LA EJECUCIÓN DE RESOLUCIONES EN EL ÁMBITO MUNICIPAL (
Christian Guzmán Napurí (*))
SUMARIO: I. Introducción. II. Ejecución de actos administrativos y en especial, la ejecución forzosa. III. Las exigencias que debe cumplir la autoridad administrativa para proceder a la ejecución forzosa de los actos administrativos. IV. El tema de la ejecución subsidiaria.
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I. INTRODUCCIÓN
Si bien el procedimiento administrativo general regula también la tramitación de procedimientos administrativos en el ámbito municipal, es cierto que los mismos poseen ciertas variaciones en dichas instituciones, derivadas de la especial naturaleza de dichos organismos y de la autonomía de la que gozan. Es decir, existen ciertas particularidades del procedimiento administrativo municipal respecto a la tramitación del mismo en otras instituciones públicas, particularidades que pasaremos a reseñar en el presente trabajo en cuanto a la ejecución de los actos administrativos que se emiten.
Los gobiernos locales están conformados por las Municipalidades, sean estas provinciales, distritales o delegadas. Las municipalidades configuran entonces el tercer y cuarto nivel en el diseño descentralizado del Estado peruano, el cual se encuentra consagrado por la Constitución. Dichos gobiernos locales gozan también de autonomía política, económica y administrativa, la cual se encuentra garantizada por la norma constitucional y su legitimidad proviene del mecanismo popular de elección de los miembros de dichos gobiernos.
Ahora bien, es necesario señalar que las municipalidades son típicas entidades administrativas, a las que se les aplica en forma directa la Ley materia de análisis, dado que efectúan una función administrativa
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. Al interior de los gobiernos locales se realizan múltiples procedimientos administrativos, cuya regulación corresponde a la Ley de Procedimiento Administrativo General y a la Ley Orgánica de Municipalidades.
Los gobiernos locales se organizan a través de un esquema bipolar
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. Es decir, existe un órgano ejecutivo denominado alcalde, y un órgano deliberativo, denominado consejo municipal que desempeña funciones normativas y fiscalizadoras. Cada uno de dichos organismos es competente para emitir determinadas normas jurídicas, así como determinados actos administrativos, de acuerdo con sus facultades, siendo la competencia en materia administrativa asignada al alcalde
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. Finalmente, se han establecido importantes mecanismos de coordinación con los gobiernos regionales, a fin de hacer efectiva la eficiente puesta en práctica de los mecanismos de descentralización.
II. EJECUCIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS Y EN ESPECIAL, LA EJECUCIÓN FORZOSA
La ejecución de los actos administrativos tiene directa relación con los efectos que los mismos generan. La ejecución permite, entonces, que dichos efectos jurídicos puedan hacerse efectivos. En tal sentido, los actos de ejecución son en gran medida hechos administrativos, pues son manifestación de los efectos jurídicos de los actos administrativos.
1. Carácter ejecutorio de los actos administrativos
La ejecutoriedad del acto administrativo implica que el mismo surte sus efectos sin necesidad de que la Administración recurra a otra entidad a fin de que la misma ratifique o haga efectivo el acto. Es decir, el acto administrativo se ejecuta aun cuando el administrado no se encuentre en conformidad con dicho acto. A su vez, la ejecutoriedad del acto administrativo proviene del denominado privilegio de decisión ejecutoria.
Debemos distinguir esta cualidad de la llamada ejecutividad. Esta es aquella virtud por la cual, los actos administrativos definitivamente firmes, es decir, los que agotaron la vía administrativa, producen por sí mismos los efectos perseguidos por su emanación. La ejecutividad es la idoneidad del acto administrativo para obtener el objetivo para el cual ha sido dictado.
Por otro lado, el principio de ejecutoriedad implica más bien una cualidad específica, siendo a la vez una condición relativa de eficacia del acto, pero solo de los actos capaces de incidir en la esfera jurídica de los particulares imponiéndole cargos tanto reales como personales, de hacer, de dar o abstenerse. Lo relevante de la ejecutoriedad es que la Administración puede obtener el cumplimiento de lo ordenado aun en contra de la voluntad del administrado y sin necesidad de recurrir a los órganos jurisdiccionales. Desde este punto de vista existen actos administrativos que no gozan de ejecutoriedad, como los actos declarativos o los que consisten en certificaciones.
En tal sentido, los actos administrativos tendrán carácter ejecutorio, salvo disposición legal expresa en contrario, mandato judicial o que estén sujetos a condición o plazo conforme a ley
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. En primer lugar, existen diversas disposiciones que establecen excepciones al carácter ejecutorio de los actos administrativos, como es el caso de la propia Ley, que establece que la sanción administrativa será ejecutiva cuando se haya agotado la vía administrativa. Asimismo, la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado establece que la impugnación de los actos administrados emitidos en el contexto de un proceso de selección suspende el efecto de los mismos.
Por otro lado, un mandato judicial puede generar la suspensión provisional de la ejecución de un acto administrativo, en particular si dicha suspensión proviene de una medida cautelar en un proceso de garantía o en un proceso contencioso administrativo. Finalmente, un acto administrativo puede estar sometido a condición o plazo suspensivos. Es decir, una vez que se dé la condición o se genere el plazo, el acto podrá ejecutarse.
2. La ejecución forzosa
La ejecución forzosa es el mecanismo a través del cual la Administración Pública procura el cumplimiento de las obligaciones y deberes generados respecto de los administrados en un acto administrativo, ante la negativa del administrado de cumplir espontáneamente con las mismas. Ello proviene de la aplicación de una potestad administrativa de especial importancia denominada autotutela. Esta consiste en la capacidad de la Administración Pública de efectuar la protección de sus intereses sin necesidad de recurrir al Poder Judicial ni a órgano estatal alguno. La Administración está capacitada, entonces, para tutelar por sí misma sus propias situaciones jurídicas
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. De hecho, la autotutela proviene de la particular misión asignada a la Administración, consistente en el manejo de bienes públicos y servicios a prestar por el Estado.
Y es que, la independencia de la Administración respecto de los tribunales se garantiza positivamente haciendo que aquella no tenga necesidad de estos para asegurar la eficacia de sus resoluciones y mandatos, lo que se alcanza con el reconocimiento de poderes de ejecución a los propios órganos de la Administración
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. Ello tiene especial importancia a nivel de los organismos municipales, en los cuales la autonomía administrativa cumple un rol de especial importancia.
Las municipalidades, en consecuencia, poseen facultades expresas para poder hacer efectivos sus actos, en especial aquellos que implican la defensa de sus propios intereses. La ejecución forzosa puede hacerse efectiva a través de los propios órganos competentes de la Administración Pública, o a través de la Policía Nacional del Perú. En el caso de las municipalidades, se hace uso de la Policía Municipal, la cual posee facultades expresas para ello, conforme lo establecido en la Ley Orgánica de Municipalidades.
III. LAS EXIGENCIAS QUE DEBE CUMPLIR LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA PARA PROCEDER A LA EJECUCIÓN FORZOSA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Ahora bien, no siempre resulta procedente que la autoridad administrativa puede iniciar un procedimiento de ejecución forzosa, en especial la autoridad municipal. Para proceder a la ejecución forzosa de actos administrativos, la autoridad debe cumplir con determinadas exigencias, los cuales son las siguientes
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1. Que se trate de una obligación de dar, hacer o no hacer, establecida a favor de la entidad
Ello implica, en primer lugar, que dicha obligación esté directamente contenida en el acto administrativo que se va a ejecutar, asimismo, que este acto goce de eficacia inmediata. Adicionalmente, los actos que imponen obligaciones a la Administración o los actos meramente declarativos no pueden ser ejecutados de manera forzosa
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. En el caso de las municipalidades, dicha ejecución abarca desde sanciones administrativas
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hasta la puesta en práctica de decisiones que corrigen situaciones de hecho indebidas.
2. Que la prestación a cumplir por parte del administrado sea determinada por escrito, de modo claro e íntegro
Ello pretende limitar la discrecionalidad de la autoridad que va a ejecutar la resolución. En el ámbito municipal, muchas veces se pretende ejecutar una resolución que no contiene prestaciones claras, lo cual configura un abuso respecto de los derechos de los administrados.
3. Que tal obligación derive del ejercicio de una atribución de imperio de la entidad o provenga de una relación de Derecho Público sostenida con la entidad
No puede realizarse la ejecución forzosa de actos sometidos al Derecho Privado o en los cuales la Administración ha actuado civilmente. En estos casos, la Administración deberá recurrir obligatoriamente al Poder Judicial. Casos de lo reseñado pueden encontrarse en las actividades económicas realizadas por entes administrativos o en las contrataciones que no se encuentran sometidas a la ley de contrataciones y adquisiciones del Estado.
4. Que se haya requerido al administrado el cumplimiento espontáneo de la prestación, bajo apercibimiento de iniciar el medio coercitivo específicamente aplicable
La ejecución forzosa implica que la autoridad administrativa haya puesto al alcance del administrado la posibilidad de cumplir de manera espontánea con la prestación a su cargo. Ello pretende impedir la ejecución intempestiva, que podría perjudicar al administrado, puesto que la ejecución forzosa solo ocurre ante el incumplimiento voluntario del administrado.
5. Que no se trate de acto administrativo para el que la Constitución o la ley exijan la intervención del Poder Judicial a fin de hacer efectiva su ejecución
Lo que ocurre es que existen ciertas resoluciones administrativas que requieren la intervención del Poder Judicial para que puedan ser ejecutadas, en especial cuando son señaladas en normas legales especiales o en la propia Ley de Procedimiento Administrativo General
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.
La existencia de actos administrativos ejecutables judicialmente se basa en la protección a los derechos fundamentales de los administrados ante la posibilidad de una actuación arbitraria de la autoridad administrativa. De hecho, esta previsión legal muestra la naturaleza híbrida del ordenamiento administrativo peruano, en el cual se mezclan instituciones que provienen de la tradición europeo continental del Derecho Administrativo, en la cual existe ejecutoriedad y autotutela, y la tradición anglosajona, en la cual el íntegro de las decisiones de la Administración debe ejecutarse judicialmente.
Un caso interesante de lo señalado es la obligación de la autoridad administrativa de recabar autorización judicial para poder ingresar al domicilio del particular, en especial en el caso de secuestros ordenados en el ámbito municipal. La Ley del Procedimiento Administrativo General señala que, si fuese necesario ingresar al domicilio o a la propiedad del afectado, deberá seguirse lo previsto por el inciso 9) del artículo 2 de la Constitución Política del Perú, norma que consagra el derecho a la inviolabilidad de domicilio
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. En tal sentido, nadie puede ingresar a un domicilio ni efectuar investigaciones o registros sin autorización de la persona que lo habita o sin mandato judicial, salvo flagrante delito o grave peligro de su perpetración.
Un ejemplo adicional de supuestos provenientes de normas específicas es el contenido en la reciente Ley Orgánica de Municipalidades, en la cual se señala que la autoridad municipal debe obtener autorización judicial, en la vía sumarísima, para demoler obras inmobiliarias que contravengan determinadas normas jurídicas
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. Esta previsión tiene por finalidad tutelar el derecho de propiedad del ejecutado y protegerlo de posibles actuaciones arbitrarias de la autoridad municipal, que podrían generar un daño irreparable.
IV. EL TEMA DE LA EJECUCIÓN SUBSIDIARIA
Es el mecanismo a través del cual la Administración se procura la prestación a través de la ejecución de la misma por un sujeto distinto al obligado
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. Este mecanismo se aplica a falta de ejecución coactiva, cuando no existe mecanismo que permita obtener que el administrado cumpla su prestación de manera directa.
La ejecución subsidiaria ocurre únicamente cuando la obligación no es personalísima y fundamentalmente respecto de obligaciones de dar o de hacer. En este caso, la entidad realizará el acto por sí misma o a través de las personas que determine, a costa del obligado. Ello significa que el costo de la actuación administrativa deberá ser asumido por el administrado, más los daños y perjuicios irrogados. Un ejemplo de lo señalado se encuentra referido al retiro de materiales o demolición de obras que ocupen las vías públicas
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El importe de los gastos, daños y perjuicios indicados se exigirá conforme a lo dispuesto en lo referente a la ejecución coactiva. La Ley señala que dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecución, o reservarse a la liquidación definitiva. Esto puede llevarnos a pensar que la Administración realiza dicha liquidación en forma unilateral. Sin embargo, en el Derecho y doctrina comparados debe entenderse que dicha liquidación requiere un procedimiento administrativo previo, que permita la defensa del administrado.
NOTAS:
(1) Artículo I, inciso 5 del Título Preliminar de la Ley de Procedimiento Administrativo General. (LPAG).
(2) Ley Orgánica de Municipalidades:
Artículo 4.- Los órganos de los Gobiernos Locales.
Son órganos de gobierno local las municipalidades provinciales y distritales. La estructura orgánica de las municipalidades está compuesta por el concejo municipal y la alcaldía.
(3) Ley Orgánica de Municipalidades:
Artículo 6.- La Alcaldía:
La alcaldía es el órgano ejecutivo del gobierno local. El alcalde es el representante legal de la municipalidad y su máxima autoridad administrativa.
(4) Artículo 192 de la LPAG.
(5) GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón “Curso de Derecho Administrativo”. Tomo I. Civitas. Madrid, 2000. Pág. 505.
(6) TIRADO BARRERA, José Antonio. “La ejecución forzosa de los actos administrativos en la Ley Nº 27444”. En:
Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Ley Nº 27444
. ARA. Lima 2003. Pág. 344 y sgtes.
(7) Artículo 194 de la Ley de Procedimiento Administrativo General.
(8) TIRADO BARRERA, José Antonio. Op. cit., Pág. 365.
(9) Ley Orgánica de Municipalidades:
Artículo 46.- Sanciones
Las normas municipales son de carácter obligatorio y su incumplimiento acarrea las sanciones correspondientes, sin perjuicio de promover las acciones judiciales sobre las responsabilidades civiles y penales a que hubiere lugar.
Las ordenanzas determinan el régimen de sanciones administrativas por la infracción de sus disposiciones, estableciendo las escalas de multas en función de la gravedad de la falta, así como la imposición de sanciones no pecuniarias.
Las sanciones que aplique la autoridad municipal podrán ser las de multa, suspensión de autorizaciones o licencias, clausura, decomiso, retención de productos y mobiliario, retiro de elementos antirreglamentarios, paralización de obras, demolición, internamiento de vehículos, inmovilización de productos y otras.
A solicitud de la municipalidad respectiva o del ejecutor coactivo correspondiente, la Policía Nacional prestará su apoyo en el cumplimiento de las sanciones que se impongan, bajo responsabilidad.
(10) TIRADO BARRERA, José Antonio. Op. cit., Pág. 393 y sgtes.
(11) Artículo 196, inciso 196.3 de la LPAG.
(12) Artículo 49, párrafo final de la Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972.
(13) Artículo 198 de la LPAG.
(14) Ley Orgánica de Municipalidades:
Artículo 49.- Clausura, retiro o demolición
La autoridad municipal puede ordenar la clausura transitoria o definitiva de edificios, establecimientos o servicios cuando su funcionamiento está prohibido legalmente o constituye peligro o riesgo para la seguridad de las personas y la propiedad privada o la seguridad pública, o infrinjan las normas reglamentarias o de seguridad del sistema de defensa civil, o produzcan olores, humos, ruidos u otros efectos perjudiciales para la salud o la tranquilidad del vecindario.
La autoridad municipal puede ordenar el retiro de materiales o la demolición de obras e instalaciones que ocupen las vías públicas o mandar ejecutar la orden por cuenta del infractor; con el auxilio de la fuerza pública o a través del ejecutor coactivo, cuando corresponda.
La autoridad municipal puede demandar autorización judicial en la vía sumarísima para la demolición de obras inmobiliarias que contravengan las normas legales, reglamentos y ordenanzas municipales.