RESPONSABILIDAD CIVIL DE LOS JUECES ¿El último remedio? (
Eugenia Ariano Deho (*))
SUMARIO: I. Premisa: la triple responsabilidad judicial. II. La “responsabilidad civil” del juez en el CPC de 1993. Los restrictivos criterios de imputación. III. Sigue. La responsabilidad vicaria del Estado. IV. Sigue. El doble filtraje: la intervención previa del Ministerio Público y el control de la demanda, ex artículos 426 y 427 del CPC. V. Sigue. La “caducidad” del derecho a ser indemnizado y la carga de la prueba. VI. La intangibilidad de la resolución “causante del daño”. VII. El otro sistema de responsabilidad civil: la responsabilidad objetiva del Estado-juez en materia penal. VIII. Los daños por el funcionamiento “anormal” del aparato judicial. Reflexiones conclusivas.
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I. PREMISA: LA TRIPLE RESPONSABILIDAD JUDICIAL
En nuestro sistema jurídico los jueces están sujetos a una triple responsabilidad: la penal, la disciplinaria y la civil. Ello pone en evidencia que los jueces al desempeñar su función arriesgan su libertad, su puesto y su bolsillo. Un sistema completo de responsabilidad, se diría que parecería, ya de por sí, asegurarnos a los “usuarios” que los jueces desempeñarán su función con la máxima diligencia posible, si no fuera por más que para no incurrir en alguna (o todas) las ‘fattispecie de responsabilidad.
II. LA “RESPONSABILIDAD CIVIL” DEL JUEZ EN EL CPC DE 1993. LOS RESTRICTIVOS CRITERIOS DE IMPUTACIÓN
Por lo que atañe a la responsabilidad civil, o sea por los daños provocados por los jueces en el desempeño de las funciones judiciales, siguiendo la larga tradición que se remonta a la Constitución de Cádiz de 1812(1), se ha considerado que ella le corresponda directamente a los propios jueces (al llamado “juez-persona”).
Así, en el artículo 200 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1991-92 se establece que: “Los miembros del Poder Judicial son responsables civilmente por los daños y perjuicios que causan, con arreglo a las leyes de la materia” y el Código Procesal Civil –que resulta ser “la ley de la materia” señala en su artículo 509 que: “El juez es civilmente responsable cuando en ejercicio de su función jurisdiccional causa daño a las partes o a terceros, al actuar con dolo o culpa inexcusable”.
Hasta aquí, por cuanto atañe a los jueces, parecería que nos movemos dentro de la clásica responsabilidad aquiliana por culpa: todo aquel que por dolo o culpa cause daño a otro está obligado a indemnizarlo (artículo 1969 del CC). Ergo, responsabilizamos a los jueces como si se tratara de cualquier particular que ocasiona, por acción u omisión culposa, un daño. Pero ello es más aparente que real.
Es así que la regulación vigente más que tender a responsabilizar al juez-persona por lo daños que se pueda haber dolosa o culposamente provocado a las partes o a terceros en ocasión de un proceso (instrumento para el ejercicio de la función jurisdiccional, según certera precisión de Montero Aroca(2)) tiende a limitarla. Y lo hace a través de la técnica de la “tipificación” de los criterios de imputación.
En efecto, la vigente ley reguladora del proceso civil, a diferencia del Código de Procedimientos Civiles que se limitaba a establecer en su artículo 1061 que: “Los jueces son civilmente responsables cuando en el ejercicio de sus funciones proceden por dolo, culpa y negligencia o ignorancia inexcusable”, describe lo que se considera una conducta “dolosa” e “inexcusablemente culposa”.
Es así que según el artículo 509, segundo párrafo, del CPC se considera que la conducta del juez es dolosa cuando:
1) Incurre en falsedad o fraude.
2) Deniega justicia “al rehusar u omitir un acto o realizar otro por influencia”.
Mientras que la culpa inexcusable según el tercer párrafo del artículo citado se configura cuando el juez:
1) Comete un “grave” error de derecho.
2) Hace interpretación “insustentable” de la ley.
3) Causa indefensión al no analizar los hechos probados por el afectado.
Con ello se ha “tipificado” las conductas “dolosas” o “culposas”, restringiendo de esa forma el ámbito operativo de la responsabilidad civil, pues solo serán indemnizables los daños que puedan haberse provocado por esas conductas y no otras. Nótese que esas conductas están todas referidas al acto de juzgar (salvo aquello de “rehusar u omitir un acto o realizar otro por influencia”, que comprende también la conducta omisiva), cuando los daños pueden provocarse por otras circunstancias.
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III.
SIGUE
. LA RESPONSABILIDAD VICARIA DEL ESTADO
Por otro lado, el artículo 516 del CPC señala que: “La obligación de pago de los daños y perjuicios es solidaria entre el Estado y el juez o jueces colegiados que expidieron las resoluciones causantes del agravio”. ¿Qué significa esta “solidaridad” en la obligación de pago (sic)?
Sin duda, la redacción del artículo es poco feliz. En realidad lo que se ha querido establecer es la responsabilidad “vicaria” del Estado, en virtual paralelismo con lo establecido en el artículo 1981 del CC. que establece la responsabilidad por el hecho de los dependientes(3).
Ello significa que, si mal no entendemos lo que significa la “solidaridad”, el que se considere perjudicado podrá demandar la indemnización: a) directamente al juez o jueces a los cuales le imputa la conducta productora del daño; b) tanto a dichos jueces como al Estado; y finalmente, c) solo al Estado.
Sin embargo, toda la regulación del CPC está ideada pensando en que el juez será el demandado. De allí que se haya establecido un sistema de competencias como la del artículo 511 del CPC: “Cuando la responsabilidad se atribuya a un juez civil, juez de paz letrado o juez de paz, es competente la sala civil de turno del distrito judicial correspondiente. La Sala Civil de la Corte Suprema es competente con respecto a la responsabilidad atribuida a los vocales de la propia Corte Suprema y de las cortes superiores”. Resulta evidente que lo que se trata de evitar es que los pares (salvo en el caso de los vocales supremos, por la obvia razón de que ellos están en la cúspide de la pirámide “jerárquica” del Poder Judicial) juzguen a sus pares. Ergo, nunca se pensó que el dañado demandara solo al Estado.
Con todo, la expresa extensión de la responsabilidad civil al Estado (o sea a todos) implica un pequeño (muy pequeño) avance en el camino de responsabilizar al Estado (el “Estado-juez”) por sus propios actos, aunque sea de modo (tan) indirecto(4).
IV.
SIGUE
. EL DOBLE FILTRAJE: LA INTERVENCIóN PREVIA DEL MINISTERIO PúBLICO Y EL CONTROL DE LA DEMANDA, EX ARTíCULOS 426 Y 427 DEL CPC
Desde el ángulo “procedimental” también es observable la tendencia a restringir la responsabilidad civil de los jueces.
En efecto, reproduciendo lo ya previsto en el CPC derogado, el artículo 512 dispone que “antes de proveerse la demanda, el Ministerio Público emite dictamen sobre la procedencia de esta”. Con ello encontramos una norma de “protección” del juez (no del Estado), que coloca al MP cual filtro de las demandas (potencialmente) “maliciosas” o “temerarias”. Surge una pregunta: ¿el juez estará vinculado a lo opinado por el MP? O sea, si el MP opina por la improcedencia, ¿el juez competente deberá declararla improcedente? O, en cambio, si el MP opina por la procedencia, ¿el juez deberá admitirla sin más?
La pregunta se contesta sola: el juez nunca está vinculado a lo opinado por el MP, por lo que surge otra pregunta más: ¿para qué quitar tiempo al Ministerio Público, si su dictamen no será vinculante? En realidad, esta opinión previa que se debe emitir antes de activar el proceso (o sea de admitir la demanda, promoviendo el contradictorio con el demandado) revela solo la tendencia a hacer más gravoso para el demandante el proceso y tiende a proteger al “juez-persona”. Si ya tenemos los fastidiosímos artículos 426 y 427 del CPC, que permiten al juez hacer el “filtraje” de las demandas “condenadas al fracaso”, la previsión del artículo 512 del CPC constituye un plus, que está simplemente de más.
V.
SIGUE
. LA “CADUCIDAD” DEL DERECHO A SER INDEMNIZADO Y LA CARGA DE LA PRUEBA
La tendencia legislativa restrictiva de la responsabilidad civil de los jueces se observa también en lo previsto en los artículos 514 y 515 del CPC.
Por el primero, el legislador ha tenido a bien establecer un plazo de caducidad para la interposición de la demanda indemnizatoria: dentro de los tres meses contados desde que “quedó ejecutoriada la resolución que causó el daño”.
Resulta evidente que con ello se aparta de la regulación general de la responsabilidad civil, sometida a plazos de prescripción y no, ciertamente, de caducidad. Queda confirmado que cuando un legislador quiere proteger muy poco una situación jurídica de ventaja, establece plazos de caducidad y no de prescripción(5). Hay que notar que tal plazo se hace correr desde que “quedó ejecutoriada la resolución que causó el daño”, con lo cual se evidencia que el daño indemnizable debe ser el producto de una “resolución” (producto a su vez del “tipificado” dolo o culpa del juez).
Con la segunda disposición (la del artículo 515) el CPC nos remite por lo que atañe al “monto del resarcimiento, su exoneración y la carga de la prueba del daño causado” a las reglas del CC sobre “inejecución de obligaciones” (o sea a la responsabilidad contractual), cosa rara porque aquí estamos ante un caso de responsabilidad aquiliana.
Quizá lo más importante de la remisión esté en lo referente a la carga de la prueba. Como sabemos, en materia de responsabilidad extracontractual existe una inversión de la carga de la prueba por lo que atañe al título de imputación: la culpa (y el dolo…) se presumen, pues “el descargo por falta de dolo o culpa corresponde a su autor” (o sea al demandado, artículo 1969 del CC). Al parecer, esto es lo que no se aplica en materia de responsabilidad civil de los jueces, pues si bien el artículo 515 del CPC hace referencia a la “carga de la prueba del daño” (que en cualquier supuesto de responsabilidad grava siempre sobre el actor), la expresa remisión a las normas sobre responsabilidad contractual (y como tal la exclusión de la aplicación de las normas sobre la responsabilidad extracontractual) hace dudosa la aplicación del artículo 1969 del CC, colocando al demandante en una posición mucho más gravosa que cualquier otro demandante que se base en el artículo 1969 del CC, pues culpa (o dolo) no se presumirán.
Ergo, la regulación de la responsabilidad civil de los jueces es tendencialmente restrictiva por todos sus costados.
VI. LA INTANGIBILIDAD DE LA RESOLUCIÓN “CAUSANTE DEL DAÑO”
Ahora bien, si con todas estas restricciones, el demandante lograra obtener una sentencia favorable, indica el artículo 517 del CPC que esta “solo tiene efectos patrimoniales” y que “en ningún caso afecta la validez de la resolución que produjo el agravio”.
Ergo, aun cuando en el proceso se determine que “la resolución que produjo el agravio” ha sido el producto del dolo o de la culpa del juez, la resolución no será“revisable”, en el entendido de que los daños (se entiende patrimoniales) causados por esta serán resarcidos por el juez-persona (o, el Estado como “responsable solidario”), con lo cual se restablece el equilibrio roto por la conducta del juez.
Además, el artículo 517 del CPC prevé una suerte de “resarcimiento moral” en forma específica consistente en la publicación de “la sentencia final por dos días consecutivos en un diario de circulación nacional”.
Quizá en este artículo se pueda apreciar la función de “extremo remedio” que asume el proceso por responsabilidad civil de los jueces: no siendo ya posible la impugnación de la resolución a través de los recursos ordinarios, impugnación tendiente a la corrección de los errores o vicios que la pudieran afectar (y afectar la esfera jurídica del perdedor) entra, cual sustituto, el remedio resarcitorio a cargo del propio juez (o jueces) a los cuales sea imputable el daño provocado por su resolución.
VII. EL OTRO SISTEMA DE RESPONSABILIDAD CIVIL: LA RESPONSABILIDAD OBJETIVA DEL ESTADO-JUEZ EN MATERIA PENAL
Pero, además de la responsabilidad civil de los propios jueces con responsabilidad “vicaria” (en el sentido de responsabilidad por el hecho de otro) del Estado, nuestro ordenamiento jurídico prevé otro sistema de responsabilidad civil: la objetiva del Estado “por los errores judiciales en los procesos penales y por las detenciones arbitrarias” (inciso 7 del artículo 139 de la Constitución(6)), pero con la precisión de que ello lo será“en la forma que determine la ley”.
En estos dos escasos supuestos (error judicial penal y detención arbitraria) el Estado debe responder directa y objetivamente, pero existe la cláusula “en la forma que determine la ley”.
Tal Ley existe y está vigente: es la Nº 24973 del 28 de diciembre de 1988, tendiente a desarrollar los incisos 5) y 16) del artículo 233 de la entonces vigente Constitución de 1979, Ley que tras delimitar en los supuestos de detención arbitraria (artículo 2(7)) y los de error judicial (artículo 3(8)), establece que: “Las indemnizaciones a que se contrae la presente Ley, serán abonados por el Estado a través del Fondo que por la misma se crea” (artículo 7), Fondo que fue legalmente creado pero nunca instalado(9), por lo que lo dispuesto en esta Ley ha devenido en letra muerta.
De inmediato surge la pregunta: ¿por qué la Constitución limita esta cobertura de los daños provocados por error judicial al producido por un proceso penal? ¿Es que acaso no hay posibilidad de errores productores de daños en los procesos civiles, laborales, constitucionales? El propio Código Procesal Civil al configurar la “culpa inexcusable” señala que esta se presenta cuando el juez comete un “grave error de derecho” o “no analiza los hechos probados por el afectado” (que es error de hecho)(10).
Ciertamente, en materia penal el error judicial es fácil de delimitar: se condenó a quien no se debió condenar. Y la existencia del error judicial se determina al resolverse el recurso de revisión (en el nuevo CPP, según los artículos 439 y sgtes. “acción de revisión”), los daños ocasionados por esa condena –que luego se determinó errada– deben ser indemnizados por el Estado. El error así declarado no exige la culpa del juez o jueces que en su momento condenaron. La responsabilidad del Estado es directa, objetiva y por hecho propio. Lo mismo ocurre tratándose de detención arbitraria. Determinada la arbitrariedad (o sea falta de justificación) de la detención, los daños provocados por aquella deberán ser resarcidos directa y objetivamente por el Estado, prescindiéndose del hecho que dicha detención fuera el resultado de un comportamiento doloso o culposo de una autoridad o funcionario estatal.
¿Por qué no puede ocurrir lo mismo en materia civil (o laboral o constitucional)? Pues porque nos falta algo que debería ser su presupuesto: el proceso para determinar la existencia del “error judicial”, entendido este como una falta de correspondencia entre lo que se declaró y lo que debió declararse, vale decir, el equivalente en el ámbito “no penal” al llamado “recurso de revisión” en materia penal, enderezado a eliminar la resolución contaminada y, dentro de lo posible, a eliminar sus efectos. Papel este que debería desempeñar la llamada “nulidad de cosa juzgada fraudulenta” ex artículo 178 del CPC, pero que, como todos sabemos no cumple, y que frente a la imposibilidad de la restitutio in integrum, debería conducir, si no se puede responsabilizar a la parte ganadora (y perdedora del proceso de revisión) deberían ser asumidos (directa, objetiva y por hecho propio) por el Estado, tal cual en el ámbito penal.
VIII. LOS DAÑOS POR EL FUNCIONAMIENTO “ANORMAL” DEL APARATO JUDICIAL. REFLEXIONES CONCLUSIVAS
Pero en nuestro sistema hay una gran omisión: ni los jueces ni el Estado responden ante los “usuarios” del “servicio de justicia” por el funcionamiento “anormal” del aparato judicial. ¿Quid, si una notificación, que no depende precisamente del juez, no llega a tiempo para interrumpir una prescripción que está por llegar a su dies ad quem? ¿Quid, si el notificador notifica en un lugar que no es el que corresponde? ¿Quid, de las dilaciones indebidas no imputables a la acción u omisión del juez, sino a la propia disfunción del aparato judicial? ¿Quién responde? Pues a la fecha nadie.
Ergo, me parece que se impone una revisión total de nuestro “sistema” de responsabilidad civil por daños derivados del “proceso”. Como ya tuve ocasión de indicar en otro lugar(11), un adecuado régimen de responsabilidad sería el siguiente:
1) Desde el ángulo de los jueces la responsabilidad por desviación de su primario deber de sometimiento a la ley debe conducirles a una severa responsabilidad disciplinaria y penal.
2) Desde el ángulo del justiciable-víctima la objetiva desviación del aparato jurisidiccional de sus funciones debe conducir a una responsabilidad por los daños provocados a cargo única y exclusivamente del Estado-juez. Dentro de este supuesto debería comprenderse tanto los daños provocados por error judicial (en tanto no imputables a la propia parte) como de las normas reguladoras del ejercicio de la potestad jurisdiccional –o sea del proceso– (lo que los españoles llaman “funcionamiento anormal de la administración de justicia”), que no necesariamente serían provocados por acción u omisión del juez, sino también de los demás miembros del “aparato” judicial.
Pero sea cual fuere el camino que se tome, hay que tener la tener la certeza de que –tal como lo señala Díez-Picazo Giménez– “la responsabilidad no es la vía idónea para mejorar el funcionamiento de la justicia. La responsabilidad mira el pasado no el futuro, vale decir, los medios de resarcimiento se refieren al defecto ya producido y no pueden convertirse en un mecanismo de política judicial. Pese a ello, el ciudadano tiene el derecho a no soportar en su patrimonio los defectos estructurales de la justicia, la cual es probablemente la más importante función que debe cumplir el Estado frente a los particulares”(12).
NOTAS:
(1) La Constitución de la Monarquía Española, promulgada en Cádiz el 19 de marzo de 1812, establecía en su artículo 254 que: “Toda falta de observancia de las leyes que arreglan el proceso en lo civil y en lo criminal, hace responsables personalmente á los jueces que la cometieren”.
(2) Frente a la pregunta ¿qué es el proceso?, el maestro valenciano se contesta: “es el medio jurídico, el instrumento, con el que los órganos jurisdiccionales cumplen las funciones asignadas constitucionalmente”, agregando que es “el único instrumento para el ejercicio de la potestad jurisdiccional, la cual no se realiza fuera del proceso o, dicho de otra forma, la jurisdicción solo actúa por medio del proceso, o bien fuera del proceso no se ejerce jurisdicción. Ello es así por la correlación e interdependencia entre jurisdicción y proceso”: “Derecho Jurisdiccional. I. Parte General”. 7ª ed. Tirant lo Blanch. Valencia, 1997. Pág. 294.
(3) “Aquel que tenga a otro bajo sus órdenes responde por el daño causado por este último, si ese daño se realizó en el ejercicio del cargo o en el cumplimiento del servicio respectivo. El autor directo y el autor indirecto están sujetos a responsabilidad solidaria”. Según la teoría tradicional, este tercero responde por hecho ajeno, pero por su propia culpa (ya sea culpa in eligendo o in vigilando). Para otros, en realidad lo que se pretende es reforzar la posición creditoria de la víctima, agregando otro sujeto que responderá–objetivamente– por la obligación “con todo su patrimonio”. Sobre ello, señala Trimarchi que: “La responsabilidad del empleador es por lo tanto una responsabilidad independiente de la culpa”. Istituzioni di diritto privado. 5ª ed. Giuffré. Milano, 1981. Pág. 150.
(4) En efecto, durante muchos siglos se ha considerado que la manifestación de la soberanía del Estado era su total irresponsabilidad patrimonial. Los ingleses acuñaron un principio: the King can do not wrong (“el rey no puede cometer ilícitos”, sobre el origen de la máxima, cfr. SANTAMARÍA PASTOR. “La teoría de la responsabilidad del Estado legislador. En: Revista de Administración Pública. Nº 68. 1972. Págs. 62-64, nota 10), colocándose al Estado en un plano de total inmunidad frente a los daños que su actuación pudiera ocasionar a los ciudadanos. En tal sentido, si algún funcionario estatal en el desempeño de sus funciones provocaba algún daño, respondía él personalmente, sin que tal responsabilidad pudiera alcanzar al propio Estado (cfr. GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ. “Curso de Derecho Administrativo. II”. Ed. Civitas. Madrid, 1993. Págs. 359 y sgtes.). Tal como lo señala Ignacio Díez-Picazo Giménez. “Appunti sulla responsabilità dello Stato in Spagna: il c.d. funzionamento anormale dell’amministrazione della giustizia”. En: Rivista trimestrale di diritto e procedura civile. 1990. Pág. 581. “Solamente con el advenimiento del constitucionalismo y del Estado de Derecho, los cuales implican el principio de autolimitación del poder, se ha comenzado muy lentamente a poner en duda este principio. Solamente en este siglo se ha llegado a una notable reducción de la inmunidad del poder. La historia de la evolución de esta materia es la historia recorrida entre dos principios opuestos: del principio de la absoluta irresponsabilidad al principio de responsabilidad general de los poderes públicos”.
(5) Cfr. mi “Prescripción” y Código Procesal Constitucional (Los mecanismos constitucionales de protección entre las garras del tiempo), en Proceso y Justicia. Revista de derecho procesal. Nº 5. 2005. Págs. 35 y sgtes.
(6) Con ello, la Constitución de 1993 no ha hecho sino condensar en un mismo inciso lo dispuesto en la Constitución de 1979 en los incisos 5 (errores judiciales cometidos en procesos penales) y 16 (detenciones arbitrarias) del artículo 233. Por cierto, el derecho a una indemnización por errores judiciales penales ya se había consagrado en la Constitución de 1933, en cuyo artículo 230 se establecía que: “El Estado indemnizará a las víctimas de los errores judiciales en materia criminal, previo juicio de revisión en la forma que determine la ley”.
(7) “Tiene derecho a indemnización por detención arbitraria, quien es privado de su libertad por la autoridad policial o administrativa sin causa justificada o, existiendo esta, si se excede de los límites fijados por la Constitución o la sentencia. También tiene derecho a indemnización quien no es puesto oportunamente a disposición del juez competente dentro del término establecido por la Constitución”. La Ley Nº 24973 regula en sus artículos 19 a 25 el procedimiento a seguir para la condena al pago de la indemnización por detención arbitraria.
(8) “Tienen derecho a indemnización por error judicial:
a) Los que, luego de ser condenados en proceso judicial, hayan obtenido en juicio de revisión, resolución de la Corte Suprema que declara la sentencia errónea o arbitraria.
b) Los que hayan sido sometidos a proceso judicial y privados de su libertad como consecuencia de este y obtenido posteriormente auto de archivamiento o sentencia absolutoria”.
Según el artículo 18 de la Ley Nº 24973 la autoridad judicial que emita la resolución deberá consignar en ella el mandato de pago de la indemnización correspondiente.
(9) La Ley Nº 24973 prevé un ambicioso sistema de cobertura de los daños provocados por error judicial penal y detención arbitraria, con la creación de un “Fondo Nacional Indemnizatorio”, y a su vez de “Fondos Distritales” (que debían funcionar en las ciudades sede de cortes superiores).
(10) Respecto de la previsión de la Constitución de 1979, narra Chirinos Soto que “en el seno de la Comisión Principal como en la plenaria, se llegó a sugerir que la indemnización por errores judiciales comprendiera la esfera civil. Al respecto primó el buen sentido. No prosperó la iniciativa, porque hubiera sido muy peligrosa. El error judicial en el campo civil puede derivarse de defecto de la prueba, lo que es responsabilidad de parte. El defecto de prueba en materia penal es, en cambio, responsabilidad del Estado”. Obviamente el argumento carece de sustento. Si hay “defecto de prueba” imputable a las partes simplemente no estamos ante un error judicial (cfr. CHIRINOS SOTO. “La Constitución al alcance de todos”. Editorial Andina. Lima, 1980. Pág. 268).
(11) Cfr. mi Responsabilidad civil de los jueces (...y la irresponsabilidad del Estado-juez)”. En: Revista jurídica del Perú. Nº 22. Mayo, 2001. Págs. 171 y sgtes.
(12) DÍEZ-PICAZO GIMÉNEZ. Op. cit. Págs. 598-599.