BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD

     ¿Qué es el bloque de constitucionalidad?

     La evaluación de la constitucionalidad de las ordenanzas que crean arbitrios implicará tomar en cuenta el parámetro de control constitucional o Bloque de la Constitucionalidad, que integra tanto a la Ley Orgánica de Municipalidades como a la Ley de Tributación Municipal que, con arreglo a la Constitución, regulan la producción normativa municipal en materia tributaria.

     (...)

     Ahora bien, en nuestro ordenamiento jurídico, la referencia al parámetro de constitucionalidad o Bloque de la Constitucionalidad, tiene como antecedente inmediato el artículo 22 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (1), que hoy se incorpora en el artículo 79 del Código Procesal Constitucional como principio de interpretación, cuyo tenor es: “(...) para apreciar la validez constitucional de las normas el Tribunal Constitucional considerará, además de las normas constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los órganos del Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona” (resaltado nuestro).

     En estos casos, las infracciones directas a las normas que conforman el parámetro de constitucionalidad determinarán, por consiguiente, afectaciones indirectas a la jerarquía normativa de la Constitución, como lo prevé el artículo 75 del Código Procesal Constitucional (STC Exp. Nº 00053-2004-PI/TC).

     ¿Cómo es que la contravención de normas con rango legal (pertenecientes al bloque de constitucionalidad) configuran infracciones constitucionales?

     (...) La infracción indirecta de la Constitución implica incorporar en el canon del juicio de constitucionalidad a determinadas normas además de la propia Carta Fundamental. Se habla en estos casos de vulneración “indirecta” de la Constitución, porque la invalidez constitucional de la norma impugnada no puede quedar acreditada con un mero juicio de compatibilidad directo frente a la Constitución, sino solo luego de una previa verificación de su disconformidad con una norma legal perteneciente al parámetro de constitucionalidad.

     (...)

     De esta manera, la afectación indirecta de la Constitución responde al siguiente esquema (2):

     28. En tal sentido, se produce una afectación indirecta de la Constitución, ante la presencia de una incompatibilidad entre la norma sometida a juicio y otra norma legal a la que el propio Constituyente delegó:

     a)     La regulación de un requisito esencial del procedimiento de producción normativa.

          En la STC 0041-2004-AI, el Tribunal Constitucional tuvo oportunidad de centrar su análisis en un vicio de esta índole, estableciendo que el requisito de ratificación de las ordenanzas distritales por parte de la Municipalidad Provincial, previsto en el artículo 40 de la Ley Nº 27972 –Ley Orgánica de Municipalidades (LOM)–, constituye un requisito de validez de tales ordenanzas [...]

     b)     La regulación de un contenido materialmente constitucional. Es el caso, por ejemplo, de las leyes que, por mandato de la propia Constitución, se encuentran encargadas de configurar determinados derechos fundamentales.

     c)     La determinación de las competencias o límites de las competencias de los distintos órganos constitucionales. Tal es el caso de la LBD [Ley de Bases de la Descentralización]. Normas legales de esta categoría servirán de parámetro cuando se ingrese en la evaluación de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las ordenanzas regionales incoadas.

     29. Mientras las normas legales a las que se ha hecho referencia en el fundamento precedente sean plenamente compatibles con la Constitución, formarán parte del denominado “bloque de constitucionalidad”, a pesar de que, desde luego, no gozan del mismo rango de la lex legum. En estos casos, las normas delegadas actúan como normas interpuestas, de manera tal que su disconformidad con otras normas de su mismo rango, que sean impugnadas en un proceso de inconstitucionalidad, desencadena la invalidez constitucional de estas (STC Exp. Nº 0020-2005-PI/TC, 0021-2005-PI/TC (acumulados), fundamentos jurídicos 26 al 29).

     ¿El bloque de constitucionalidad coadyuva a la interpretación preferente de los derechos fundamentales?

     (...) De esta manera, transcurrido el plazo para interponer la demanda de amparo, el sujeto afectado no se ve desprovisto de su derecho constitucional, ni mucho menos del correlativo derecho de solicitar tutela jurisdiccional efectiva al Estado (derecho constitucional de acción), sino que simplemente pierde la posibilidad de acceder a una vía procedimental excepcional y urgente como es la acción de amparo. Por el contrario, si el transcurso del plazo extinguiera el derecho constitucional cuya protección se solicita, entonces este Tribunal necesariamente se debería expresar en términos de caducidad. Dado que no es así, en función de lo expuesto se puede concluir que, independientemente del defecto en el nomen iuris utilizado por el legislador, el artículo 37 de la Ley Nº 23506 (3) regula el plazo de prescripción extintiva para la interposición de la demanda de amparo.

     8. La interpretación que efectúa el Tribunal Constitucional no solo abarca las normas constitucionales propiamente dichas, sino que se extiende a todas las demás comprendidas en el denominado bloque de constitucionalidad.

     Dicho concepto permite completar el marco normativo de un texto fundamental de por sí sutil o inacabado. Por ende, comprende el conjunto de normas constitucionales y las respectivas normas infraconstitucionales que contienen su regulación complementaria (tal el caso de la Ley Nº 23506 y demás normas conexas).

     Es en ese contexto que opera la presente interpretación mutativa, la cual tiende en este caso a adecuar la realidad normativa con los principios y valores constitucionales. Así, con la nueva asignación de significados a los alcances del artículo 37 de la Ley Nº 23506, se conseguirá que no exista duda alguna respecto de la vigencia del derecho a cuestionar en otra vía distinta a la constitucional (vía ordinaria) la supuesta amenaza o violación concreta de un derecho fundamental (STC Exp. Nº 1049-2003-AA/TC, fundamentos jurídicos 7 y 8).

      ¿Qué normas integran el bloque de constitucionalidad en los procesos de amparo (y los procesos constitucionales de la libertad)?

     (...) Cabe hacer una diferenciación entre las diversas normas que van a ser utilizadas en el presente caso. Tal como se podrá apreciar en las siguientes líneas, solamente tendrán valor para el caso concreto aquellas emitidas antes del 29 de marzo de 2001, fecha en que el demandante solicitó ante la autoridad municipal, en vía de regularización, la licencia definitiva para su local (STC Exp. Nº 3330-2004-AA/TC, fundamento jurídico 4).

      ¿Cómo funciona el bloque de constitucionalidad en la delimitación de competencias de los gobiernos nacional, regional y local?

     8. El desarrollo legislativo de la descentralización constitucional

     Pero, aparte de la Constitución, también se debe resolver analizando las normas que lo desarrollan. Por lo tanto, en el presente caso, tomando en consideración el modelo autonómico de descentralización, se ha venido a señalar que

          “una actividad expresa postconstitucional, a través de la cual se efectuaría el desarrollo del correspondiente mandato de la Constitución, abriéndose de esta manera las puertas a las Comunidades Autónomas para que ejercieran, dentro de dicho marco básico, las competencias que hubieran asumido en sus Estatutos de Autonomía”.

     Este tema es de capital importancia para el caso nacional. Es a través de leyes como las de descentralización y de gobiernos regionales, como el contenido de las normas constitucionales se ven concretizados y producen efecto a la luz del proceso que se ha iniciado hace unos años.

     9. El parámetro en el proceso de constitucionalidad

     Superado el primer criterio de la intervención de este Colegiado [...], cabe un punto a ser analizado: cuál es el parámetro que debe utilizarse para determinar si una norma como esta es constitucional o no.

     Según el propio Código Procesal Constitucional,

          “para apreciar la validez constitucional de las normas el Tribunal Constitucional considerará, además de las normas constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los órganos del Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona”.

     Por tanto, como parte del desarrollo de la parte de descentralización de la Constitución, se han dado una serie de normas que aparecen como pertinentes dentro del presente proceso en virtud de su reconocimiento explícito por parte de la Constitución.

     10. El reconocimiento del bloque de constitucionalidad

     Sobre todo, relacionando y armonizando la Constitución y el ordenamiento jurídico nacional, se puede entender como bloque de constitucionalidad todo el conjunto de disposiciones que deben ser tenidas en cuenta para apreciar los vicios de constitucionalidad de una ley sujeta a su control.

     De lo expresado se puede entender que el Tribunal Constitucional debe analizar la presente demanda a partir de un canon interpretativo integrado por las normas de la Constitución, y en tanto desarrollan su contenido, la Ley Nº 27783, Ley de Bases de la Descentralización y de la Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Esto es así, en mérito del principio de interpretación establecido en el artículo 79 del Código Procesal Constitucional, que ha sido señalado en el fundamento 8 (STC Exp. Nº 0002-2005-PI/TC, fundamentos jurídicos 8, 9 y 10).

     En la línea de lo antes señalado, además de constatar la existencia de algún tipo de controversia de competencias o atribuciones, es necesario verificar que ellas gocen de reconocimiento constitucional, para lo cual deberá tomarse en cuenta el bloque de constitucionalidad a que se refieren los artículos 46 y 47 de la LOTC, concordantes con el artículo 22. De este modo, en aquellos casos en los cuales deba definirse competencias o atribuciones que cuenten con desarrollo constitucional, pero que generen confusión al momento de interpretar y definir titularidad, sobre todo cuando, por la naturaleza de los órganos y funciones, se reconozcan competencias compartidas –como es el caso de los gobiernos locales y regionales–, el análisis de competencia deberá superar el Test de la Competencia, método mediante el cual el Tribunal analiza las materias asignadas a los sujetos constitucionales en conflicto bajo los parámetros de actuación desarrollados, según se trate del ejercicio de competencias, sean estas exclusivas, compartidas o delegables.

     (...)

     10.5 De la competencia y el acto estatal constitucional

     La competencia hace referencia a un poder conferido por la Constitución y demás normas del bloque de constitucionalidad para generar un acto estatal.

     Las normas del bloque de constitucionalidad son aquellas que se caracterizan por desarrollar y complementar los preceptos constitucionales relativos a los fines, estructura, organización y funcionamiento de los órganos y organismos constitucionales, amén de precisar detalladamente las competencias y deberes funcionales de los titulares de estos, así como los derechos, deberes, cargas públicas y garantías básicas de los ciudadanos.

     En principio, dicho concepto alude a la aptitud de obrar político-jurídica o área de facultades de un órgano u organismo constitucional, lo cual conlleva a calificar la actuación estatal como legítima o ilegítima en función de que el titular responsable de aquel hubiese obrado dentro de dicho marco o fuera de él.

     La competencia deviene en la atribución de autoridad otorgada para generar una manifestación de poder. Su otorgamiento no solo comprende el ejercicio de disposición, sino también el límite de su uso como potestad. En ese contexto, el Estado, a través de uno de sus órganos u organismos constitucionales puede manifestar válidamente, fruto de una competencia imperativa o discrecional –según lo dispongan la Constitución o las normas del bloque de constitucionalidad–, su voluntad política.

     La competencia de los titulares de los órganos u organismos estatales, para realizar actos estatales válidos, se manifiesta en los ámbitos personal, material, temporal, territorial y procesal (STC Exp. Nº 0013-2003-CC/TC, fundamentos jurídicos 10.3 y 10.5).

     ¿Cómo incide el bloque de constitucionalidad en la potestad tributaria municipal?     

     13. La defensa de la Municipalidad de Surco, al señalar que la ratificación es válida solo si estuviese contemplada en el texto de la Constitución, omite una lectura completa del artículo 74 de nuestra Constitución, mediante el cual se establece el ejercicio de la potestad tributaria municipal con los “límites que establece la ley”. Esta disposición, determina la ampliación del parámetro de control constitucional al ejercicio de la potestad tributaria municipal, de modo que el marco de referencia para constatar la validez/invalidez de sus ordenanzas no se limita únicamente a la lectura literal de la Constitución, sino que integra las normas con contenido material que deriven de ella; esto es, la Ley de Tributación Municipal y la Ley Orgánica de Municipalidades, en los preceptos referidos a atribuciones y competencias de las municipalidades en el ejercicio de su potestad tributaria. (...)

     Tal capacidad (de fuentes formalmente no constitucionales para integrar el parámetro), es lo que en el Derecho Constitucional Comparado se ha abordado bajo la denominación de “bloque de constitucionalidad” (así, en España) o de “normas interpuestas” (caso de Italia) (STC Exp. Nº 0041-2004-AI/TC, fundamento jurídico 13 y 14).