NOTIFICACIONES DEFECTUOSAS DE LA ADMINISTRACIÓN. Sus consecuencias en el derecho de defensa del administrado (
Christian Guzmán Napurí (*))
SUMARIO: I. Introducción. II. Los efectos jurídicos de la publicidad del acto. III. Naturaleza jurídica de los medios de publicidad. IV. Notificaciones defectuosas. V. El debido procedimiento. VI. El Contenido del Derecho al Debido Proceso en Sede Administrativa y las notificaciones defectuosas. VII. Saneamiento de notificaciones defectuosas
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I. INTRODUCCIÓN
La notificación es el acto a través del cual se pone en conocimiento del interesado el contenido de un acto administrativo, es decir, con el que se le da publicidad. En torno a ello, existe un régimen de notificación aplicable a diversos actos de la administración, tales como citatorios, emplazamientos y otros. En principio, todo acto que pueda afectar al administrado debe serle notificado, incluso los actos administrativos que son de mero trámite.
La función fundamental de la notificación es brindar eficacia al acto administrativo, al permitir que pueda ser de conocimiento de aquella persona que va a ser afectada por la resolución. Asimismo, permite al administrado realizar las acciones conducentes a la ejecución y/o cumplimiento del acto –cuando este le favorece–, así como interponer los recursos que considere adecuados o iniciar los procesos judiciales pertinentes, si el acto le es perjudicial.
II. LOS EFECTOS JURÍDICOS DE LA PUBLICIDAD DEL ACTO
Se ha señalado que la publicidad del acto –entendida como conocimiento del mismo por parte de los administrados– determina, en primer lugar, su vigencia –y de allí su eficacia–, claro está, en los casos en que la publicidad es la única circunstancia exigida para que el acto sea capaz de producir sus efectos jurídicos(1). Adicionalmente, la publicidad que otorga la notificación es presupuesto para el ejercicio de los recursos administrativos que procedan y, en todo caso, requisito para la impugnación judicial luego de agotada la vía administrativa (o sea, una vez que el acto administrativo ha causado estado).
Puede, sin embargo, agregarse una tercera función a la publicidad del acto administrativo: en algunos casos, la notificación califica la legitimación del recurrente, pues se ha establecido que la legitimación puede deducirse de la cualidad de destinatario del acto; ello no obsta para que se desvirtúe la legalidad del acto, precisamente sobre la base de que el destinatario no es quien debe recibir tales efectos o no era a quien correspondía la legitimación en la sede administrativa.
Eficacia, impugnación y legitimación son, por lo tanto, las tres funciones que pueden atribuirse a la notificación en sentido amplio(2). La eficacia, según la naturaleza del acto, se manifiesta de distintos modos. La comunicación del acto, por sí sola, puede en algunos casos dar lugar al cumplimiento de los efectos jurídicos que de él se derivan o, simplemente, dar lugar a que se cumplan las circunstancias requeridas para la concreción de sus efectos, en especial respecto a actos sujetos a término o condición y a actos que requieren de ejecuciones materiales.
Por lo que a esta función se refiere –eficacia del acto–, puede afirmarse que la notificación constituye un principio del procedimiento vinculado al respeto de las garantías jurídicas del administrado, las mismas que, como veremos más adelante, se refieren al debido proceso en sede administrativa o debido procedimiento. Se realza así la seguridad jurídica de aquellos a quienes la Administración pretende imponer una obligación o afectar de manera absoluta o parcial en sus derechos(3).
Como segunda función, se ha dicho que la publicidad actúa como presupuesto para que transcurran los plazos de impugnación, con lo cual se vincula este principio con un tema que hoy se esgrime como base fundamental del proceso contencioso administrativo: la tutela judicial efectiva. Para muchos, dicho principio es un componente esencial del debido proceso en sede jurisdiccional.
La certeza acerca del inicio del lapso para recurrir y, en algunos casos, la exigencia del señalamiento en el acto de notificación de los recursos que contra el acto notificado proceden, así como su exacto contenido, son sin duda mecanismos que tienden a asegurar mejor el derecho del administrado para acceder a la justicia en búsqueda de protección y reparación frente a la ilegalidad en el actuar administrativo. La notificación, en consecuencia, debe efectuarse de conformidad con lo presupuestos y formalidades establecidos por la Ley, pues, si ello no ocurre así, más bien impide que el acceso a la justicia se efectúe de manera efectiva.
Finalmente, también se ha vinculado como parte de la función de notificar, a la legitimación para recurrir y, en todo caso, de participar en todos los procedimientos que se sigan contra el acto que perjudica al administrado(4). Es necesario recordar, a este nivel, que el acto es eficaz desde su emisión si es que favorece al administrado, pudiendo incluso ser eficaz de manera anticipada en determinados supuestos establecidos en la norma (actos que favorezcan a los administrados, que no lesionen a terceros y que exista supuesto de hecho justificativo para su adopción; los actos rectificatorios, los que declaran la nulidad y los actos en enmienda)(5).
Sin embargo, es necesario señalar que este conjunto de garantías se ve desvirtuado por el hecho de que el acto administrativo debe necesariamente ser recurrido a fin de agotar la vía administrativa y permitir el acceso al proceso contencioso administrativo. Los recursos administrativos, en tanto mecanismos de ejercicio obligatorio, lejos de configurar una garantía a favor del administrado, constituyen una carga para el acceso a la justicia por parte del mismo.
III. NATURALEZA JURÍDICA DE LOS MEDIOS DE PUBLICIDAD
Se ha señalado, entonces, que la publicación y la notificación del acto administrativo son mecanismos de comunicación del mismo, los cuales pueden verificarse según las distintas modalidades establecidas por la Ley y que aseguran el cumplimiento de las garantías del debido procedimiento, como veremos más adelante.
Existe coincidencia en afirmar que la publicidad es un requisito de exteriorización de la voluntad administrativa, pero existe disidencia en la doctrina en cuanto a la naturaleza jurídica de tal requisito.
De una parte están quienes afirman que debe distinguirse entre la notificación y la publicación, en el sentido de que la primera es un nuevo acto autónomo y distinto del que por ese medio se comunica, en tanto que la publicación no da origen a un nuevo acto sino que es la exteriorización del mismo acto que se publica.
Para quienes siguen esta corriente, la publicidad constituye una condición para la existencia o validez del acto, en tanto que la notificación solo está referida a la eficacia del mismo y como acto autónomo está igualmente sujeto a requisitos y formalidades cuyo cumplimiento supedita su propia validez. Siendo ello así, la invalidez o inexistencia de la notificación produce la ineficacia del acto cuya notificación se pretende, así como la invalidez de los actos de ejecución o complementarios(6). De allí que una vez que el acto ha sido dictado por la Administración no podría ser desconocido por esta, ni revocado sobre la base de la ausencia de notificación.
En otro sentido opinan quienes consideran a la publicidad (incluida la notificación como especie de aquella) como un requisito de forma del acto administrativo y, por ende, un requisito relativo a su validez y no a su vigencia o eficacia(7). Esta concepción acerca de la publicidad parte de los postulados de la teoría pura del derecho, conforme a los cuales para que determinado orden normativo o norma particular sea válida debe existir correspondencia con el principio de efectividad(8). Obsérvese que, al estimarse la falta de notificación como vicio formal del acto, se le aplicaría en todo caso la tesis del carácter no invalidante del vicio cuando no se afecten elementos sustanciales o se violen, como consecuencia de estos, derechos fundamentales del administrado.
Sin embargo, la jurisprudencia y la doctrina peruana y extranjera han asumido mayoritariamente la tesis de la notificación como un requisito de eficacia del acto y no de validez del mismo. Se ha señalado que el ejercicio del recurso supone el cumplimiento de la finalidad perseguida por la notificación, esto es, el conocimiento del acto por sus destinatarios. La Ley de Procedimiento Administrativo General es consistente con esta posición. De conformidad con el artículo 15 de la misma, los vicios incurridos en la ejecución de un acto administrativo, o en su notificación a los administrados, son independientes de la validez del acto. Los vicios en la ejecución o notificación de los actos pueden afectar su eficacia, mas no su existencia jurídica. La existencia de notificaciones defectuosas, en consecuencia, no afecta la validez del acto administrativo.
IV. NOTIFICACIONES DEFECTUOSAS
Como resultado de todo lo antes señalado, es posible la existencia de notificaciones defectuosas en caso de que las mismas no se hayan emitido conforme lo preceptuado por la Ley. En consecuencia, las notificaciones defectuosas generan la obligación de rehacerlas, subsanando las omisiones que se hayan generado por el incumplimiento de lo prescrito por la Ley, sin que ello perjudique de manera alguna al administrado, salvo que la autoridad administrativa desestime el cuestionamiento a la validez de la notificación efectuada(9). Para ello, sin embargo, debe demostrarse que la notificación se ha realizado sin las formalidades o requisitos legales.
En consecuencia, si el administrado realiza un acto determinado que es rechazado y este se basa en información errónea, el tiempo transcurrido no será tomado en cuenta para el vencimiento de los plazos respectivos(10), en especial, los aplicables para la impugnación del acto administrativo emitido. Como resultado, el administrado tendrá una nueva oportunidad para realizar el acto en cuestión, por encontrarse aún dentro del plazo(11).
Considerada la notificación como una garantía en beneficio del administrado, el legislador impone la obligación de informar en el acto de notificación, además del texto íntegro del acto, los recursos que contra este proceden, la autoridad revisora o que deba conocer de ellos y los plazos para interponerlos. La ausencia de cualquiera de estos requisitos invalida la notificación efectuada.
Se sanciona la notificación defectuosa con invalidez y, consecuentemente, con la ineficacia del acto notificado; pero, además, se prevé que los errores inducidos en los lapsos de interposición del recurso no pueden imputarse al interesado. Al punto que de este error –por ejemplo, en materia de recursos administrativos– no podría luego pretender ser sancionado con la falta de agotamiento de la instancia administrativa como presupuesto procesal exigido para acceder al proceso contencioso administrativo.
En lo que se refiere al caso de error de la notificación por falta de señalamiento de los lapsos legalmente establecidos para la interposición de los recursos (bien en sede administrativa, bien en sede judicial), se entiende que tal error no podía menoscabar el derecho a la defensa del interesado y, en consecuencia, si bien el mismo habría intentado el recurso fuera del lapso legalmente establecido, mal podía declararse la extemporaneidad del mismo.
Finalmente, la interposición incorrecta del recurso ante autoridad distinta a la pertinente, en virtud de un error inducido por una defectuosa notificación, no puede menoscabar el derecho del administrado de acceder a la justicia. La jurisprudencia y la doctrina, en especial la extranjera, han señalado que corresponde al órgano administrativo ante el cual se interpuso el recurso remitir para su decisión al órgano que sea efectivamente competente.
V. EL DEBIDO PROCEDIMIENTO
El principio del debido procedimiento señala que los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al denominado debido proceso (sea adjetivo o material), el mismo que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. Por otro lado, y dada la autonomía del Derecho Administrativo Procesal, la regulación propia del Derecho Procesal Civil es aplicable al principio de debido procedimiento solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo y de manera supletoria(12).
En un primer término, es necesario tener clara la complejidad de la institución que venimos describiendo. Y es que el debido proceso es, al mismo tiempo que un principio constitucionalmente consagrado, una garantía de la Administración de Justicia –del procedimiento administrativo, conforme la Ley del Procedimiento Administrativo General– y, sobretodo, un derecho constitucional(13).
Definimos al debido proceso como el conjunto de garantías indispensables para que un proceso pueda ser considerado justo. Ahora bien, el debido proceso, como derecho constitucional, es un derecho complejo, definido como aquel derecho cuyo contenido se encuentra conformado, a su vez, por otros derechos, de naturaleza incompleja. En este orden de ideas, el debido proceso contiene en su seno derechos tan importantes como el derecho a la autoridad natural, la posibilidad de impugnación de la decisión emitida(14), el derecho de defensa o la motivación de las resoluciones emitidas por la entidad respectiva. A ello debemos agregar, evidentemente, la notificación de las decisiones emitidas conforme a ley.
Por otro lado, la doctrina y la jurisprudencia –peruana y universal– reconocen dos modalidades de debido proceso, el adjetivo y el material. El debido proceso adjetivo o procesal implica el cumplimiento de las formalidades del proceso, que se encuentran señaladas en la Constitución y desarrolladas en las normas procesales pertinentes. El debido proceso adjetivo –que en ocasiones se identifica de manera incorrecta con el concepto de debido procedimiento– consiste en la existencia de garantías del procedimiento que permiten que este sea justo en sí mismo. En este concepto se incorporan las garantías procesales de tramitación del procedimiento, a las que nos hemos referido. Es evidente que una de estas es la notificación adecuada a derecho.
Asimismo, el debido proceso material implica la emisión de una resolución ajustada a derecho, es decir, la realización de un procedimiento justo. Ello implica que se cumplan con criterios mínimos de razonabilidad, proporcionalidad y equidad, que permitan vincular el debido proceso, no solo con el cumplimiento de requisitos formales, sino además con la satisfacción de la justicia como valor(15), necesario para obtener la resolución de los conflictos y la paz social. En estos criterios se basa la concepción de que la notificación defectuosa no genera efectos jurídicos, en tanto que la resolución final del procedimiento no sería justa al impedírsele al administrado la impugnación debida del acto administrativo expedido.
Ahora bien, la doctrina y la jurisprudencia del país y de parte del resto del mundo están considerando el derecho al debido proceso como un derecho que no solo es aplicable a los órganos jurisdiccionales, sino también a los entes administrativos e, inclusive, a las entidades privadas de naturaleza corporativa. Semejante ampliación tiene su origen en el concepto original del due process of law de la doctrina norteamericana el mismo que se encuentra contenido en la V Enmienda a la Constitución Norteamericana(16). A su vez, dicho principio tiene su origen en la Carta Magna inglesa, a través de la frase “by the law of the land” (según la ley del lugar) y se plasma finalmente en la Ley de 1344 que se aprueba para controlar la actuación del Rey(17).
Dicho concepto no hace distinciones respecto a la naturaleza del proceso al cual resulta aplicable el precepto acotado, razón por la cual el concepto puede aplicarse sin mayores dificultades a procesos judiciales, administrativos e, inclusive, a procesos que se dan en entidades privadas de naturaleza corporativa(18). A ello debemos agregar que la notificación de las decisiones tomadas es una garantía propia de todo procedimiento, sin importar la naturaleza del mismo.
VI. EL CONTENIDO DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO EN SEDE ADMINISTRATIVA Y LAS NOTIFICACIONES DEFECTUOSAS
Ahora bien, este derecho al debido proceso en sede administrativa tiene un contenido que no está enfocado a todos los componentes que se le reconocen en sede judicial. Por ejemplo, en sede administrativa no cabe hablar de cosa juzgada, sino tan solo de cosa decidida. Las resoluciones administrativas, por regla general, son susceptibles de ser impugnadas en la vía judicial(19), por lo cual, no gozan de la inmutabilidad de las resoluciones judiciales(20). Como lo hemos señalado, la publicidad de los actos administrativos tiene por finalidad, entre otras, garantizar esa posibilidad de impugnación.
Asimismo, no cabe necesariamente adoptar como elemento inherente al debido proceso en sede administrativa la garantía de la instancia plural, dado que no toda entidad o funcionario administrativo posee una instancia superior. Esto último es claro en el caso de los entes reguladores, por ejemplo, cuya resolución agota la vía administrativa. Ello no justifica la falta de notificación adecuada, puesto que, como lo hemos señalado, la notificación permite acceder al proceso contencioso administrativo o, en su caso, al proceso de amparo.
Existen, evidentemente, elementos comunes a todos los ámbitos de aplicación del derecho al debido proceso. Como lo hemos señalado, la doctrina y la jurisprudencia incluyen el derecho de defensa, el derecho a la presentación de pruebas, el derecho a que la entidad ante la cual se sustancia el proceso emplee necesariamente el procedimiento preestablecido por la ley, la motivación de resolución emitida, el derecho a un plazo razonable para la emisión de la resolución respectiva(21), entre otros. Ello justifica la obligación establecida por la Ley del Procedimiento Administrativo General de rehacer la notificación que hubiera sido efectuada sin las formalidades y requisitos legales.
Finalmente, la naturaleza reglada del accionar administrativo genera un marco de acción más limitado respecto a la entidad estatal que el que poseen en general los órganos jurisdiccionales. Ello otorga más rigidez a las formalidades del procedimiento que aseguran debido proceso adjetivo y genera, por ejemplo, que la desestimación del cuestionamiento a la validez de una notificación opere desde la fecha en que fue realizada(22); disposición que pretende evitar que el administrado perjudique a la administración con una articulación que resulte ser improcedente.
VII. SANEAMIENTO DE NOTIFICACIONES DEFECTUOSAS
No obstante lo anteriormente expuesto, la Ley establece mecanismos a través de las cuales pueden sanearse o convalidarse las notificaciones defectuosas a través de acciones del administrado, los cuales permiten asegurar niveles mínimos de seguridad jurídica. En tal sentido, se señala, que la notificación defectuosa por omisión de alguno de sus requisitos de contenido surtirá efectos legales a partir de la fecha en que el interesado manifiesta expresamente haberla recibido, si no hubiera prueba en contrario(23). El administrado convalida entonces la recepción de la notificación, situación en la cual no existe vulneración alguna al debido proceso.
Asimismo, se tendrá por bien notificado al administrado a partir de la realización de actuaciones procedimentales que permitan suponer razonablemente que este tuvo conocimiento oportuno del contenido o alcance de la resolución, o cuando interponga cualquier recurso que proceda. En tal situación, debe entenderse que el administrado conocía el contenido del acto –requisito que debe cumplirse para que sea eficaz– con lo cual tampoco habría vulneración alguna al debido proceso. Por ello, no se considera como conocimiento del administrado la solicitud de notificación realizada por el administrado, a fin de que le sea comunicada alguna decisión de la autoridad(24).
NOTAS:
(1) COSCULLUELA MONTANER, Luis. “Manual de Derecho Administrativo”. Civitas. Madrid, 1993. Pág. 340-341.
(2) GUZMÁN NAPURÍ, Christian. “El nuevo régimen jurídico de los actos administrativos”. En: Revista jurídica del Perú. Año 52. Nº 34. Normas Legales. Trujillo, 2002. Pág. 62.
(3) GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón. “Curso de Derecho Administrativo”. Civitas. Madrid, 2000. Pág. 578.
(4) MORÓN URBINA, Juan Carlos. “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General”. Gaceta Jurídica S.A. Lima, 2001. Pág. 110.
(5) Artículo 17, inciso 17.2 de la Ley del Procedimiento Administrativo General (LPGA), Ley N° 27444.
(6) GUZMÁN NAPURÍ, Christian. Op. cit. Pág. 63.
(7) MORÓN URBINA, Juan Carlos. Op. cit. Pág. 104.
(8) DROMI, Roberto. “Derecho administrativo”. Buenos Aires. Ciudad argentina, 2000. Pág. 134-135.
(9) Artículo 26 de la Ley.
(10) Artículo 24, inciso 24.2 de la Ley.
(11) MORÓN URBINA, Juan Carlos. Op. cit. Pág. 125.
(12) Artículo IV, inciso 1, literal 1.2 del Título Preliminar de la Ley.
(13) Constitución de 1993:
Artículo 139 Son principios y derechos de la función jurisdiccional:
(...)
3. La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional.
Ninguna persona puede ser desviada de la jurisdicción predeterminada por la ley, ni sometida a procedimiento distinto de los previamente establecidos, ni juzgada por órganos jurisdiccionales de excepción ni por comisiones especiales creadas al efecto, cualquiera sea su denominación.
(14) En este punto debe señalarse que en el ámbito del procedimiento administrativo este principio está sustentado en la existencia del proceso contencioso administrativo, mientras en el ámbito judicial se sustenta en la llamada instancia plural.
(15) Sobre el particular: BUSTAMANTE, Reynaldo. “El derecho a una decisión justa como elemento esencial de un proceso justo”. En: Derecho & Sociedad, Nº 15. PUCP. Lima, 2000. Págs. 39 y sgtes.
(16) “(...); ni podrá obligársele a nadie a testificar contra sí mismo en una causa penal; ni se le privará de la vida, la libertad o la propiedad sin el debido proceso legal; ni tampoco podrá tomarse la propiedad privada para uso público sin una justa compensación”. (El resaltado es nuestro).
(17) Sobre el particular: CARBONELL, Eloisa. “Agencias y procedimiento administrativo en Estados Unidos de América”. Marcial Pons. Madrid, 1996. Págs. 95-96.
(18) ESPINOSA SALDAÑA, Eloy. “Debido Proceso en Procedimientos Administrativos, su viabilidad y las Experiencias Peruana y Mundial sobre el Particular”. En: Revista Jurídica del Perú Nº 18. Editora Normas Legales. Trujillo, 2001. Pág. 2.
(19) La Constitución Peruana reconoce la existencia de dos tipos de resoluciones administrativas inimpugnables: las emitidas por el Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral y las emitidas por el consejo Nacional de la Magistratura en materia de destitución de magistrados, conforme lo dispuesto por el artículo 142 de la norma constitucional. Sin embargo, reiterada jurisprudencia emitida por el Tribunal Constitucional ha discutido la lectura de dicha norma, estableciendo la posibilidad de impugnación de dichas decisiones en el caso de que las mismas violen derechos fundamentales. La citada previsión se encuentra contenida también en el Código Procesal Constitucional.
(20) No obstante, la cosa juzgada no es absolutamente inmutable. En circunstancias muy especiales cabe la revisión de un proceso judicial, en particular mediante el empleo de dos mecanismos: la nulidad de cosa juzgada fraudulenta y el amparo contra resoluciones judiciales que no hayan emanado de un procedimiento regular.
(21) ESPINOSA-SALDAÑA, Eloy. Op. cit. Pág. 6.
(22) Artículo 26, inciso 26.2 de la Ley.
(23) Artículo 27, inciso 27.1 de la Ley.
(24) Artículo 27, inciso 27.2 de la Ley.