiento a través de la vía contencioso-administrativa, previa evaluación de las causales que otorgan mérito al agotamiento de la vía administrativa(5). Además, debe agregarse que por el efecto general que la nulidad administrativa produce, se entiende que el efecto del agotamiento de la vía favorece a cualquier administrado que alegue un perjuicio en sus derechos o intereses por este acto, haya sido citado o no por la Administración e incluso si fuera quien produjo el procedimiento inicial que constituyó el acto inválido o cualquier otro administrado(6).
En cuanto a los plazos con los que cuenta la administración para revisar sus decisiones administrativas, se debe tomar en cuenta los numerales 203.3 al 203.5 de la LPAG (ya transcritos). Así, en primer lugar, el plazo para declarar la nulidad es de un año contado a partir de la fecha en que el acto haya sido emitido. Si bien este plazo pudiera ser calificado de prescripción, es en realidad uno de caducidad.
En esta línea de pensamiento, si hubiese transcurrido el plazo para que la Administración Pública pudiera declarar la nulidad de un acto en vía administrativa, siempre se podrá iniciar el proceso contencioso-administrativo con esta finalidad en el plazo de dos años a contar desde la fecha en que prescribió la facultad para hacerlo en vía administrativa. Como este era de un año, deberá incoar el proceso judicial dentro de los tres años siguientes a la fecha en que fuera consentido por el particular. De igual modo, en este mismo plazo podrá incoarse el proceso contencioso-administrativo para declarar la nulidad de los actos respecto a los que no cabe la revisión en vía administrativa.
3. Alcances del derecho de petición en el ordenamiento peruano y la legitimación para obrar de un tercero ajeno al procedimiento administrativo
La Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 1042-2002-AA/TC, realiza una amplia delimitación conceptual con respecto a los alcances del derecho de petición en el ordenamiento jurídico peruano(7).
En tal sentido, la referida STC 1042-2002-AA/TC, establece que el derecho de petición en nuestro ordenamiento se encuentra desarrollado en cinco ámbitos de operatividad, a saber:
a. La petición gracial
Es aquella que se encuentra referida a la obtención de una decisión administrativa a consecuencia de la discrecionalidad y libre apreciación de un ente administrativo.
De acuerdo con la STC, esta modalidad en estricto sensu es la que originó el establecimiento del derecho de petición, en razón de que la petición no se sustenta en ningún título jurídico específico, sino que se afirma en la esperanza o expectativa de alcanzar una gracia administrativa.
A lo sumo, se expone como fundamento para la obtención de un beneficio, tratamiento favorable o liberación de un perjuicio no contemplado jurídicamente, la aplicación de la regla de merecimiento. En este sentido, la petición prevista en el artículo 112 de la Ley Nº 27444 está destinada a obtener un indulto, alcanzar la formulación de nuevas políticas, la modificación o derogación de disposiciones, la creación o mejoramiento de la infraestructura, el acrecentamiento o modernización de los servicios públicos, la realización de actividades, etc.
b. La petición subjetiva
Es aquella que se encuentra referida a la solicitud individual o colectiva que tiene por objeto el reconocimiento administrativo de un derecho; es decir, implica la existencia de una facultad o atribución para obrar o abstenerse de obrar y para que el administrado peticionante haga exigible a terceros un determinado tipo de prestación o comportamiento.
En este sentido, la petición prevista en el artículo 107 de la Ley Nº 27444 está destinada a obtener la constitución, declaración, reconocimiento u otorgamiento de un derecho, así como a alcanzar la constatación de un hecho de relevancia administrativa, el ejercicio de una facultad, o la formulación de una legítima oposición o contradicción a una decisión administrativa.
La petición subjetiva puede pluralmente consumarse en el reconocimiento de una pretensión, en donde el beneficiado podrá en el futuro exigir a terceros el cumplimiento de un deber y obtener del Estado la ejecución de una sanción contra quien lo incumpla; como expresión de señorío se obtiene el albedrío para optar entre la ejecución o no ejecución de una acción; como expresión de un poder privativo se puede crear, modificar o extinguir facultades u obligaciones mediante el ejercicio de la autonomía de la voluntad.
c. La petición cívica
Es aquella que se encuentra referida a la representación de un grupo indeterminado de personas o de la colectividad en su conjunto, la cual tiene por objeto la protección y promoción del bien común y el interés público.
La petición prevista en el artículo 108 de la Ley Nº 27444 está destinada a exponer la existencia de problemas generales, trabas u obstáculos normativos o viciosas prácticas administrativas que afectan el acceso ciudadano a las entidades, a su relación con los titulares o funcionarios con capacidad de decisión, etc. En puridad, sirven para exponer críticas y formular sugerencias para mejorar la calidad y extensión del servicio administrativo.
d. La petición informativa
Es aquella que se encuentra referida a la obtención de documentación oficial contenida en los bancos informativos o registros manuales de la institución requerida.
La petición prevista en el artículo 110 de la Ley Nº 27444 está destinada a obtener el suministro de datos estadísticos, dictámenes, resoluciones, etc., que pudieran obrar en poder de un ente administrativo. Dicha modalidad debe ser concordada con lo dispuesto en los incisos 5 y 6 del artículo 2 de la Constitución y las Leyes Nºs. 27806 y 27927, respectivamente.
e. La petición consultiva
Es aquella que se encuentra referida a la obtención de un asesoramiento oficial en relación con una materia administrativa concreta, puntual y específica.
La petición prevista en el artículo 111 de la Ley Nº 27444, está destinada a obtener una colaboración instructiva acerca de las funciones y competencias administrativas o sobre los alcances y contenidos de la normativa o reglamentos técnicos aplicables al peticionante. Con ello se consigue eliminar cualquier resquicio de duda o incertidumbre en torno a la relación administración-administrado.
Debe quedar claro, que el contenido de las modalidades del derecho de petición será el mismo, puesto que el alcance de la respuesta o de la actividad que la Administración despliegue en relación con el mismo, será distinto en función del título jurídico que el particular invoque para fundamentar su petición.
Si el particular invoca un derecho subjetivo o interés legítimo concreto, que requiere para su satisfacción de una actuación administrativa, estamos ante un supuesto de petición subjetiva; de otro lado, si el particular, careciendo de un título jurídico específico (derecho o interés legítimo), hablaremos de una petición gracial; si estamos frente a un supuesto en el cual se invocan intereses difusos o un “interés de la sociedad” hablaremos de una petición cívica. Por último, si estamos en un caso en el cual se solicite información en poder de la Administración, estaremos frente a una petición informativa, mientras que, si se efectúa una petición dirigida a que la Administración asesore o emita un pronunciamiento con respecto a una consulta del administrado, estaremos frente a una petición consultiva.
Para afirmar el contenido y alcances del derecho de petición, en nuestro ordenamiento, corresponde citar nuevamente la STC 1042-2002-AA/TC, cuando señala lo siguiente:
“(...) el contenido esencial de un derecho fundamental esta constituido por aquel núcleo mínimo e irreductible que posee todo derecho subjetivo reconocido en la Constitución, que es indisponible para el legislador, debido a que su afectación supondría que el derecho pierda su naturaleza y entidad. En tal sentido, se desatiende o desprotege el contenido esencial de un derecho fundamental, cuando este queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable y lo despojan de la protección constitucional otorgada”.
En el caso del derecho de petición, su contenido esencial está conformado por dos aspectos que aparecen de su propia naturaleza y de la especial configuración que le ha dado la Constitución al reconocerlo: el primer aspecto es el relacionado estrictamente con la libertad reconocida a cualquier persona para formular pedidos escritos a la autoridad competente; y, el segundo, unido irremediablemente al anterior, está vinculado a la obligación de la referida autoridad de otorgar una respuesta al peticionante.
Esta respuesta oficial, de conformidad con lo previsto en el inciso 20) del artículo 2 de la Constitución, deberá necesariamente hacerse por escrito y en el plazo que la ley establezca. Asimismo, la autoridad tiene la obligación de realizar todos aquellos actos que sean necesarios para evaluar materialmente el contenido de la petición y expresar el pronunciamiento correspondiente, el mismo que contendrá los motivos por los que se acuerda acceder o no a lo peticionado, debiendo comunicar lo resuelto al interesado o interesados.
Es preciso que la contestación oficial sea motivada; por ende, no es admisible jurídicamente la mera puesta en conocimiento al peticionante de la decisión adoptada por el funcionario público correspondiente. En consecuencia, la acción oficial de no contestar una petición o hacerlo inmotivadamente trae como consecuencia su invalidez por violación, por omisión de un deber jurídico claro e inexcusable.
Si bien el derecho de petición implica que la autoridad competente debe dar respuesta por escrito a una petición formulada también por escrito, no debe confundirse el contenido del pronunciamiento de la autoridad con la notificación al peticionante de las acciones desarrolladas por aquella en atención a lo solicitado, pues el contenido del pronunciamiento –a expresarse por medio de la forma jurídica administrativa adecuada– se refiere a la decisión de la Administración que favorece o no lo peticionado; y la notificación se refiere más bien a una formalidad ineludible para la autoridad, utilizada para poner en conocimiento del peticionante el resultado de su petición.
Esta obligación de la autoridad competente de dar al interesado una respuesta también por escrito, en el plazo legal y bajo responsabilidad, confiere al derecho de petición mayor solidez y eficacia, e implica, entre otros, los siguientes aspectos: a) admitir el escrito en el cual se expresa la petición; b) exteriorizar el hecho de la recepción de la petición; c) dar el curso correspondiente a la petición; d) resolver la petición, motivándola de modo congruente con lo peticionado, y e) comunicar al peticionante lo resuelto.
A manera de síntesis, puede afirmarse que el derecho de petición implica un conjunto de obligaciones u mandatos. Entre ellos cabe mencionar los siguientes:
a. Facilitar los medios para que el ciudadano pueda ejercitar el derecho de petición sin trabas absurdas o innecesarias.
b. Abstenerse de cualquier forma o modo de sancionamiento al peticionante, por el solo hecho de haber ejercido dicho derecho Admitir y tramitar el petitorio.
c. Resolver en el plazo señalado por la ley de la materia la petición planteada, ofreciendo la correspondiente fundamentación de la determinación.
d. Comunicar al peticionante la decisión adoptada.
Tales son los alcances del ejercicio del derecho de petición en el ordenamiento jurídico peruano, en mérito de lo dispuesto en el numeral 20) del artículo 2 de la Constitución Política del Perú.
4. Alcances de la nulidad formulada por un tercero ajeno al procedimiento administrativo
Desde la perspectiva del desarrollo del procedimiento administrativo, es necesario evaluar el contenido de la legitimación para obrar de parte de un tercero, que plantea la nulidad de los actuados en sede administrativa.
En rigor, es necesario que el tercero no tenga el título jurídico alguno para actuar en el procedimiento antes referido. Se carece así, de legitimación para obrar en el respectivo procedimiento.
En la medida en que el tercero carezca de título para actuar en el presente procedimiento, se habría constituido la figura de la petición gracial, regulada en los alcances del artículo 112 de la Ley del Procedimiento Administrativo General.
De acuerdo a los alcances del artículo 112 de la Ley Nº 27444, por la “(...) facultad de formular peticiones de gracia, el administrado puede solicitar al titular de la entidad competente la emisión de un acto sujeto a su discrecionalidad o a su libre apreciación, o prestación de un servicio cuando no cuenta con otro título legal específico que permita exigirlo como una petición en interés particular”.
En relación con los alcances de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 1042-2002-AA/TC, cabe señalar que la petición gracial es un ejemplo típico del contenido ordinario del derecho de petición. En tal sentido, el administrado solicita que la Administración, en uso de sus facultades discrecionales, proceda a evaluar la pertinencia de producir una demanda judicial, al amparo del artículo 202.5 de la LPAG. La Administración, conforme al trámite de toda solicitud graciable, se encuentra obligada únicamente a dar respuesta dentro del plazo correspondiente. La petición gracial no corresponde al inicio de un procedimiento administrativo, es decir, no se le aplican los plazos del artículo 35 ni del artículo 142 de la LPAG, puesto que, como se deja en claro en el numeral 4) del artículo 33 de la LPAG, los procedimientos de petición graciable no son “procedimientos de evaluación previa”.
La única obligación que tiene la Administración es dar respuesta efectiva a las peticiones de los administrados, dentro de un plazo razonable. La solución puede ser: dar respuesta escrita a lo señalado por el administrado o en todo caso, acceder materialmente a lo pedido. No puede, entonces, aplicarse las reglas de los plazos máximos del procedimiento, ni tampoco las reglas del silencio administrativo a las peticiones graciales.
5. Alcances de los supuestos de nulidad de oficio y de los pedidos de nulidad a pedido de parte
Es necesario recordar que el artículo 11 de la LPAG, debe ser evaluado de manera conjunta con el artículo 202 de la LPAG.
El análisis conjunto de ambas normas, nos permite afirmar que existen dos maneras de lograr la nulidad de los actos administrativos en sede administrativa: una de oficio, y otra a pedido de parte.
a. La nulidad a pedido de parte.- Se tramita conforme a la regla contenida en el artículo 11.1 de la LPAG, es decir, única y exclusivamente por medio de los recursos administrativos contenidos en el artículo 207 de la LPAG.
En este punto, es necesario incidir que para formular un recurso administrativo, como medio impugnatorio en sede administrativa, es necesario tener facultad de contradicción de los actos administrativos, es decir, contar con la facultad contenida en los artículos 109 y 206 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, la misma que implica tener una condición de legitimación procesal, puesto que para poder impugnar un acto administrativo, es necesario contar con un derecho subjetivo o un interés legítimo afectado por el acto administrativo. Solo si es que se ostenta legitimación para impugnar, es posible acceder a emplear la vía de los recursos administrativos para impugnar los actos administrativos.
b. La nulidad de oficio.- De manera conjunta a las declaraciones de nulidad a pedido de parte (mediante los recursos administrativos) existe una vía para declarar la nulidad de los actos administrativos, denominada nulidad de oficio. Este tipo de nulidad, se instrumenta conforme a los alcances del artículo 202 de la LPAG.
Existen diversos supuestos para la aplicación de la nulidad de oficio en el presente caso. Así, en primer lugar, se trata de que la propia Administración caiga en cuenta de que se ha cometido un vicio en la emisión de un acto administrativo, o lo que es lo mismo, que se advierta la existencia de los vicios de nulidad del acto administrativo contenidos en el artículo 10 de la LPAG. En segundo lugar, no solo basta que concurra una causal de nulidad de los actos administrativos sino que la misma afecte o agravie el interés público.
En tal sentido, la nulidad de oficio se distingue de los supuestos de nulidad a pedido de parte, en el requisito de que concurra una afectación al interés público para poder declarar la nulidad. En los actos cuya nulidad se pretende mediante los recursos, basta que se detecte la causal de nulidad para que esta se declare mediante la resolución que resuelve el recurso. Sin embargo, dado que la nulidad de oficio es una situación excepcional, se requiere no solamente la existencia de una causal de nulidad, sino que también se requiere que la Administración demuestre una afectación al interés público que motive la necesidad de eliminar el acto administrativo del ordenamiento.
Por último, la declaración de nulidad de los actos administrativos, de oficio, siempre es por una decisión motivada por la propia Administración. No existe la nulidad de oficio solicitada por los administrados, ni tampoco “un recurso de nulidad de oficio”. La declaración de nulidad de oficio siempre es oficiosa y nunca requiere de la voluntad de un particular para consolidarse.
Es evidente pues, que en vía de excepción los administrados efectúen una petición gracial (en los alcances del artículo 112 de la LPAG) a fin de que la Administración, discrecionalmente, verifique si existe nulidad en los actos administrativos por ella emitidos. No obstante esta “petición gracial de nulidad”, la Administración no se encuentra obligada a declarar la nulidad de oficio de sus actos administrativos, sino que, conforme a la sentencia del Tribunal Constitucional anteriormente citada, únicamente tiene que dar una respuesta motivada a la petición de particular, en la cual se le fundamente jurídicamente por qué no es posible acceder a su pedido de nulidad.
Cabe señalar que las peticiones graciales, conforme a lo establecido en el artículo 112 de la LPAG, son derechos que se agotan en el ámbito de las instancias administrativas y no serían exigibles judicialmente. Sin embargo, es necesario siempre dar respuesta a las peticiones administrativas, toda vez que lo contrario podría devenir en una acción de cumplimiento a fin de que la autoridad administrativa proceda a responder formalmente la petición hecha por el administrado.
6. Los plazos con los que cuenta la administración para revisar sus decisiones administrativas
La Administración cuenta con plazos para revisar sus decisiones administrativas, ya sea a pedido de parte o conforme a las reglas de la nulidad de oficio.
En el caso de los recursos administrativos, el plazo para resolver las pretensiones impugnatorias, es de treinta (30) días hábiles, conforme a lo establecido en el artículo 207.2 de la LPAG.
En el caso de la revisión de oficio de los actos administrativos, es necesario distinguir los tres supuestos contemplados en la LPAG, a saber:
a. Si se trata de rectificación de errores materiales o aritméticos, no existe plazo alguno para efectuar esta solicitud, la misma que es discrecional o, en base al criterio de la autoridad competente.
b. Si se trata de un supuesto de revocación de los actos administrativos, regulado en el artículo 203 de la LPAG, tampoco existe plazo para el ejercicio de la potestad revocatoria, teniendo en cuenta que siempre la revocación de los actos administrativos implica el pago de una indemnización de cargo de autoridad que revoca el acto administrativo.
c. En el último caso, el supuesto de la nulidad de oficio de los actos administrativos, es necesario distinguir los casos en los cuales es posible declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos en sede administrativa, y los supuestos en los cuales no es posible adoptar esta medida.
Por regla general, los actos administrativos pueden ser declarados nulos de oficio, en un plazo que la LPAG ha establecido en un año desde que quedaron consentidos. En tal sentido, si un acto administrativo fue emitido en una fecha determinada, y quedó consentido en una fecha específica más 15 días útiles (plazo en el cual se pueden interponer los recursos administrativos), se cuenta con el plazo de un año para poder declarar la nulidad de oficio de los mismos, conforme a las reglas del artículo 202.3 de la LPAG. Una vez vencido dicho plazo, únicamente es posible recurrir al Poder Judicial, vía el proceso judicial de lesividad, el mismo que se tramita conforme a las reglas del artículo 202.4 de la LPAG y de lo establecido en los artículos 12 y 13 de la Ley Nº 27584 - Ley que regula el proceso contencioso-administrativo.
Como una excepción a esta regla general, se encuentra la norma contenida en el artículo 202.5 de la LPAG, la misma que establece que los actos administrativos emitidos por Consejos o Tribunales regidos por leyes especiales no pueden ser declarados nulos de oficio en sede administrativa. Únicamente procede demandar su nulidad mediante un proceso judicial de lesividad, que se rige por los alcances de este artículo 202.5 y de lo establecido en la Ley Nº 27584.
7. Los alcances del artículo 202 que regula la nulidad de oficio y en específico de los numerales 202.4 y 202.5: supuestos en los cuales las entidades públicas podrían iniciar un proceso contencioso-administrativo
La decisión de iniciar o no un proceso judicial de lesividad es un atributo discrecional de la Administración, la misma que lo puede solicitar judicialmente en caso compruebe la existencia de una causal de nulidad de los actos administrativos, así como un agravio al interés público.
Este proceso de lesividad, regulado en los numerales 202.4 y 202.5 de la LPAG es una facultad privativa, exclusiva y excluyente de la Administración, y pertenece a su esfera discrecional. En tal sentido, no existen normas jurídicas que obliguen a la realización de un proceso de lesividad, sino que el mismo se remite a una decisión motivada de la Administración.
Debe tenerse en cuenta, que para iniciar un proceso judicial de lesividad, es necesario emitir un acto administrativo en el cual se declare la lesividad o agravio que el acto administrativo causa al interés público, en el cual de manera motivada, se explique el vicio en que ha incurrido el acto administrativo, y la necesidad de recurrir al Poder Judicial para que declare la nulidad de dichos actos, conforme lo exige el segundo párrafo del artículo 11 de la Ley Nº 27584 - Ley que regula el proceso contencioso-administrativo.
Por último, es necesario distinguir entre las dos especies de proceso de lesividad que regula la Ley del Procedimiento Administrativo General, uno es el regulado en el artículo 202.4 de la LPAG, y el otro es el regulado en el artículo 202.5 de la misma.
a. El supuesto regulado en el artículo 202.4 de la LPAG, es el supuesto “convencional” de proceso judicial de lesividad. El mismo se da únicamente cuando ha transcurrido el plazo de un (1) año para que la Administración declare de oficio la nulidad de sus propios actos. En dicho supuesto se aplicaría la siguiente fórmula:
El acto se expide en fecha x
Queda consentido en fecha x + 15 días hábiles.
Se abre un plazo de un año a partir de la fecha x + 15 días hábiles.
Vencido el plazo de x +15 días hábiles + 1 año, únicamente procede recurrir a la demanda judicial prevista en el artículo 202.4 de la LPAG.
Para proceder a dicha demanda, es necesario que concurran dos supuestos: a) que haya transcurrido el plazo para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos contenido en el artículo 202.3 de la LPAG; y, b) que se emita un acto administrativo en el cual se declare la lesividad o el agravio a la legalidad que produce la permanencia del acto aquejado de una causal de nulidad.
b. Por otra parte, debe tenerse en cuenta el supuesto regulado en el artículo 202.5 que es un supuesto “excepcional”, que difiere por completo del supuesto contenido en el artículo 202.4 de la LPAG.
Este supuesto es excepcional, en la medida que tales actos administrativos a los que se refiere el artículo 202.5 no pueden ser declarados nulos de oficio en sede administrativa. En tal sentido, la única vía para que la Administración logre la nulidad de estos actos, es recurrir al Poder Judicial para que se declare la nulidad de estos actos, los que no pueden ser declarados nulos de oficio en sede administrativa.
Como es regla, la decisión para acudir al proceso judicial regulado en el artículo 202.5 de la LPAG, es enteramente discrecional, y la misma es exclusiva de la propia Administración. Es necesario que la Administración, emita un acto administrativo que declare la lesividad o el agravio a la legalidad que produce el acto administrativo aquejado de una causal de nulidad.
El plazo para que se cuente el ejercicio de esta acción, es de tres (3) años contados en que el acto administrativo haya quedado firme. En tal sentido, se empleará la siguiente fórmula:
x (acto administrativo producido por un Tribunal o Consejo Administrativo) + 15 días útiles = acto firme.
Plazo para el proceso judicial del artículo 202.5 de la LPAG: x + 15 días útiles + 3 años contados a partir de x + 15 días útiles.
La apreciación de las causales de nulidad es una competencia que corresponde exclusivamente a las autoridades administrativas.
En conclusión, la solicitud formulada por un tercero puede ser evaluada desde la perspectiva de una denuncia de tercero, destinada a encauzar la conducta de la administración, o eventualmente, se podría admitir que la solicitud presentada, también podría ser evaluada como una petición graciable, tema respecto al cual, no procedería la realización de una demanda judicial de acuerdo a los alcances del artículo 202.5 de la LPAG.
III. CONCLUSIONES
1. En nuestro ordenamiento jurídico existen reglas específicas que regulan el ejercicio del derecho de petición, así como la intervención de terceros en el procedimiento administrativo. En este contexto, el ejercicio concreto de una solicitud presentada por un tercero en el marco de un procedimiento administrativo en trámite o concluido, tiene relevancia en cuanto a la validez de las decisiones administrativas.
2. Las autoridades administrativas tienen la facultad de calificar las solicitudes presentadas por un tercero ajeno al procedimiento administrativo. En dichos supuestos, se podrá calificar la intervención de terceros como una denuncia promovida por un tercero ajeno al procedimiento o, en su caso, como una típica petición graciable que no vincula ni obliga a la administración.
3. En función de la calificación que efectúe la administración a la solicitud de un tercero, es posible que se encuentre habilitada la vía administrativa. Así, en el caso, en que se califique a la misma como parte del ejercicio del derecho de petición administrativa en vía graciable, no existirá la exigibilidad de agotar la vía ni la posibilidad de deducir su nulidad ante el Poder Judicial.
4. En cuanto a los plazos con los que cuenta la administración para revisar sus decisiones administrativas, se debe tomar en cuenta los numerales 203.3 al 203.5 de la LPAG. Asimismo, en aquellos supuestos en los que hubiere transcurrido el plazo para que la Administración Pública pudiera declarar la nulidad de un acto en vía administrativa, es factible iniciar el respectivo proceso contencioso-administrativo.
NOTAS:
(1) Artículo 11.- Instancia competente para declarar la nulidad
11.1 Los administrados plantean la nulidad de los actos administrativos que les conciernan por medio de los recursos administrativos previstos en el Título III Capítulo II de la presente Ley.
(2) Artículo 202.- Nulidad de oficio
202.1. En cualquiera de los casos enumerados en el artículo 10, puede declararse de oficio la nulidad de los actos administrativos, aun cuando hayan quedado firmes, siempre que agravien el interés público.
202.2. La nulidad de oficio solo puede ser declarada por el funcionario jerárquico superior al que expidió el acto que se invalida. Si se tratara de un acto emitido por una autoridad que no está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad será declarada también por resolución del mismo funcionario.
202.3. La facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos prescribe al año, contado a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos.
202.4. En caso de que haya prescrito el plazo previsto en el numeral anterior, solo procede demandar la nulidad ante el Poder Judicial vía el proceso contencioso administrativo, siempre que la demanda se interponga dentro de los dos (2) años siguientes a contar desde la fecha en que prescribió la facultad para declarar la nulidad en sede administrativa.
202.5. Los actos administrativos emitidos por consejos o tribunales regidos por leyes especiales competentes para resolver controversias en última instancia administrativa, no pueden ser objeto de declaración de nulidad de oficio. Solo procede demandar su nulidad ante el Poder Judicial, vía el proceso contencioso-administrativo, siempre que la demanda se interponga dentro de los tres años siguientes a contar desde la fecha en que el acto quedó firme.
(3) Artículo 105.- Derecho a formular denuncias
105.1 Todo administrado está facultado para comunicar a la autoridad competente aquellos hechos que conociera contratos al ordenamiento, sin necesidad de sustentar la afectación inmediata de algún derecho o interés legítimo, ni que por esta actuación sea considerado sujeto del procedimiento.
105.2 La comunicación debe exponer claramente la relación de los hechos, las circunstancias de tiempo, lugar y modo que permitan su constatación, la indicación de sus presuntos autores, partícipes y damnificados, el aporte de la evidencia o su descripción para que la administración proceda a su ubicación, así como cualquier otro elemento que permita su comprobación.
105.3 Su presentación obliga a practicar las diligencias preliminares necesarias y, una vez comprobada su verosimilitud, a iniciar de oficio la respectiva fiscalización. El rechazo de una denuncia debe ser motivado y comunicado al denunciante, si estuviese individualizado.
(4) MORÓN URBINA, Juan Carlos. “Comentarios. Ley del Procedimiento Administrativo General”. Gaceta Jurídica. 2ª edición. Agosto, 2003. Págs. 92 al 94.
(5) MORÓN URBINA, Juan Carlos. Op. cit. Pág. 435.
(6) MORÓN URBINA, Juan Carlos. Op. cit. Pág. 435.
(7) Sentencia expedida por el Tribunal Constitucional con fecha 6 de diciembre de 2002, en los seguidos por el Sindicato Unitario de Trabajadores Municipales del Rímac contra la sentencia emitida por la Sexta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima.