CAJA DE PENSIONES MILITAR POLICIAL. Prestaciones, situación actual y perspectiva futura (
César Abanto Revilla (*))
SUMARIO: I. Introducción. II. Cuestiones generales: las prestaciones. 1. Pensiones por derecho propio. 2. Pensiones derivadas. III. Situación actual: ¿puede ser reflotada? 1. Eliminación de beneficios antitécnicos. 2. Supresión del régimen de cédula viva. 3. Incremento de la tasa de aportación. IV. Previsión futura: ¿sistema único estatal?
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I. INTRODUCCIÓN
En el Perú existe en la actualidad un sistema de pensiones en el que coexisten un régimen público y uno privado (Sistema Privado de Pensiones de las AFP), que tiene como basamento el artículo 11(1) de la Constitución Política de 1993.
El régimen público de pensiones peruano (cuyo origen se remonta a inicios del siglo XIX) se encuentra en un estado de crisis crónica que data de la década de los setenta y alcanzó su punto crítico a fines de los noventa, producto de una administración deficiente, la utilización para fines extrapensionarios de sus fondos y la creciente morosidad de los empleadores (encabezados por el Estado) en el pago de las aportaciones correspondientes; a lo cual se suma la pérdida del valor real de las cotizaciones efectuadas por los asegurados como consecuencia de la hiperinflación de los años ochenta y los cambios sucesivos de moneda, lo cual ha originado montos diminutos de pensiones y –con ello– el malestar social.
El sistema de pensiones del Estado está compuesto por tres regímenes(2):
1. Sistema Nacional de Pensiones, que comprende al Decreto Ley Nº 19990 y los regímenes especiales (trabajadores mineros, construcción civil, amas de casas, choferes profesionales independientes, etc.);
2. Régimen de pensiones de los servidores y funcionarios - Decreto Ley Nº 20530(3); y,
3. La Caja de Pensiones Militar Policial regulada por el Decreto Ley Nº 19846.
En el presente comentario, nos centraremos en el estudio de las prestaciones, la situación actual y la perspectiva futura del régimen de la Caja de Pensiones Militar Policial, mismo que a marzo del 2005(4) contaba con 132,808 aportantes (activos) y 18,594 pensionistas, y según los cálculos efectuados por su propia administración podría colapsar en el año 2006, en la medida que los ingresos por aportes serían insuficientes para el pago de las pensiones a su cargo, a menos que el Estado –su principal deudor en calidad de empleador de los miembros de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional (en adelante FF.AA. y P.N.P.)– tome las medidas correctivas (operativas y legales) para su reflotamiento, que incluya la cancelación del adeudo calculado en S/. 1,100 millones de en favor de dicha entidad.
Como es de conocimiento público la situación económica de la Caja de Pensiones Militar Policial (en adelante CPMP) no solo ha sido producto del manejo indebido de sus fondos(5), sino también de su estructura particular –similar en algunos puntos al Decreto Ley Nº 20530–, que reconoce beneficios antitécnicos.
II. CUESTIONES GENERALES: LAS PRESTACIONES
El 26 de diciembre de 1972 se dictó el Decreto Ley Nº 19846 con el fin de unificar las normas relativas a los regímenes de pensiones militares y policiales. En esta nueva norma ha quedado comprendido el personal incorporado a las FF.AA. y P.N.P. a partir del 1º de enero de 1974(6) (fecha de inicio de funciones de la CPMP, según lo establecen la 6ª y 7ª Disposición Transitoria del citado Decreto Ley).
El 17 de diciembre de 1972 –casi dos años después de dictada la norma anterior– mediante el Decreto Ley Nº 21021 se creó la CPMP como una persona jurídica de derecho público interno que se encargaría de administrar el régimen de pensiones y compensaciones de los miembros de las FF.AA. y P.N.P. Si bien la entidad goza de autonomía administrativa, económica y financiera, está sujeta a las acciones de la Contraloría General de la República.
Cabe destacar que con la modificación del artículo 11 de la Constitución Política de 1993 (dispuesta por el artículo 1 de la Ley Nº 28389) existe la posibilidad de que, en un futuro cercano, las pensiones y compensaciones administradas por la CPMP queden bajo el control de una entidad que también se encargará de los regímenes de pensiones del Decreto Ley Nº 19990 y Nº 20530(7).
Las pensiones que otorga el Decreto Ley Nº 19846 pueden dividirse en dos tipos, que a su vez se subdividen en otras clases:
1. Pensiones por derecho propio
Son aquellas que corresponden al servidor.
a) Pensión de cesantía temporal: se otorga al servidor que pasa a la situación de disponibilidad (transitoriamente fuera de actividad).
b) Pensión de cesantía definitiva: se otorga al servidor que pasa a la situación de retiro (apartado de la actividad definitivamente).
c) Pensión de invalidez: se otorga al servidor que ha sido declarado en estado de incapacidad por acto directo del servicio; lesión, enfermedad o secuelas con ocasión o consecuencia del servicio; o por actos ajenos al servicio (en este último caso tienen derecho al 50% de la pensión respectiva).
Para tener derecho a pensión de cesantía temporal o definitiva, el servidor deberá acreditar como mínimo 15 años de servicio (hombre) o 12 y 1/2 (mujer).
Las pensiones se regulan sobre la base del ciclo laboral máximo de 30 y 25 años (según se trate de hombre o mujer, respectivamente), abonándose por dozavos los periodos menores a un año.
En este régimen existe una figura similar a la nivelación del Decreto Ley Nº 20530 (eliminada por las Leyes Nº 28389 y Nº 28449) pero con ciertas particularidades, propias de la naturaleza del servicio militar y policial:
• El servidor que tiene 20 años de servicio y menos de 30, percibe tantas treintavas partes de la remuneración pensionable correspondiente al de su grado en situación de actividad (efecto espejo parcial).
• El servidor que tiene 30 años de servicio y menos de 35, percibirá el íntegro de la remuneración pensionable correspondiente al de su grado en situación de actividad. Si el servicio fue ininterrumpido la pensión será incrementada en un 7%; si además está inscrito en el cuadro de mérito para ascenso el incremento será del 14%.
• El servidor que tiene 35 años de servicio y menos de 40, percibirá el íntegro de la remuneración pensionable correspondiente al de su grado en situación de actividad. Si el servicio fue ininterrumpido la pensión se incrementará en un 14%; si además está inscrito en el cuadro de mérito para ascenso, tendrá derecho al íntegro de la remuneración pensionable correspondiente a la del grado inmediato superior en situación de actividad.
• El servidor que tiene 40 o más años de servicio, percibirá el íntegro de la remuneración pensionable correspondiente a la del grado inmediato superior en situación de actividad. Si el servicio fue ininterrumpido la pensión se incrementará en un 5%; si además está inscrito en el cuadro de mérito para ascenso, el incremento será del 10%.
El personal femenino regulará su pensión e incrementos según las disposiciones antes mencionadas, pero sobre la base de su ciclo laboral de 25 años.
Los oficiales superiores y generales de las FF.AA. y P.N.P. que hubieran percibido una remuneración más alta a la de su grado o jerarquía tienen derecho a que su pensión se regule sobre la base de dicha remuneración(8).
Los incrementos mencionados, y los demás contemplados por esta ley, no serán otorgados al personal que pasa a situación de disponibilidad o retiro por medida disciplinaria, insuficiencia profesional o sentencia judicial firme que conlleve a la separación absoluta del servicio.
2. Pensiones derivadas
Se otorgan a determinados familiares del servidor cuando este fallece:
• En acción de armas;
• En acto o como consecuencia del servicio;
• En situación de actividad; y
• En condición de pensionista.
Si el personal fallece en el primer supuesto (acción de armas reconocida por el Comando Conjunto de las FF.AA.) cualquiera que fuese el tiempo de servicios que hubiese prestado, la pensión será igual a la remuneración del grado inmediato superior cada 5 años a partir de ocurrido el deceso y hasta cumplir 35 años de servicios (computados desde su ingreso a filas).
Conforme a lo dispuesto por el artículo 19 del Decreto Ley Nº 19846, el personal a propina (de tropa, cadetes y alumnos de las Escuelas de Formación de Oficiales y las Escuelas de Formación del Personal Subalterno y Auxiliar) también podrá generar pensión de sobrevivientes al fallecer, pero sobre la base de porcentajes de la remuneración básica del personal de rango inferior.
Las clases de pensiones de sobrevivientes reconocidas son las siguientes:
a) Pensión de viudez: se otorga a la cónyuge sobreviviente del servidor bajo los porcentajes establecidos por el artículo 23 del citado Decreto Ley, que varían de acuerdo al supuesto de fallecimiento o la concurrencia con otros beneficiarios (orfandad y/o ascendientes).
Se otorga al cónyuge sobreviviente (varón) siempre que esté incapacitado para subsistir por sí mismo; carezca de bienes o ingresos superiores al monto de la pensión; y, no pertenezca al régimen de Seguridad Social.
b) Pensión de orfandad: se otorga a los hijos del servidor en estos casos:
b.1) Hijos menores de edad;
b.2) Hijos mayores de edad declarados incapaces física o mentalmente por fallo judicial; e,
b.3) Hijas solteras mayores de edad, si no tienen actividad lucrativa; carecen de renta; y, no están amparadas por algún sistema de Seguridad Social.
Si solo hubiera un hijo y no existiera cónyuge sobreviviente, este percibirá el íntegro de la pensión de sobreviviente correspondiente (50 o 100%).
c) Pensión de ascendientes: se otorga al padre y/o la madre del servidor que acrediten haber dependido económicamente del causante hasta producido su fallecimiento; no posean rentas o ingresos superiores al monto de la pensión; y, no sean beneficiarios del régimen de Seguridad Social. Solo se les otorgará sí, de existir cónyuge e hijos, quedara un saldo disponible.
Resulta importante señalar que el personal que pasa a la situación de retiro (no la de disponibilidad) sin haber alcanzado el tiempo mínimo de servicios para tener derecho a pensión (15 o 12 y 1/2 años de servicio, según se trate de hombre o mujer) percibirá por una sola vez una compensación equivalente al total de la última remuneración pensionable recibida en situación de actividad por cada año de servicios (por fracción de año, la parte alícuota).
De igual manera, resulta relevante destacar que en este régimen el derecho a la pensión se pierde por prescripción a los 15 años de generado sin ejercitarse su reclamo (salvo las excepciones previstas por el artículo 81 del Reglamento), a diferencia del Decreto Ley Nº 20530, en que este derecho es imprescriptible(9).
Para finalizar los aspectos generales relativos a las prestaciones de este régimen, se debe indicar que los servicios prestados al Sector Público nacional antes del ingreso a las FF.AA. y P.N.P. no son acumulables con estos, y solo genera pensión en el régimen correspondiente en tanto se cumplan los requisitos respectivos.
III. SITUACIÓN ACTUAL: ¿PUEDE SER REFLOTADA?
Como hemos referido en el acápite I, la situación actual de la CPMP es delicada e inviable a corto plazo, pues el déficit financiero derivado del manejo ilegal de sus fondos impediría que pueda garantizarse el pago de las futuras pensiones hacia finales del presente año, a menos que el Estado asuma el pago de la deuda que tiene con la CPMP (aproximadamente S/. 1,100 millones(10) y se efectúen las medidas correctivas (operativas y legales) destinadas a reformar la estructura del régimen, como se hizo con el Decreto Ley Nº 20530.
Es de conocimiento público que la CPMP cuenta con activos interesantes tanto en el ámbito inmobiliario como financiero (es uno de los principales accionistas de la cadena de Hoteles Las Américas y del Banco de Comercio, entre otros negocios vinculados a dichos sectores) que podrían ser utilizados para generar ingresos y rentas mediante las cuales cubrir el pago de las prestaciones futuras, en tanto se proceda a la reestructuración (legal y administrativa) de este régimen.
Sin embargo, consideramos que ningún intento de reflotar la CPMP será posible en tanto no se tomen en cuenta –cuando menos– los siguientes aspectos:
1. Eliminación de beneficios antitécnicos
Como reconoce la CPMP(11), si bien el fallecimiento en acción de armas era un costo previsto en el estudio actuarial inicial, el problema se ha generado a partir de los beneficios extraordinarios (ascensos póstumos, promoción a tres grados superiores por fallecimiento o invalidez en acción meritoria(12), pensión de cesantía definitiva nivelable por retiro bajo causal de renovación de cuadros(13), etc.) reconocidos por normas posteriores, pues exceden los cálculos efectuados para cada asegurado, debiendo ser suprimidos.
Sobre el tema, cabe destacar que actualmente la CPMP –asesorada por la Empresa Macroinvest– está determinando los pagos dispuestos de manera excepcional por el Estado para atribuir una atención directa por aquel, y se evalúa –inclusive– la posibilidad de efectuar sus reclamos formalmente.
2. Supresión del régimen de cédula viva
En este régimen existe un sistema de pensiones nivelables análogo al de la cédula viva (actualmente eliminado por las Leyes Nº 28385 y Nº 28449), en el cual originariamente se aplicaba al pensionista, que gozaba del beneficio, una tasa de aportación (porcentaje de su pensión que se descontaba de manera mensual) mediante la cual se autofinanciaba los incrementos que a futuro se le concederían; sin embargo, dicha aportación fue suprimida por el Decreto Ley Nº 22595, promulgada el 30 de junio de 1979.
Como se ha señalado al justificar las razones para la reforma constitucional del régimen del Decreto Ley Nº 20530 (cédula viva), un sistema basado en la actualización permanente de la pensión sobre la base del incremento del haber del servidor en actividad (nivelación o efecto espejo) estará condenada al colapso financiero(14), razón por la cual deberá eliminarse este precepto o –al menos– en su defecto, disponer la restitución del aporte para el pensionista que se beneficia con esta anquilosada modalidad de reajuste.
3. Incremento de la tasa de aportación
La tasa de aportación que se aplica mensualmente para este régimen es del 12% desde el año 1979 (Decreto Ley Nº 22595), porcentaje que asumen en partes iguales el servidor y el Estado (6% cada uno). Se trata así de una de las tasas más bajas de Latinoamérica, como consta del cuadro siguiente(15):
Se verifica inclusive del cuadro anterior, que la mayoría de países aplican a los pensionistas una tasa de aportación mensual, con lo cual se incrementa el fondo colectivo (sistema de reparto) del cual se atenderá el pago de las prestaciones económicas del régimen, presentes y futuras.
Para poder tentar un aumento en el monto de las pensiones, tanto en este régimen como en los demás administrados por el Estado, es necesario que sea incrementada la tasa de aportación sobre la base de un estudio técnico previo que determine el porcentaje adecuado, pero fundamentalmente que la totalidad de la misma sea asumida solo por el servidor, con el fin de ver reducida la carga previsional estatal.
IV. PREVISIÓN FUTURA: ¿SISTEMA ÚNICO ESTATAL?
Esbozada la revisión de la situación actual del régimen de pensiones de la CPMP, aunada a la crisis crónica de los regímenes de los Decretos Leyes Nº 19990 y Nº 20530, resulta claro que el Sistema de Pensiones Estatal debe ser reestructurado de manera inmediata.
En tal sentido, consideramos que debe procederse a desarrollar (por cada uno de los regímenes administrados por el Estado) un estudio actuarial íntegro, en el cual se determine:
1. El número exacto de pensionistas registrados, con una proyección grupal del espectro futuro de vida y las cargas familiares eventuales;
2. El número exacto de asegurados (servidores en actividad aportantes), con la determinación de empleadores morosos, a fin de determinar los ingresos potenciales con que podría contar cada fondo; y,
3. El monto exacto con que cuentan en la actualidad cada uno de los fondos y reservas previsionales, para establecer las acciones futuras de inversión.
Paralelamente a esta medida se debe proceder al establecimiento de un régimen previsional unificado, al cual aporten todos los trabajadores (estatales, privados, dependientes e independientes) de manera obligatoria, el mismo que funcionaría con el esquema del sistema de reparto con prima escalonada, pero con reservas obligatorias y actualización o reajuste periódico de las pensiones (para evitar la caída de su valor como consecuencia de la inflación o los cambios monetarios), sirviendo el sistema privado como uno complementario voluntario, financiado bajo el modelo de capitalización individual, al cual se aportaría una tasa menor o porcentaje adicional para incrementar el monto de la pensión que se percibiría en el futuro del sistema público obligatorio(16). El régimen previsional privado seguiría aún bajo la supervisión del Estado, en cuanto a su funcionamiento.
El nuevo régimen previsional unificado funcionaría con una pensión de jubilación en la cual se exigiría una edad no menor a 65 años, y cierta cantidad de años de aportes mínimos (no menores a 20 o 30), eliminándose toda prestación vinculada únicamente a los años de servicio (como en el Decreto Ley Nº 20530 o la CPMP). También se reconocería la pensión de invalidez –con ciertas reformas menores– y sobrevivientes, que en ningún caso implicará percibir el 100% de la pensión, sino porcentajes del 50% (viudez) y del 20% (orfandad y ascendientes).
Para finalizar el presente trabajo, queremos recordar al lector que el establecer un sistema adecuado de seguridad social es un trabajo que dependerá de una decisión política –al final–, pero el camino para llegar a asumir un determinado destino estará supeditado a circunstancias y factores económicos, sociales e –inclusive– demográficos(17), razón por la cual en toda reforma del régimen de pensiones de un país se debe efectuar una evaluación previa y precisa de esas condiciones para determinar el sistema a seguir, sin dejar de señalar de modo expreso la responsabilidad administrativa, civil y penal que se atribuirá a quien (o quienes) den un destino indebido a los fondos y reservas previsionales.
NOTAS:
(1) Recientemente modificado por la Ley Nº 28389, publicada el 17 de noviembre de 2004.
(2) Hasta antes de la entrada en vigencia de la Ley Nº 28091 (publicada el 19 de octubre de 2003) los servidores diplomáticos tenían un régimen especial de pensiones regulado por el Decreto Legislativo Nº 894 y las normas que lo antecedieron (Decretos Leyes Nº 26117 y Nº 22150), el mismo que ha quedado derogado para los nuevos servidores.
(3) Cerrado por el artículo 2 de la Ley Nº 28449, publicada el 30 de diciembre de 2004.
(4) Datos oficiales obtenidos en: www.lacaja.com.pe/previsional.
(5) La Comisión Investigadora de los Actos de Corrupción cometidos en los años 1990-2000 del Congreso de la República (presidida por el congresista Ernesto Herrera) concluyó que la CPMP se encontraba técnicamente en quiebra por el uso indebido de los recursos por parte de la cúpula vinculada a Vladimiro Montesinos, que provocó un déficit en la reserva técnica ascendente a US$ 2,441 millones.
(6) Según el artículo 86 del Reglamento del Decreto Ley Nº 19846 (aprobado por el Decreto Supremo Nº 009-DE-CCFA, del 17 de diciembre de 1987), las pensiones del personal que se incorporó a las FF.AA y PP. con anterioridad a esta fecha serán pagadas por el Estado.
(7) De momento la reforma sólo ha alcanzado al régimen del Decreto Ley Nº 20530, mediante la Ley Nº 28449, pero existen posiciones a favor de unificar en un sólo dispositivo legal las normas relativas a las pensiones estatales. En ese sentido: GONZALES HUNT, César. “La necesaria reforma del Sistema de Seguridad Social en Pensiones: ¿de la fórmula alternativa entre el Sistema Público y Privado a una relación de complementariedad con prevalencia del Sistema Privado”. Págs. 337-340; ABANTO REVILLA, César. “La Crisis de los Regímenes de Pensiones administrados por el Estado y el futuro de la Seguridad Social”. Págs. 402-403; ambos publicados en: AA.VV. Desafíos y Perspectivas del Derecho del Trabajo y de los Regímenes de Pensiones en el Perú. Primer Congreso Nacional de la Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Lima, octubre 2004. También: NEVES MUJICA, Javier. “Informe sobre los Sistemas Públicos de Pensiones: Los derechos adquiridos, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, y la necesidad de una reforma integral”, consultoría elaborada para la Defensoría del Pueblo sobre cuya base se desarrolló el Informe Defensorial Nº 85, aprobado por la Resolución Nº 012-2004-DP, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 26 de mayo del 2004.
(8) Un dispositivo similar existe en el régimen de pensiones del Decreto Ley Nº 20530, pero sin efectuar distinciones en favor de los altos cargos o los directivos (Decretos Supremos Nº 084-91 y Nº 027-92-PCM).
(9) Desde los años setenta la tendencia mundial es considerar al derecho de Seguridad Social un derecho humano (por tanto, inalienable e imprescriptible), sin embargo, las normas que antecedieron al Decreto Ley Nº 20530 también establecían plazos prescriptorios (3 años) para acceder a una pensión de montepío, cesantía, etc. (Ley del 4º de Octubre de 1901).
(10) Según cálculos efectuados por la Comisión Técnica Multisectorial constituida por el Poder Ejecutivo el 17 de junio del 2004 para elaborar un Proyecto de Reforma de la CPMP.
(11) Ver las respuestas 3 y 10 del punto “Preguntas Frecuentes” en la página web de la propia CPMP: www.lacaja.com.pe/previsional.
(12) Facultad otorgada al Presidente de la República por el Decreto Legislativo Nº 737.
(13) Establecida por la Ley Nº 24640, publicada el 8º de enero de 1987.
(14) Sobre el tema, ver nuestro trabajo anterior: ABANTO REVILLA, César. “Comentarios sobre el Proyecto de Reforma Constitucional del Decreto Ley Nº 20530”. En: Asesoría Laboral. Nº 164. Lima, agosto 2004. Págs. 25 a 29.
(15) Tomado de la respuesta 14 del punto “Preguntas Frecuentes”, en página web de la CPMP: www.lacaja.com.pe/previsional.
(16) Como ocurre en el Sistema de Pensiones argentino, conforme anota: ROMERO MONTES, Francisco. “Seguridad social: en busca del sistema adecuado”. En: Temas de Derecho. Nº 1. Revista UPSMP. 1995. Págs. 60-61.
(17) En ese sentido, ver: HENKE, Klaus. “Dependencia de la política social a las condiciones económicas y demográficas”. En: LACHMANN, Werner (editor). Seguridad social en la economía social de mercado. Buenos Aires, 1995; KONRAD ADENAUER. Pág. 279; Oficina Internacional del Trabajo. “Seguridad Social: un nuevo consenso”. Ginebra, 2002. Pág. 99.