César Salazar señala que la municipalidad de su distrito ha variado, en los últimos 3 meses, hasta 8 veces las normas que regulan el otorgamiento de permisos para el funcionamiento de locales comerciales, situación que le afecta debido a que desea establecer un negocio de venta de libros-cafetería. Además, señala que en varias ocasiones se le ha exigido la presentación de documentos que, si bien aparecen en el TUPA, no han sido aprobados por norma alguna. Al consultar sobre su caso a un abogado, este le manifestó que no procedería acudir a los procesos constitucionales porque no se verificaría una afectación de derechos fundamentales, sino tan solo de principios (seguridad jurídica y económica, legalidad administrativa). Con esta información, el señor Salazar solicita nuestra opinión al respecto.

      Respuesta:

     A primera vista, desde luego, estamos ante una afectación de principios constitucionales. En torno a ello, cabe recordar preliminarmente que el artículo 200 de la Constitución Política del Perú, al regular los procesos constitucionales (llamadas “garantías constitucionales”), contempla dos clases de procesos estrictamente constitucionales y un proceso “constitucionalizado”. Existen los denominados “procesos constitucionales de la libertad”, a través de los cuales se protegen los derechos fundamentales de los individuos, que son el hábeas corpus, el amparo y el hábeas data. Asimismo, tenemos procesos que tienen como finalidad el control abstracto de constitucionalidad, entre los que contamos a la acción de inconstitucionalidad y la acción popular. Finalmente, encontramos a la “acción de cumplimiento”, mediante la cual no se tutelan bienes constitucionales, sino se pretende que la administración acate una norma legal o acto administrativo; se trata de un proceso constitucionalizado en la medida que la Constitución lo incluye dentro de las denominadas “garantías constitucionales”.

     Visto así, solo con los procesos constitucionales de la libertad solo se podría obtener la tutela de derechos constitucionales, pero a través de estos no se obtendría protección respecto de principios reconocidos en la Norma Fundamental. Esta aseveración, no obstante, merece algunas matizaciones.

     Los principios constitucionales, contrariamente a lo que muchos consideran, tienen verdadera eficacia jurídica y funcionan también como normas. De hecho, su consagración en la Norma Máxima no debe ser entendida como una “declaración lírica”, por el contrario, todo operador intérprete debe maximizar la fuerza vinculante de los dispositivos de la Carta.

     Sin embargo, lo anotado no significa que pueden equipararse reglas y principios. La doctrina, hace ya buen tiempo, ha señalado las diferencias existentes entre estos conceptos: las reglas se referirían a mandatos específicos, conformados por un supuesto y una consecuencia, las que pueden ser cumplidas o no, sin matices; los principios, por su parte, son previsiones que establecen una dirección a seguir, esto es, mandatos de optimización que son realizados en la medida de lo posible, los cuales pueden ser cumplidos de manera gradual.

     Las diferencias entre unos y otras, en todo caso, no se refieren a la eficacia de los dispositivos que, como adelantamos, disfrutan de la fuerza vinculante que corresponde a la Constitución. Empero, se debe reconocer que existe un distinto nivel de concreción de los mandatos, así como un distinto “peso” valorativo (que es mayor mientras más abierto sea el contenido de las normas). Además, como señala acertadamente Mijail Mendoza, no existe una segmentación radical entre estos niveles normativos, al contrario, se tratan de matices encausados en procesos dinámicos, que dependen de las características particulares de cada norma (características de concreción y peso).

     En este orden de ideas, los derechos fundamentales tienen una configuración normativa más cercana al modelo de los principios, ya que son previsiones genéricas que no desarrollan consecuencias jurídicas. No obstante, a través del tiempo han sido interpretadas de tal forma que su nivel de concreción ha ido en aumento, por ello que hoy cabe determinar su contenido, límites, alcances, además de su protección contra toda vulneración o amenaza. Asimismo, como las normas de derechos fundamentales no contienen consecuencias jurídicas (como sucede con las reglas), pero estos derechos no pueden –a su vez– dejar de ser protegidos y promovidos, se contempla el restablecimiento del ejercicio del derecho hasta antes de que se produjera la afectación.

     Con lo anterior, sin embargo, únicamente reconocemos que los derechos fundamentales tienen una faz de principio; lo importante es, en todo caso, conocer si las contravenciones a los principios constitucionales –que no aparecen como derechos– pueden ser tutelados a través de los procesos constitucionales.

     Al respecto, el Tribunal Constitucional, en muchas ocasiones, ha aplicado en acciones de amparo y hábeas corpus diversos principios constitucionales, sin embargo, en estos casos los procesos fueron iniciados ante la afectación de específicos derechos constitucionales. En alguna oportunidad el Alto Tribunal (STC Exp. Nº 2758-2004-HC/TC) resolvió un caso en que se alegaba únicamente la contravención del “principio de legalidad penal”, considerando que este puede también configurarse como un derecho fundamental subjetivo de todos los ciudadanos; es decir, como una garantía de “toda persona sometida a un proceso o procedimiento sancionatorio[,] para que lo prohibido se encuentre previsto en una norma previa, estricta y escrita, y también [para] que la sanción se encuentre contemplada previamente en una norma jurídica”.

     En este orden de ideas, consideramos que todo principio podrá ser protegido como derecho fundamental, siempre que se acredite un grado suficiente de concreción con relación al disfrute específico de una persona. Así, los principios pueden contar con ámbitos subjetivos que, al tener eficacia jurídica constitucional, se traducen en verdaderos derechos fundamentales que merecen protección a través de los procesos contenidos en el artículo 200 de la Constitución.  En sentido contrario, no podría ampararse la afectación en abstracto de principios (STC Exp. Nº 0977-1999-AA/TC).

     Respecto al caso analizado, podemos afirmar que los principios mencionados –seguridad jurídica, seguridad económica y legalidad– tienen dimensiones de derecho fundamental, pues sus eficacias normativas pueden ser individualizadas y disfrutadas por sujetos específicos, aumentando sus niveles de concreción y constituyéndose en derechos fundamentales. En tal sentido, estos serían merecedores de protección a través del proceso constitucional de amparo, siendo que en la demanda deberá referirse al “sustento constitucional directo” de los derechos, y a la salvaguarda de sus “contenidos constitucionalmente protegidos” (debería explicarse aquí, entonces, el contenido de los derechos como concreciones de las dimensiones subjetivas de los principios).

      Base legal:
        Constitución Política del Perú: arts. 2, inc. 24; 3 y 200.
       Código Procesal Constitucional: arts. II TP, 1, 38 y 75.
       STC Exp. N° 2758-2004-HC/TC, in toto.
       STC Exp. N° 1429-2002-HC/TC, f. j. 4.
       STC Exp. N° 0018-2003-AI/TC, f. j. 2.
       STC Exp. N° 0009-2001-AI/TC,  f. j. 18.
       STC Exp. N° 0191-2003-AC/TC, f. j. 2.
       STC Exp. N° 0977-1999-AA/TC, f. j. 4.