EL PROCESO DE CUMPLIMIENTO. Comentarios a partir de los criterios expuestos en la STC Exp. Nº 0168-2005-PC/TC (
Víctorhugo Montoya Chávez (*))
SUMARIO: I. Cuestiones iniciales. II. ¿Proceso constitucional o proceso constitucionalizado? III. ¿Nuevos derechos fundamentales? IV. ¿Cuál es el mandato de estos nuevos derechos fundamentales? V. ¿Bastaría un amparo para proteger tales derechos?
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I. CUESTIONES INICIALES
Cuando el Tribunal Constitucional actúa lo hace en pos de lograr dos fines esenciales y determinantes: la primacía de la Constitución y la tutela efectiva de los derechos fundamentales, según lo establece el artículo II del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional. Tales objetivos han de ser logrados en todo proceso constitucional, y a dicho propósito no puede escaparse el proceso de cumplimiento. De otro lado, al ser este Tribunal el órgano de control de la Norma Fundamental (artículo 201 de la Constitución), solo se encuentra sometido a ella misma y a su ley orgánica (artículo 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y artículo 1º del Reglamento Normativo). Por tal razón, cuando busque dotar de contenido a un tipo de proceso constitucional, como es el cumplimiento, tampoco puede alejarse de lo que la Norma Fundamental desea o prevé.
Y son tales parámetros a los cuales se remitió el Tribunal Constitucional en la STC 0168-2005-PC/TC, Caso Maximiliano Villanueva Valverde, y fechada en Lima, a los 29 días de septiembre de 2005. En ella, exactamente en el fundamento 23, se ha señalado que “dentro del marco de la función de ordenación del Tribunal Constitucional, se hace indispensable, para los casos futuros que se tramiten en la vía del proceso de cumplimiento, la aplicación estricta de los requisitos mínimos comunes a los mandatos contenidos en las normas legales y actos administrativos cuyo cumplimiento se exige, que han sido desarrollados a través de la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional y que se resumen en la presente sentencia, a fin de no desnaturalizar el carácter breve y expeditivo del proceso de cumplimiento”.
Sin embargo, algún sector de la doctrina ha venido señalando que el cumplimiento debe tener tal o cual interpretación o sentido, distinto –claro está a la forma en que resolvió el Tribunal Constitucional. Lamentable e independientemente de gustos personales, la sentencia en mención tan solo ha resuelto y explicado el cumplimiento según el único parámetro con el que puede resolver y según un modelo que la propia Norma Fundamental ha recogido, y a mi entender cualquier estudio que se jacte de serio no puede olvidarse de ello.
Es por ello que en las siguientes líneas trataré de reafirmar algunas de las características de las que se ha dotado al cumplimiento, sobre todo respecto a si es o no un proceso constitucional o un proceso constitucionalizado (Acápite 1), a si se han inventado o no derechos fundamentales para justificar su contenido (Acápite 2), a si deberían o no tener un contenido peculiar (Acápite 3), y a si bastaba o no que se reconozca el proceso de amparo para protegerlos (Acápite 4).
II. ¿PROCESO CONSTITUCIONAL O PROCESO CONSTITUCIONALIZADO?
De hecho, es muy paradigmática la situación del proceso de cumplimiento en el ámbito constitucional. Como novedad, fue previsto en el artículo 200 inciso 6 de la Constitución. Es decir, la propia Norma Fundamental lo ha admitido. Se le debe entender como un mecanismo por el cual el ciudadano controla la ejecución de las normas y actos, gozando de sentido solo si se toma en cuenta el interés general y el ámbito real de aplicación. Entonces, para comprender cabalmente a la Constitución, como garantía protectora de la posición jurídica de la ciudadanía, es conveniente distinguir el deber de aquellos que cumplen función pública, para respetar y ajustarse a las normas que integran el orden jurídico, máxime si “todos los funcionarios y trabajadores públicos están al servicio de la Nación”, tal como lo recoge el artículo 39 de la Constitución.
Pese a su reconocimiento constitucional, es realmente inaudito que la Comisión elaboradora del Código Procesal Constitucional haya señalado en la Exposición de Motivos que “esta institución debería ser eliminada, pues no solo no es clara, sino que en puridad no es un proceso constitucional”, motivo por el cual se ha considerado que en verdad se trata de un proceso de carácter constitucionalizado. A este concepto también hizo referencia este Tribunal en el pasado, cuando en el fundamento 2 de la STC 1900-2005-PC/TC señaló que “la acción de cumplimiento es un proceso constitucionalizado que tiene por objeto la protección de derechos legales y de orden administrativo, mediante el control de la inacción administrativa”. A partir de todo ello, en el fondo, ¿qué viene a significar que este sea un proceso constitucionalizado? Simplemente que si bien no posee carácter constitucional (por no estar protegiendo derechos de índole fundamental), se ha decidido asimilarlo a tal situación. Es decir, se ha hecho una especie de ficción jurídica.
Naturalmente, para interpretar una norma constitucional, existen diversos métodos que pueden ser utilizados, pero ninguno de ellos puede recoger pareceres o deseos. Se puede interpretar lejos del sentido literal pero nunca avasallando el contenido de las normas. Y es justamente eso lo que parece haber sucedido con argumentos como los presentados. Poniendo coto a este tipo de actuaciones, el Tribunal Constitucional cambia su precedente, puesto que, “de conformidad con el artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, mediante el presente caso el Tribunal Constitucional establecerá precedentes de carácter obligatorio para la procedencia de los procesos de cumplimiento, con carácter previo a la resolución del caso concreto se fundamentarán las razones que sustentan la adopción de los nuevos criterios que se tomarán en cuenta a partir de la fecha” (fundamento 1 de la STC 0168-2005-PC/TC). Por este motivo, es que se ha reconocido, en el fundamento 4, que “el Código Procesal Constitucional acatando el mandato constitucional, reconoce al proceso de cumplimiento su carácter de proceso constitucional”, es decir, desecha la teoría algo mentada en doctrina del proceso constitucionalizado.
No pueden existir dudas al respecto. El cumplimiento es un proceso constitucional, tan igual como lo puede ser el hábeas corpus, el hábeas data o el amparo, así como la inconstitucionalidad o la acción popular. Claro, con sus particularidades y rasgos distintivos, pero proceso constitucional con todas las cualidades que la Constitución y el Código Procesal Constitucional les reconocen a cada uno de ellos. El Tribunal Constitucional lo único que ha hecho es admitir lo que ya la Constitución había llegado a reconocer.
III. ¿NUEVOS DERECHOS FUNDAMENTALES?
Cada uno de los procesos constitucionales previstos en el artículo 200 de la Constitución, sobre todo los de libertad, se encuentran reconocidos con el fin de tutelar derechos fundamentales específicos. La forma como se les ha contemplado obliga a que cada uno de ellos cumpla un rol concreto en la defensa de los derechos de las personas. El sentido mismo de cada proceso constitucional conlleva la observancia de la salvaguardia de alguno de los derechos que están previstos en la Norma Fundamental. De esta forma, la protección de derechos a través del proceso de cumplimiento solo tiene sentido si es reconocido en toda su dimensión el principio de supremacía constitucional, que es a la vez normativo e ideológico.
De esta forma, como norma principal del Estado, la Constitución dinámica se autoproclama como conjunto articulador de todo el ordenamiento jurídico. En este esquema, es relevante revisar lo señalado por la STC 0168-2005-PC/TC, en su fundamento 8: “el control de la regularidad del sistema jurídico en su integridad constituye un principio constitucional básico en nuestro ordenamiento jurídico nacional que fundamenta la constitucionalidad de los actos legislativos y de los actos administrativos (ambos en su dimensión objetiva), procurándose que su vigencia sea conforme a dicho principio. Sin embargo, no solo basta que una norma de rango legal o un acto administrativo sea aprobado cumpliendo los requisitos de forma y fondo que le impone la Constitución, las normas del bloque de constitucionalidad o la ley, según sea el caso, y que tengan vigencia; es indispensable, también, que aquellas sean eficaces”. Sobre esta base es donde se puede encontrar el sustento de los nuevos derechos fundamentales reconocidos.
Y es así como a la Constitución no solo se le debe proteger en lo que respecta a su validez, por intermedio del proceso de inconstitucionalidad o popular, sino que debe buscarse la efectividad de sus contenidos, sobre todo respecto a las autoridades que la deben efectuar a través del cumplimiento. De forma objetiva y natural, este contrarresta todo tipo de inactividad, omisión o renuencia por parte de la Administración Pública a cumplir con los mandatos imperativos establecidos en una ley o un acto administrativo, a fin de lograr su acatamiento. Este proceso, por lo tanto, tiene por objeto que la Constitución sea garantizada en dos áreas distintas pero intensamente relacionadas con la eficacia constitucional: el acatamiento de las normas legales y la ejecución de los actos administrativos.
Por ello, no es que el Tribunal Constitucional haya visto la necesidad de ‘inventarse derechos fundamentales para que así pueda existir un proceso de cumplimiento. Como ya se vio, este proceso existe en la Norma Fundamental, y lo único que cabría es determinar qué derechos son los que en su seno deben ser aceptados. Y para dicho Tribunal, en el fundamento 10 de la sentencia en comentario, “el inciso 6 del artículo 200 de la Constitución establece que el proceso de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de ley. Como hemos expuesto precedentemente, el acatamiento de una norma legal o un acto administrativo tiene su más importante manifestación en el nivel de su eficacia. Por tanto, así como el proceso de hábeas data tiene por objeto esencial la protección de los derechos a la intimidad, acceso a la información pública y autodeterminación informativa, el proceso de cumplimiento tiene como finalidad proteger el derecho constitucional de defender la eficacia de las normas legales y actos administrativos”.
De esta forma, se ha constitucionalizado, a través de la institución máxima de interpretación de la Norma Fundamental, dos derechos, y no por capricho del Tribunal, sino más bien porque ello fluye del propio contenido del proceso de cumplimiento. Y todo con el fin de garantizar la sujeción de los derechos que son reconocidos a favor de la persona, toda vez que una omisión por parte de la autoridad de dar respuesta a un pedido “además de constituir el incumplimiento de un mandato expreso de la Constitución y la ley, manifiesta una falta de respeto hacia el ciudadano, a quien le debe su cargo e investidura” (fundamento 5 de la STC 0941-2001-AA/TC).
En fin, se ha insistido en la titularidad de toda persona respecto de los derechos a la observancia de normas y actos, aunque existen excepciones a esta regla en caso de solicitar la ejecución de un acto administrativo de ‘carácter particular (artículo 71 del Código Procesal Constitucional), y, si están involucrados intereses difusos o colectivos. Respecto al destinatario del pedido, siguiendo la eficacia vertical de los derechos fundamentales, se considera que la autoridad administrativa que debe realizar la observancia debida, es la que tuvo competencia para cumplir con el deber omitido, toda vez que “si el demandado no es la autoridad obligada, aquel deberá informarlo al juez indicando la autoridad a quien corresponde su cumplimiento. En caso de duda, el proceso continuará con las autoridades respecto de las cuales se interpuso la demanda” (artículo 68 del Código Procesal Constitucional).
De lo que se ha podido revisar, queda claro que lo único que ha hecho el Tribunal Constitucional a través de la STC 0168-2005-PC/TC es distinguir con claridad cuáles son los supuestos en que habrán de ejercitarse los dos derechos fundamentales. No es que se hayan ‘inventado derechos, sino que, como se ha visto, bajo una técnica de reconocimiento indirecto, ha llegado a la conclusión de que ha sido la intención del constituyente prever que el derecho a que las normas sean acatadas y el derecho a que los actos administrativos sean observados terminen siendo parte del ordenamiento jurídico, máxime si el artículo 3 de la Constitución admite un catálogo abierto en el reconocimiento de derechos fundamentales.
IV. ¿CUÁL ES EL MANDATO DE ESTOS NUEVOS DERECHOS FUNDAMENTALES?
Entonces, son dos los nuevos derechos fundamentales que el Tribunal Constitucional ha señalado como protegidos por este proceso constitucional. Uno es el derecho a que se cumplan las normas y el otro a que se cumplan los actos administrativos. En la configuración de ambos subyace lo que se ha explicado en el fundamento 15 de la STC 0168-2005-PC/TC, que señala que se ha configurado así“porque el proceso de cumplimiento, diseñado por nuestra Constitución y el Código Procesal Constitucional, dado su carácter sumario y breve, no es el adecuado para discutir los contenidos de normas generales cuyos mandatos no tienen las características mínimas a que hemos hecho referencia, o de normas legales superpuestas que remiten a otras, y estas a su vez a otras, lo cual implica una actividad interpretativa compleja que, en rigor, debe llevarse a cabo a través de las vías procedimentales específicas”.
Asimismo, también se han ido mostrando algunas condiciones que ameritan la intervención constitucional en el caso de un cumplimiento. Al respecto, es claro lo señalado en el fundamento 6 de la STC 0191-2003-AC/TC, según el cual “(...) debe tratarse de un mandato que sea de obligatorio cumplimiento, que sea incondicional y, tratándose de los condicionales, que se haya acreditado haber satisfecho las condiciones; asimismo, que se trate de un mandato cierto o líquido, es decir, susceptible de inferirse indubitablemente de la ley o del acto administrativo que lo contiene y... que se encuentre vigente”. Pero hay características especiales que merecen ser analizadas de acuerdo al carácter de cada uno de los dos derechos fundamentales recogidos.
Respecto al primero, se puede decir que la obligatoriedad de la norma prevista en el artículo 103 de la Constitución demanda su acatamiento por parte de la Administración. Asimismo, que el derecho incluye la observancia de todo tipo de norma legal, más allá de su restrictiva definición formal, según lo ha venido señalando el Tribunal Constitucional en diversa jurisprudencia (STC 168-97-AC/TC, STC 811-97-AC/TC, STC 1277-99-AC/TC). Ya en el pasado, dicho Tribunal tuvo oportunidad de decidir en un caso particularmente espinoso sobre la materia, cuando se interpuso una demanda con el objeto de que el Presidente de la República y el Ministro de Justicia cumplan con el mandato contenido en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 14, inciso 6) e indemnicen a los ciudadanos beneficiados por el indulto luego de ser injustamente privados de su libertad acusados por terrorismo y traición a la patria, según Ley 26655; se llegó a señalar en el fundamento 17 de la STC 1277-99-AC/TC, que “asumiendo que el derecho a la indemnización es perfectamente invocable por los demandantes de la presente causa, a estos les queda promover de inmediato y a título individual, dado el carácter personalísimo de las demandas indemnizatorias, los procesos destinados a resarcirse de los perjuicios de los que hayan podido ser pasibles y que precisamente dieron motivo al indulto razonado o especial del que fueron objeto”.
Proveniente del sentido del mandamus inglés, el cumplimiento se utiliza también para que un acto administrativo sea ejecutado, en el sentido de la realización de un acto por la autoridad responsable en el que la sociedad en general está interesada. Sobre este punto, cabe reconocer que existen materias especialmente difíciles sobre actos de la Administración, como puede ser su inactividad: pese a que la judicatura a veces ha negado la capacidad de controlar esta inactividad a través del cumplimiento (fundamento 5 de la STC 191-2003-AA/TC –“tiene su instrumento natural de control en la técnica del silencio administrativo” y fundamento 4 de la STC 1621-2003-AC/TC –“podría optar o bien por esperar su pronunciamiento expreso, o bien por acudir a la instancia administrativa o judicial que corresponda, a fin de dilucidar allí su reclamación”), la jurisprudencia vinculante ha opinado a favor del uso de los procesos constitucionales para su control (claramente, fundamentos 2 y 5 de la STC 0941-2001-AA/TC). Sin embargo, el Código Procesal Constitucional ha zanjado la cuestión al señalar, en el artículo 66, inciso 2, su procedencia para que la autoridad “se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento”.
Lo importante de una sentencia como la que se encuentra sujeta a comentario es que trata de hacer aterrizar aún más los dos supuestos explicados. Con el fin de dotarle de un mandamus real y tangible, en el fundamento 14 se ha venido a explicar que “para que el cumplimiento de la norma legal, la ejecución del acto administrativo y la orden de emisión de una resolución sean exigibles a través del proceso de cumplimiento, además de la renuencia del funcionario o autoridad pública, el mandato contenido en aquellos deberá contar con los siguientes requisitos mínimos comunes: a) ser un mandato vigente. b) ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente de la norma legal o del acto administrativo. c) no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares. d) ser de ineludible y obligatorio cumplimiento. e) ser incondicional”. Es más, el Tribunal continúa expresando: “Excepcionalmente, podrá tratarse de un mandato condicional, siempre y cuando su satisfacción no sea compleja y no requiera de actuación probatoria. Adicionalmente, para el caso del cumplimiento de los actos administrativos, además de los requisitos mínimos comunes mencionados, en tales actos se deberá: f) reconocer un derecho incuestionable del reclamante. g) permitir individualizar al beneficiario”. Al parecer, la iniciativa vertida en la STC 0168-2005-PC/TC es digna de resaltar por tratar de precisar lo máximo posible el alcance de los derechos fundamentales reconocidos.
V. ¿BASTARÍA UN AMPARO PARA PROTEGER TALES DERECHOS?
Hay un punto más de crítica respecto a la idoneidad del proceso constitucional de cumplimiento. Quizás se pueda tolerar que existen derechos fundamentales novedosos o que estos tengan un contenido de una manera específica, pero algunos ven difícil admitir que para ello pueda aceptarse al cumplimiento. Dicen que tal protección hubiera sido posible a través del amparo, e incluso se ha llegado a proponer la vía del contencioso-administrativo. Sin embargo, el Tribunal Constitucional ha sido muy explícito en manifestar que “para configurar el perfil exacto del proceso de cumplimiento, garantizando la autonomía de cada uno de los procesos constitucionales que protegen derechos constitucionales (amparo, hábeas corpus y hábeas data), debemos precisar, dentro del marco del artículo II del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, cómo es que mediante el proceso de cumplimiento se alcanzan los fines comunes a los procesos constitucionales” (fundamento 5 de la STC 0168-2005-PC/TC).
Creo firmemente que a través del cumplimiento, como forma de writ of mandamus, los actos y normas infraconstitucionales terminarán sometidos a la fuerza vinculante de la Constitución, básicamente con relación a su exigibilidad práctica. De ello, se desprende que el fundamento 12 de tal sentencia recoja que “el objeto de este tipo de procesos será ordenar que el funcionario o autoridad pública renuente: 1) dé cumplimiento, en cada caso concreto, a una norma legal, o ejecute un acto administrativo firme; o 2) se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolución o dictar un reglamento. En ambos casos, el Tribunal Constitucional considera que para la procedencia del proceso de cumplimiento, además de acreditarse la renuencia del funcionario o autoridad pública, deberán tenerse en cuenta las características mínimas comunes del mandato de la norma legal, del acto administrativo y de la orden de emisión de una resolución o de un reglamento, a fin de que el proceso de cumplimiento prospere, puesto que de no reunir tales características, además de los supuestos contemplados en el artículo 70 del Código Procesal Constitucional, la vía del referido proceso no será la idónea”. Solo de esta forma, el cumplimiento tendrá un contenido privativo como proceso constitucional.
Por tal razón, queda claro que ha sido el constituyente el que ha creado un sistema de garantías constitucionales muy particular y solo aplicable a nuestro país. En este esquema, los procesos de libertad tendrán un sentido de acuerdo al artículo 200 de la Constitución, realizando una protección de derechos fundamentales de la siguiente manera:
- Hábeas corpus: libertad y derechos conexos.
- Hábeas data: autodeterminación informativa y acceso a la información pública.
- Cumplimiento: acatamiento de la ley y acatamiento del acto administrativo.
- Amparo: todo lo demás.
Señalar que el amparo puede cubrir el ámbito reconocido para el cumplimiento es tan falaz como señalar que también puede hacerlo respecto al hábeas data, e inclusive respecto al hábeas corpus. ¿Por qué tendría que ser diferente en el caso del cumplimiento? Tanto este como el hábeas data tienen características privativas que los hacen diferentes sustancialmente del amparo, tal como está previsto en la Constitución y en el Código Procesal Constitucional. Pero que tienen ámbitos comunes también es cierto, tanto así que las reglas del amparo se aplican supletoriamente a las de dichos procesos novedosos (artículos 74 y 65 del Código Procesal Constitucional). Este es el modelo nacional, y si bien no es para nada perfecto, lo único cierto es que en él se inserta la figura del cumplimiento como un proceso constitucional específico y singular.
Entonces, lo importante es ir descubriendo jurisprudencial y normativamente cuáles son las especiales cualidades que tiene el cumplimiento, sin desmerecer su calidad y menos aún su viabilidad de protección. De esta forma, el fundamento 16 de la STC 0168-2005-PC/TC, expresa con nitidez que “en este tipo de procesos el funcionario o autoridad pública tiene un deber absoluto de acatamiento de la norma legal o del acto administrativo, no siendo posible ningún tipo de discrecionalidad de su parte. Asimismo, en ellos los derechos del demandante son prácticamente incuestionables, de modo que, comprobada la renuencia y el incumplimiento de la norma legal o el acto administrativo conforme a las pautas descritas, de ineludible cumplimiento, corresponderá amparar la demanda”, y continúa en el 17 explicando que “de no ser así, el proceso de cumplimiento terminaría convirtiéndose en un proceso declarativo, o de conocimiento, con abundancia de medios probatorios y en cuyo seno se discutan controversias propias de este tipo de procesos. Por el contrario, si tal proceso conserva su carácter especial (ser un proceso de condena, de ejecución, breve, sumario, donde la actividad probatoria es mínima), bastará que se acredite el incumplimiento de la norma legal, la inejecución del acto administrativo, el incumplimiento de la orden de emisión de una resolución o de un reglamento y la renuencia, consiguiéndose un proceso rápido y, sobre todo, eficaz”. Entonces, solo así habrá de entenderse el proceso de cumplimiento, y hacia tal parámetro los justiciables habrán de remitirse.