LA MANIFESTACIÓN DE VOLUNTAD DEL ADMINISTRADO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO (
Christian Guzmán Napurí (*))
SUMARIO: I. Introducción. II. Las posiciones activas del administrado. III. El derecho de petición. IV. Formas de manifestación de voluntad del administrado. V. El principio de participación. VI. Capacidad procesal dentro del procedimiento administrativo. VII. Libertad de actuación procesal de los administrados.
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I. INTRODUCCIÓN
Los administrados son quienes ocupan la posición de parte pasiva en la relación administrativa, en términos del sometimiento al poder público. El administrado es un sujeto de derecho destinatario del ejercicio de la potestad administrativa, esta última que a su vez posee una posición dominante(1). En general, la posición de administrado es asumida por personas naturales o jurídicas privadas, sin que ello obste para que la posición pueda ser ocupada, en determinadas circunstancias, por entidades públicas.
En consecuencia, se consideran administrados respecto de algún procedimiento administrativo concreto(2) a quienes promuevan el procedimiento como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos, a través del uso de su derecho de petición administrativa(3). Dicho derecho de petición puede ejercerse a través de diversas modalidades, que veremos en su momento.
Son administrados, además, aquellos que, sin haber iniciado el procedimiento, posean derechos o intereses legítimos que pueden resultar afectados por la decisión a adoptarse por parte de la autoridad administrativa. Este es el caso de los procedimientos iniciados de oficio y de aquellos en los cuales se da la intervención de terceros. Una vez incorporados al proceso, estos administrados gozan de la misma situación jurídica de aquellos que hubieren iniciado el proceso, con los mismos derechos y obligaciones.
La interacción con la autoridad administrativa por parte de los administrados se da a través de la manifestación de voluntad de estos, vale decir, su decisión de iniciar o continuar el procedimiento a través de su actuación directa, la misma que debe gozar de efectos jurídicos. Y es que, el administrado debe convertirse en el elemento más importante del Derecho Público en general y del Derecho Administrativo en particular, en donde dichas disciplinas deben configurar el mecanismo idóneo para señalar los límites de la Administración Pública, garantizando a los ciudadanos derechos y facultades(4).
II. LAS POSICIONES ACTIVAS DEL ADMINISTRADO
Dentro de estas consideraciones en favor del administrado, este último ya no es objeto únicamente de posiciones pasivas respecto de la Administración, sino también de posiciones activas respecto de la misma, sean estas entendidas como potestades, derechos subjetivos o intereses legítimos(5), que justifican la posibilidad de efectuar manifestaciones de voluntad que generan efectos jurídicos.
En primer lugar, como potestad entendemos, en general, aquella situación de poder, atribuida por el ordenamiento jurídico previo, que habilita a su titular para imponer conductas a terceros(6), con la posibilidad de que el sujeto pasivo deba soportar las consecuencias de dicho poder, que podrían no ser ventajosas(7). Si bien tradicionalmente solo la Administración Pública podía ser titular de potestades, se considera que el particular puede poseer dicho poder en determinados supuestos, frente al propio Estado o frente a terceros. Evidentes potestades aplicables a los particulares son la patria potestad, las potestades disciplinarias y de dirección al interior de una empresa y el apoderamiento, que son situaciones jurídicas que poseen un correlato administrativo evidente.
Por otro lado, se entiende por derecho subjetivo, figura activa por excelencia, al reconocimiento de un poder en favor del administrado, que él puede hacer valer frente a la Administración u otros administrados(8). A diferencia de la potestad, el derecho subjetivo se dirige a un objeto específico y opera siempre en relación con el interés de su titular(9). Dentro de esta consideración, los derechos subjetivos incluyen a los derechos fundamentales, de configuración constitucional, pero también pueden incluir derechos de configuración legal, reglamentaria o que provengan de actos administrativos.
Finalmente, entendemos por intereses legítimos toda asignación de facultades al administrado que no constituye derecho subjetivo, sino tan solo la satisfacción de los que el administrado solicita. Es decir, que la acción a emprender por el administrado respecto de la administración le reporte un beneficio permitido por la ley(10). Si bien es cierto, el interés legítimo supone la menor ventaja para el particular de todas las categorías reseñadas, no está exenta de protección por el ordenamiento administrativo, puesto que su sola existencia faculta al administrado en el ejercicio de su derecho de petición; siendo que basta el mismo para que la manifestación de voluntad de administrado genere efectos jurídicos.
III. EL DERECHO DE PETICIÓN
La manifestación de voluntad del administrado genera efectos jurídicos en aplicación de su derecho de petición. Por este derecho fundamental, cualquier administrado, individual o colectivamente, puede promover por escrito el inicio de un procedimiento administrativo ante todas y cualesquiera de las entidades, ejerciendo el derecho de petición reconocido en el artículo 2 inciso 20) de la Constitución Política del Estado(11). Dicho derecho fundamental implica la facultad de formular peticiones ante la autoridad competente, la misma que está obligada a dar una respuesta en el plazo legal. Esta obligación se mantiene no obstante la existencia de mecanismos paliativos como el silencio administrativo o la queja. De hecho, la generación del silencio administrativo no sustituye la obligación de la Administración de resolver. Como veremos más adelante, el incumplimiento de los plazos genera responsabilidad administrativa.
El derecho de petición administrativa resulta ser el equivalente administrativo del derecho de acción propio del ámbito jurisdiccional: es un derecho público subjetivo que permite el acceso a la autoridad competente, así como la excitación de la actividad administrativa a través de una solicitud, sin perjuicio de que esta última otorgue o deniegue lo pedido(12). En consecuencia, la facultad que venimos describiendo no depende de la existencia del derecho o interés sustantivo que podría sustentar la solicitud del administrado. Entonces, el derecho de petición operaría siempre en abstracto. Por ello, a diferencia de los procedimientos de oficio, los procedimientos iniciados como resultado del empleo del derecho de petición no requieren la emisión de un acto de inicio por parte de la Administración, pues la misma se encuentra obligada a iniciar el procedimiento una vez cumplidos los requisitos establecidos legalmente.
Por otro lado, es preciso indicar que el derecho de petición se origina en los albores del constitucionalismo moderno, dada la obligación de la Administración de sujetarse a la legalidad en tanto y en cuanto representante de los intereses de la colectividad. Ello surge de la aparición del principio de legalidad como componente del Estado de Derecho, de manera conjunta con la preferencia por los derechos fundamentales y el principio de separación de poderes.
Ahora bien, el derecho de petición no resulta ser ninguna novedad en nuestro ordenamiento, pues se establece inclusive desde la Constitución de 1828, definiéndose como el derecho de presentar peticiones al Congreso o al Poder Ejecutivo, pero únicamente si se suscribían individualmente, limitación que fue dejándose de lado conforme evolucionó el constitucionalismo peruano. El antecedente más directo de lo señalado por la Carta de 1993 sobre el particular es la prescripción contenida en el artículo 2, inciso 18) de la Constitución de 1979, la misma que hacía expresa referencia al silencio administrativo negativo.
En este orden de ideas, el procedimiento administrativo tiene una doble finalidad. En primer lugar, constituir una garantía de los derechos de los administrados, haciendo efectivo en particular el derecho de petición administrativa. Y es que el procedimiento administrativo es la reacción del Estado Liberal de Derecho ante la existencia de potestades autoritarias de la Administración(13), en mérito de concepciones provenientes de respeto por los derechos fundamentales y el sometimiento de la Administración a la ley.
Pero a la vez, el procedimiento administrativo debe asegurar la satisfacción del interés general(14). Dentro de esta lógica, se incluyen principios como el de verdad material, eficacia o informalismo; así como conceptos tan importantes como los de simplificación administrativa, el impulso de oficio, oficialidad de la prueba y la participación de los administrados en el procedimiento y en la toma de decisiones por parte de la autoridad administrativa.
IV. FORMAS DE MANIFESTACIÓN DE VOLUNTAD DEL ADMINISTRADO
El derecho de petición administrativa, de acuerdo a la ley, comprende un conjunto de manifestaciones de voluntad del administrado. En primer lugar, debemos encontrar las solicitudes propiamente dichas, que inician un procedimiento administrativo. Aquí debe incluirse fundamentalmente las facultades de presentar solicitudes en interés particular del administrado, de realizar solicitudes en interés general de la colectividad, las facultades de pedir informaciones, de formular consultas(15) y de presentar solicitudes de gracia(16).
Este derecho implica además la obligación de las entidades públicas de dar al interesado una respuesta por escrito dentro del plazo legal(17), sin perjuicio de lo preceptuado en la Ley sobre el silencio administrativo, dado que este último es una garantía en favor del administrado, mas no una prerrogativa de la Administración que le permita eximirse del cumplimiento de sus obligaciones. Tanto es así, que el administrado puede optar por aplicar el silencio administrativo que corresponda –sea negativo o positivo– o esperar el pronunciamiento expreso de la autoridad administrativa, lo cual implica también una manifestación de voluntad del mismo. El incumplimiento de la obligación de resolver por parte de la Administración Pública, en consecuencia, devenga las respectivas responsabilidades administrativas.
1. La facultad de contradecir actos administrativos
Frente a un acto que supone que viola, afecta, desconoce o lesiona un derecho o un interés legítimo del administrado, procede la contradicción del mismo, en la vía administrativa, y en la forma prevista en la ley, para que sea revocado, modificado, anulado o sean suspendidos sus efectos(18). La contradicción administrativa se ejerce fundamentalmente a través de los recursos administrativos que regula la Ley del Procedimiento Administrativo General(19).
Una garantía en favor del administrado en este rubro que debemos tomar en cuenta es el hecho de que la recepción o atención de una contradicción no puede ser condicionada al previo cumplimiento del acto respectivo(20). Sin embargo, en principio la presentación de una contradicción no interrumpe la ejecución del acto, salvo supuestos claramente establecidos por la ley o decisión expresa de la autoridad respectiva –como veremos más adelante–, y ello en aplicación del principio de ejecutoriedad del acto administrativo.
2. Actos de desarrollo del procedimiento
El administrado manifiesta su voluntad a través de diversos actos de desarrollo en el procedimiento. En primer lugar, encontramos los actos de comparecencia, a través de los cuales el administrado se incorpora al procedimiento cuando no es él quien lo ha iniciado. Asimismo, los actos de ordenación por parte de los administrados, que implican la presentación de articulaciones, como los incidentes o las medidas cautelares. Finalmente, se encuentran los actos de instrucción, los mismos que pueden ser actos de prueba, que implican el ofrecimiento de medios probatorios, y las alegaciones propiamente dichas, a las que referiremos a continuación(21).
a) Los alegatos o alegaciones
Los administrados pueden, en cualquier momento del procedimiento, formular alegaciones, aportar los documentos u otros elementos de juicio, los que serán analizados por la autoridad, al resolver(22). Las alegaciones o alegatos tienen por finalidad explicitar la posición del administrado en el procedimiento que se está siguiendo, aportando elementos diversos, como datos de hecho, valoraciones jurídicas o técnicas(23) y argumentos basados en dichos insumos. La facultad de presentar alegaciones forma parte del derecho de petición administrativa, así como también del derecho a la defensa como elemento constitutivo del derecho al debido proceso en sede administrativa.
Ahora bien, en el procedimiento administrativo no existe una fase especial del mismo destinada a la presentación de alegatos tal como sí existe en los procesos judiciales(24), lo cual es concordante con el principio de unidad de vista establecido líneas arriba. En este orden de ideas, existen alegaciones introductorias, las mismas que aportan datos iniciales al procedimiento y que funcionan en buena cuenta como una mejora de la solicitud inicial.
Asimismo, deben considerarse las llamadas alegaciones de fijación, a través de las cuales se consolidan los datos que constituyen la materia controvertida en el procedimiento, más allá de lo señalado por la solicitud inicial. Finalmente, existen alegaciones finales o conclusivas, que consisten en una valoración de lo instruido en el procedimiento y constituyen un mecanismo para asegurar el resultado final del mismo(25).
Entonces, los alegatos pueden presentarse en cualquier situación en la que se encuentre el procedimiento, sin limitación alguna(26). Resulta por completo evidente, a mayor abundamiento, que la autoridad administrativa deberá tomar en cuenta las citadas alegaciones en el acto administrativo mediante el cual se resuelva el procedimiento, cuyos argumentos deberán formar parte de la motivación respectiva.
Por otro lado, en los procedimientos administrativos sancionadores, o en caso de actos de gravamen para el administrado, se dicta resolución solo habiéndole otorgado al mismo un plazo perentorio no menor de cinco días para presentar sus alegatos o las correspondientes pruebas de descargo(27). A esto la doctrina denomina alegato final o conclusivo, como ya lo hemos referido.
3. Actos de finalización del procedimiento
Manifestaciones de voluntad del administrado que tienen por finalidad concluir el procedimiento. El desistimiento es un caso típico. El desistimiento implica la conclusión del procedimiento por decisión expresa del administrado, sin que exista pronunciamiento respecto al fondo de lo que es materia del procedimiento administrativo por parte de la autoridad competente, por ello la doctrina lo considera un modo anormal de terminación del procedimiento.
Finalmente, puede considerarse que una manifestación de voluntad tácita es el abandono. Y es que, de la misma manera como el administrado no debe perjudicarse de la inactividad de la Administración, esta última no puede afectarse por la inactividad del administrado. Por ello, y únicamente en los procedimientos iniciados a solicitud de parte, cuando el administrado incumpla algún trámite que le hubiera sido requerido que produzca su paralización por treinta días, la autoridad de oficio o a solicitud del administrado declarará el abandono del procedimiento, lo cual en el Derecho Comparado también se conoce como caducidad(28).
V. EL PRINCIPIO DE PARTICIPACIÓN
El principio de participación señala que las autoridades deben brindar las condiciones necesarias a todos los administrados para acceder a la información que administren, sin expresión de causa, a excepción de aquellas que afectan la intimidad personal, de las vinculadas a la seguridad nacional o las que expresamente sean excluidas por la ley. Este acceso permite a los administrados fiscalizar el funcionamiento de las entidades administrativas, de conformidad con lo establecido en la Constitución.
Asimismo, el principio de participación implica la extensión de las posibilidades de intervención de los administrados y de sus representantes en aquellas decisiones públicas que les puedan afectar, mediante cualquier sistema que permita la difusión, el servicio de acceso a la información y la presentación de opinión(29). La amplia intervención del administrado en el procedimiento administrativo le permite influir de manera directa en el resultado del mismo, es decir, en la producción de actos administrativos(30). En el caso de procedimientos administrativos en los cuales se involucren intereses difusos o colectivos la participación se amplía sustancialmente, permitiendo la actuación de aquellos administrados que lo consideren conveniente.
El principio de participación permite que sea posible una eficaz protección a los derechos de los administrados, dada su colaboración en los procedimientos, en especial los que implican interés directo. La regulación de la participación de los administrados, entonces, se convierte en un concepto fundamental del derecho del procedimiento administrativo(31). La participación de los administrados permite, en buena cuenta, la democratización de las decisiones públicas y la obtención de legitimidad de las mismas.
VI. CAPACIDAD PROCESAL DENTRO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Tienen capacidad procesal ante las entidades las personas que gozan de capacidad jurídica conforme a las leyes(32). En consecuencia, todos los sujetos de derecho (sean personas físicas o jurídicas: asociaciones, cooperativas, federaciones, fundaciones, corporaciones, etc.) que posean capacidad civil pueden ser partes en el procedimiento administrativo, sea por su propio derecho, o en representación de otro u otros administrados. Ahora bien, la referencia al término personas puede hacernos pensar que carecen de capacidad procesal aquellos sujetos de derecho que no son propiamente personas, como las diferentes organizaciones colectivas que interactúan con entes estatales(33). Asimismo, se debe incluir en el supuesto de capacidad procesal a los denominados patrimonios autónomos –propios del derecho procesal civil– que se configuran cuando dos o más personas tienen un derecho o interés común respecto a un bien, sin constituir una persona jurídica. Ejemplos de ello son la sociedad conyugal, las sucesiones indivisas, los bienes en copropiedad y las sociedades irregulares.
Algunos consideran, no obstante la remisión al derecho común, que la capacidad administrativa para obrar –o capacidad de ejercicio– es más amplia que la mera capacidad civil(34), lo que en nuestra legislación se aprecia particularmente en diversas hipótesis puntuales, referidas por ejemplo a los menores de edad al amparo del Código de Niños y Adolescentes(35), que le otorga a aquellos una capacidad para obrar mucho mayor que la prescrita por el Código Civil para el ejercicio de actos más bien cotidianos(36), en especial respecto de actos relacionados con la defensa de intereses para los cuales no se requiere participación de quienes ejercen patria potestad o tutela sobre dichos menores(37).
Es necesario señalar, finalmente, que resulta irrelevante a efectos de tener capacidad procesal el género, la nacionalidad –salvo circunstancias limitativas de carácter específico establecidas en leyes especiales, por razones de seguridad nacional o interés público– o el domicilio del administrado, aun cuando en este último caso pueda requerirse la constitución de un domicilio legal a efectos del procedimiento(38).
VII. LIBERTAD DE ACTUACIÓN PROCESAL DE LOS ADMINISTRADOS
El administrado está facultado para realizar toda actuación administrativa que no le sea expresamente prohibida por algún dispositivo jurídico(39). En específico, se entiende que dicha prohibición deberá estar contenida en una norma de rango legal, dada la aplicación inmediata del principio de no coacción (o de libertad negativa) contenida en el literal a) inciso 24, del artículo 2 de la Constitución.
Asimismo, la ley indica que se entiende prohibido todo aquello que impida o perturbe los derechos de otros administrados, o el cumplimiento de sus deberes respecto al procedimiento administrativo(40). Dado que esta previsión legal restringe derechos, debe interpretarse a su vez de manera restrictiva, entendiéndose que los derechos de los otros administrados o los deberes a los que estarán obligados los mismos deben estar determinados por la ley.
NOTAS:
(1) SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. “Principios de Derecho Administrativo”. Centro de Estudios Ramón Areces. Madrid, 2000. Pág. 387.
(2) Artículo 51, inciso 1 y 2 de la Ley.
(3) Precisión que concuerda con la doctrina comparada. PARADA VÁZQUEZ, Ramón. “Derecho Administrativo”. T. I. Marcial Pons. Madrid, 2002. Pág. 227.
(4) GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. “Manual de Procedimiento Administrativo”. Civitas. Madrid, 2000. Págs. 153-154.
(5) GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón. “Curso de Derecho Administrativo”. Civitas. Madrid, 2000. Pág. 29.
(6) SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. Op. cit. Pág. 394.
(7) GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón. Op. cit. Pág. 31.
(8) GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón. Op. cit. Pág. 37.
(9) SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. Op. cit. Pág. 395.
(10) GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. Op. cit. Pág. 159.
(11) Artículo 106 inciso 106.1 de la Ley.
(12) GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. Op. cit. Pág. 287.
(13) SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. Op. cit. Págs. 55-56.
(14) GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón. T. II. Op. cit. Pág. 437.
(15) RODRÍGUEZ, Libardo. “Derecho Administrativo”. Temis. Santa Fe de Bogotá, 1995. Pág. 235.
(16) Artículo 106, inciso 106.2 de la Ley.
(17) Artículo 106, inciso 106.3 de la Ley.
(18) Artículo 109, inciso 109.1 de la Ley.
(19) Sobre el particular: GUZMÁN NAPURÍ, Christian. “Los recursos administrativos”. En: Normas Legales. Tomo 326. Normas legales. Trujillo, 2003.
(20) Artículo 109 inciso 109.3 de la Ley.
(21) GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. Op. cit. Pág. 272.
(22) Artículo 161, inciso 161.1 de la Ley.
(23) SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. Op. cit. Pág. 85.
(24) GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón. Op. cit. Pág. 485.
(25) Sobre el particular: SHIMABUKURO MAKIKADO, Roberto C. “La instrucción del Procedimiento Administrativo”. En: Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Ley Nº 27444. ARA. Lima, 2003. Pág. 280.
(26) SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. Op. cit. Pág. 85.
(27) Artículo 161, inciso 161.2 de la Ley.
(28) Artículo 191 de la Ley.
(29) Artículo IV, inciso 1, literal 1.12 del Título Preliminar de la Ley.
(30) OCHOA CARDICH, César. “Los Principios Generales del Procedimiento Administrativo”. En: Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Ley Nº 27444. ARA. Lima, 2003. Pág. 56.
(31) GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón. Op. cit. Pág. 439.
(32) Artículo 52 de la Ley.
(33) GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. Op. cit. Pág. 155.
(34) SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. Op. cit. Pág. 391. DROMI, Roberto. “Derecho Administrativo”. Ciudad Argentina. Buenos Aires, 2000. Pág. 915.
(35) Del Código de Niños y Adolescentes:
Artículo 13.
A asociarse. El niño y el adolescente tienen derecho a la libertad de asociarse con fines lícitos y a reunirse pacíficamente.
Solo los adolescentes podrán constituir personas jurídicas de carácter asociativo sin fines de lucro. Los niños podrán adherirse a dichas asociaciones.
La capacidad civil especial de los adolescentes que integran estas personas jurídicas solo les permite la realización de actos vinculados estrictamente a los fines de las mismas, siempre que no importen disposición patrimonial.
Estas asociaciones son reconocidas por los gobiernos locales y pueden inscribirse en los Registros Públicos por el solo mérito de la resolución municipal de reconocimiento.
(36) Código Civil:
Artículo 1358.
Los incapaces no privados de discernimiento pueden celebrar contratos relacionados con las necesidades ordinarias de su vida diaria.
(37) PARADA VÁZQUEZ, Ramón. T. I. Op. cit. Pág. 228.
(38) DROMI, Roberto. Op. cit. Pág. 915.
(39) Artículo 54, inciso 1 de la Ley.
(40) Artículo 54, inciso 2 de la Ley.