LAS MODIFICACIONES AL REGLAMENTO DE LA LEY DE RELACIONES COLECTIVAS DE TRABAJO. Cómo resolver observaciones a la ley sin cambiarla (
Mónica Pizarro Díaz
(*)) SUMARIO: I. Introducción: ¿Por qué modificar el Reglamento de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo? II. El contenido de las modificaciones. III. ¿Se ha cumplido el objetivo?
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I. INTRODUCCIÓN: ¿POR QUÉ MODIFICAR EL REGLAMENTO DE LA LEY DE RELACIONES COLECTIVAS DE TRABAJO?
Como se recordará, en enero de 2003 se expidió la Ley Nº 27912, a través de la cual se modificaron algunos artículos del Decreto Ley Nº 25593, Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo
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(LRCT). Esta modificación tenía como propósito levantar las observaciones formuladas a dicha norma en las conclusiones adoptadas por el Comité de Libertad Sindical (CLS) de OIT al resolver los casos 1648 y 1650, las cuales fueron recogidas en su Informe Nº 291. Así, de acuerdo con el CLS, existían normas en la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo que eran incompatibles con el contenido esencial de los derechos a la libertad sindical y a la negociación colectiva. Las observaciones formuladas por el Comité de Libertad Sindical a propósito de los casos que las organizaciones de trabajadores pusieron a su consideración, fueron compartidas por la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones de OIT (CEACR), órgano que las reiteró en sus sucesivos informes a la Conferencia Internacional de Trabajo, en algunos casos desde 1994.
En este marco, pese a las modificaciones efectuadas por la Ley Nº 27912, la CEACR ha mantenido dos de sus observaciones a la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, como se aprecia en su Informe remitido a la 75 reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo en el año 2004, de acuerdo con el cual:
“En cuanto al artículo 73, inciso b) de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo de 1992, modificado por la ley núm. 27912, que ahora dispone que para la declaración de la huelga se requiere que la decisión sea adoptada en la forma que expresamente determinen los estatutos y que en todo caso represente la voluntad mayoritaria de los trabajadores comprendidos en su ámbito, la Comisión recuerda que en su Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva (1994, párrafo 170) subrayó que si un Estado Miembro considera adecuado prever en su legislación disposiciones que exijan que las acciones de huelga deban ser votadas por los trabajadores, dicho Estado deberá asegurar que solo se tomen en consideración los votos emitidos, y que el quórum o la mayoría necesaria se fije a un nivel razonable. En estas condiciones, la Comisión pide al Gobierno que tome medidas para que el inciso b) del artículo 73 sea modificado de manera que para poder declarar una huelga solo se requiera que la decisión sea adoptada por la mayoría de los trabajadores votantes.
En lo que respecta a la facultad de la autoridad administrativa del trabajo de establecer, en caso de divergencia, servicios mínimos, cuando se trate de una huelga en los servicios públicos esenciales (artículo 82 de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo de 1992), la Comisión observa que la ley núm. 27912 no ha modificado esta disposición. A este respecto, la Comisión expresa la esperanza de que el Gobierno examinará la posibilidad de tomar medidas para que en caso de divergencia en cuanto al número de trabajadores afectados y la ocupación en la que deba imponerse un servicio mínimo, dicha divergencia sea resuelta por un órgano independiente y no por la autoridad administrativa. La Comisión pide al Gobierno que le informe en su próxima memoria sobre toda medida que prevea adoptar a este respecto”
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Del texto citado, se observa claramente que las observaciones a la CEACR aluden a la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo y no a su Reglamento. Sin embargo, en la medida que modificar una Ley no se encuentra entre sus facultades, el Poder Ejecutivo habría decidido que efectuar modificaciones al Reglamento de la Ley podría servir para introducir precisiones a la misma que permitiesen levantar las observaciones formuladas. Es precisamente en este marco, que el Decreto Supremo Nº 013-2006-TR, ha sustituido algunos artículos del Reglamento de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo (RLRCT). En este sentido, el presente artículo tiene como propósito analizar las modificaciones efectuadas y determinar si estas resuelven los problemas detectados por la OIT.
II. EL CONTENIDO DE LAS MODIFICACIONES
Pese a que las observaciones de la CEACR alcanzan solo a dos puntos, la modificación del Reglamento de la Ley de Relaciones Colectivas se ha producido a través de la sustitución de tres de sus artículos, referidos cada uno de ellos a un tema diferente, como se observa a continuación.
1. La declaración de huelga
Una de las normas que ha sido sustituida es el artículo 62 del RLRCT, que establece los requisitos de votación para la declaración de la huelga, modificación que complementaría aquella realizada por la Ley Nº 27912, al artículo 73 de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo. En dicha oportunidad se eliminó la disposición que exigía que la decisión de la huelga fuese adoptada por la mayoría absoluta de los trabajadores a los que comprende, reemplazándola por una de acuerdo con la cual la decisión será adoptada “en la forma que expresamente determinen los estatutos y que en todo caso representen la voluntad mayoritaria de los trabajadores comprendidos en su ámbito”.
Conforme se ha indicado, si bien esta modificación dejaba de lado la exigencia expresa de contar con el acuerdo de la mayoría absoluta de los trabajadores involucrados, no resolvía las observaciones de la CEACR relativa a la necesidad de que se tomen en cuenta solo los votos emitidos y de que se exija una mayoría o quórum razonable. Más aún, al referirse a la “voluntad mayoritaria”, el texto de la nueva norma permitía que se interpretase que todavía se necesitaba contar con el acuerdo de la mayoría absoluta de los afectados para declarar la huelga. Interpretación que sería reforzada por el texto anterior del artículo 62 del RLRCT, diseñado para reglamentar al original artículo 73 de la Ley. Esto porque la norma reglamentaria anterior continuaba exigiendo que para la declaración de huelga se requería que votaran a favor de la medida más de la mitad de los trabajadores de la Empresa (o de la sección, categoría o establecimiento de aquella; en función del ámbito que tendría huelga).
Además, desde un punto de vista práctico, la modificación efectuada no permitía determinar cómo debía acordarse la declaración de huelga cuando los estatutos de la Organización Sindical no regulasen este hecho o cuando no existiese organización sindical cuyos estatutos pudiesen ser consultados.
En este contexto, la nueva norma establece requisitos para la declaratoria de huelga en dos escenarios diferentes:
(i) Que la organización sindical haya indicado en su Estatuto expresamente el procedimiento para la declaratoria de huelga. En este caso se seguirá el procedimiento establecido en el Estatuto con dos requisitos mínimos: (a) que la decisión debe ser adoptada, al menos, por la mayoría de los afiliados votantes y (b) que al momento de la votación deben estar presentes, al menos, dos tercios de los afiliados.
(ii) Que la organización sindical no haya indicado en su Estatuto expresamente el procedimiento para la declaratoria de huelga o que no exista organización sindical. En este supuesto la decisión de adoptar la huelga debe ser tomada por la mayoría de trabajadores votantes del ámbito en una asamblea en la que deben participar, al menos, dos tercios de los trabajadores del ámbito (incluyendo a los no sindicalizados), con exclusión de los trabajadores de dirección y de confianza.
Al respecto, es cuestionable que la norma establezca requisitos distintos para la adopción de la huelga por parte de las organizaciones sindicales, tomando como sustento de la diferencia el hecho de que el estatuto haya regulado o no el procedimiento para tomar el acuerdo. Al establecer el piso de los requisitos de mayorías y quórum que pueden utilizar las organizaciones sindicales para elaborar sus estatutos, la norma está admitiendo que la decisión de huelga adoptada por un sindicato está suficientemente legitimada cuando el acuerdo es adoptado por la mayoría de los afiliados votantes en una asamblea en la que participen al menos dos tercios de los afiliados. Sin embargo, esta misma norma impone requisitos de mayoría y quórum más altos a otras organizaciones sindicales (al determinar que el quórum y la mayoría se calculen sobre el total de los trabajadores del ámbito y no sobre los afiliados), basándose únicamente en el contenido de sus estatutos. De esta manera, la norma dificulta la adopción de la medida de huelga a algunas organizaciones sindicales y no a otras sin contar con una justificación razonable y objetiva que sustente ese trato diferente, lo que nos parece una vulneración del principio de igualdad.
Adicionalmente, junto a la variación en los requisitos para la adopción de la medida de huelga, se ha incluido una modificación en su ámbito de aplicación. Así, se señala que la medida incluirá a todos los trabajadores de la empresa únicamente cuando el sindicato sea mayoritario o, de no haberlo, cuando la decisión haya sido tomada por la mayoría de trabajadores en asamblea. En caso contrario, es decir, cuando la medida es adoptada por un Sindicato minoritario, esta solo incluirá a los afiliados a la organización sindical correspondiente.
De lo anterior, podría interpretarse que la norma ha omitido regular qué ocurre cuando, no existiendo sindicato, la medida es adoptada por la mayoría de trabajadores votantes de la asamblea, que no son la mayoría de trabajadores del ámbito. Al respecto, somos de la opinión que, toda vez que la norma permite que sean la mayoría de trabajadores votantes (y no la mayoría de trabajadores) quienes tomen la decisión de la huelga, haciendo una interpretación sistemática, debe entenderse que cuando se dice la “mayoría de trabajadores”, se está haciendo referencia a la “mayoría de los trabajadores votantes”. Interpretación que se ve reforzada si se toma en consideración que esta modificación responde a la observación de la CEACR, referida a que debe permitirse que la adopción de la medida de huelga dependa de los trabajadores votantes y que la mayoría necesaria debe ser fijada en un nivel razonable. Adicionalmente, debe destacarse que el hecho de que se atribuya a la mayoría de los trabajadores votantes la posibilidad de decidir una huelga con alcance general no implica permitir que la decisión de un pequeño grupo de trabajadores afecte a toda la empresa, ya que este mismo artículo modificado prevé que, cuando no hay sindicato, para votar la decisión, la asamblea debe contar con la participación de, al menos, dos tercios de los trabajadores del ámbito. Por lo tanto, la decisión de la huelga será adoptada por no menos del 33,33% más uno de los trabajadores del ámbito, porcentaje que podría ser considerado como razonable.
2. Los puestos de trabajo que deben ser cubiertos en los servicios esenciales
El artículo 82 de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo establece que, cuando se trate de empresas que prestan servicios públicos esenciales (servicios sanitarios y de salubridad, de limpieza pública, de transporte, entre otros), los trabajadores que ejerzan el derecho de huelga deben garantizar la permanencia del personal necesario para que el servicio no sea interrumpido.
Con este propósito, se prevé que anualmente la empresa comunique a sus trabajadores el número y ocupación de los trabajadores indispensables para que el servicio no se interrumpa, así como los horarios y turnos que se deben cumplir. De forma tal que, cuando se produzca la huelga, los trabajadores o el sindicato, remitan una nómina indicando quiénes son los trabajadores que cubrirán el servicio mínimo.
Evidentemente, en un procedimiento como este cabe la posibilidad de que los trabajadores estén en desacuerdo con la calificación del número y ocupación de los trabajadores que prestan servicios calificados como esenciales efectuada por la empresa. Pensando en este supuesto, el artículo 82 de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo establece que:
“(…) Los casos de divergencia sobre el número y ocupación de los trabajadores que deben figurar en la relación señalada en este artículo, serán resueltos por la Autoridad de Trabajo”.
Es precisamente este último párrafo del artículo 82, el que fue materia de observación por parte del Comité de Libertad Sindical quien señaló que la divergencia debía ser resuelta por un órgano independiente y no por la Autoridad de Trabajo. Pese a ello, el texto del artículo 82 modificado por la Ley Nº 27912 reiteró que en caso de divergencia sobre el número de trabajadores encargados de cubrir el servicio esencial mínimo resolverá la Autoridad de Trabajo; siendo precisamente este hecho el que fue nuevamente observado por parte de la CEACR.
Ahora bien, continuando con la lógica establecida en la Ley, el texto anterior del artículo 68 del RLRCT disponía que la divergencia sería resuelta por la Autoridad Administrativa de Trabajo o por el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), según corresponda; resultando esta última disposición inaplicable al haber desaparecido el INAP. En este contexto, la norma bajo comentario ha dispuesto el reemplazado el artículo 68 del RLRCT, indicando que en caso de desacuerdo, resolverá un órgano independiente” designado por la Autoridad Administrativa de Trabajo. De acuerdo con la nueva norma, la decisión de este órgano independiente será asumida como propia por la autoridad de trabajo y podrá ser objeto de recurso de apelación por las partes.
No obstante, la nueva norma no precisa qué clase de órgano independiente” debe ser el que resuelva la controversia, ni cómo estará compuesto, ni si cobrará honorarios y de ser así, quién los pagará; cuestiones que deben resolverse para que la norma pueda ser aplicada. Es decir, se ha pasado de un sistema que presentaba problemas al conferir el poder de decisión a la Autoridad de Trabajo a otro que tiene problemas peores, al no determinar quién será el ente concreto encargado de resolver el conflicto, lo que en la práctica puede significar que no pueda determinarse cuál debe ser el servicio mínimo en los servicios esenciales, lo que podría impedir la ejecución de la huelga.
3. Los honorarios de los árbitros que resuelven negociaciones colectivas
En nuestro sistema de relaciones colectivas de trabajo, durante el trámite de una negociación colectiva es posible que las partes lleguen a un acuerdo por sí solas, que tengan que recurrir a un tercero para que los ayude en esta tarea (conciliación o mediación) o, inclusive, que recurran a un tercero para que él disponga cuál será la solución definitiva del conflicto. En este último caso nos encontraremos frente a un arbitraje, el cual concluirá con la emisión de un laudo arbitral, cuya naturaleza será igual a la de un convenio colectivo.
Al respecto, la norma prevé que las partes deben ponerse de acuerdo respecto al monto que se pagará a los árbitros por concepto de honorarios. Sin embargo, frente a la posibilidad de que las partes no lleguen a acuerdo alguno, el RLRCT establece cuál será la tarifa a pagar, siendo precisamente esta norma la que ha sido objeto de sustitución.
Como se desprende de lo indicado al inicio, esta modificación no guarda relación con la adecuación a las observaciones formuladas por el CEACR de la OIT. Así, de acuerdo con la Exposición de Motivos del Decreto Supremo bajo comentario, esta sustitución ha sido adoptada porque se consideraba que las tarifas fijadas por la norma anterior eran demasiado elevadas. Consecuentemente, se ha producido una reducción significativa de las tarifas que deben pagarse a los árbitros en este tipo de procesos cuando no hay acuerdo de partes, como se detalla en el cuadro anterior.
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Según se aprecia en el cuadro, no solo se han modificado las tarifas, sino también la forma en la cual estas son fijadas. Con la norma anterior los honorarios de los árbitros eran los mismos por cada rango de trabajadores (por ejemplo, se pagaba lo mismo si la empresa tenía 101 trabajadores que si tenía 300). En cambio, con la nueva norma el monto del honorario se determina por cada trabajador, disminuyendo la suma que se paga por cada trabajador adicional a medida que aumenta el número de trabajadores. Además, para el caso de las Empresas que cuenten con más de 300 trabajadores se ha establecido un tope, siendo el honorario máximo de S/. 15 000.00.
Como se ha adelantado, según la exposición de motivos de la propia norma, esta modificación se sustentaría en el hecho de que las tarifas fijadas por la norma anterior se consideraban demasiado elevadas, lo que supuestamente impediría a empleadores y trabajadores acudir a este medio de solución de conflictos. Es decir, el objetivo de la norma ha sido abaratar el costo del arbitraje en materia de negociación colectiva para fomentar su uso y reducir el número de conflictos colectivos que quedan abiertos por falta de acuerdo entre las partes.
Sobre este asunto, podría sostenerse que, en tanto la norma siempre ha permitido que las partes se pongan de acuerdo respecto del monto de los honorarios que se pagarán a los árbitros y solo ha impuesto un monto determinado en defecto de tal acuerdo, no existiría ninguna razón para que las partes, queriendo acudir al arbitraje, no pudieran hacerlo por el costo. No obstante, debe tenerse presente que si bien el monto de honorarios establecido por la norma se aplica solo en defecto de acuerdo entre las partes, el mercado utiliza este monto como punto de referencia para fijar el precio de los honorarios. Por tanto, pese a que la lógica podría llevarnos a pensar lo contrario, es posible que en la práctica esta modificación sí abarate los costos del arbitraje en materia de negociación colectiva y permita que un mayor número de conflictos colectivos se resuelvan a través de este mecanismo.
Sin embargo, no puede dejarse de lado que el costo del arbitraje no parece ser la principal razón por la cual no se recurre a este medio para resolver las negociaciones colectivas. Por el contrario, existen problemas de fondo como la falta de confianza en los árbitros y en el arbitraje como sistema que revisten mayor gravedad y que la normativa no ha hecho ningún esfuerzo por resolver.
III. ¿SE HA CUMPLIDO EL OBJETIVO?
Independientemente de los problemas de interpretación, los defectos y los vacíos advertidos en los puntos anteriores, en la medida que el Decreto Supremo Nº 013-2006-TR ha declarado expresamente que su objetivo es levantar las observaciones formuladas por la CEACR, no podemos concluir el análisis sin detenernos a pensar si ese objetivo se ha cumplido.
Al respecto, somos de la opinión que la modificación introducida al artículo 62 del RLRCT, referido a las mayorías necesarias para la adopción del acuerdo de huelga y al ámbito de aplicación de la misma viene a llenar el vacío dejado por la Ley para los supuestos en los cuales no existe una organización sindical, o existiendo, ella cuenta con un estatuto que no regula el procedimiento de adopción del acuerdo de huelga. Regulación que no esta reñida con el texto de la Ley, sino la complementa, por lo que no excede las facultades que el sistema asigna a las normas reglamentarias. Además, según se ha visto, la nueva norma cumple con establecer mayorías razonables para la adopción del acuerdo de huelga e indica que esas mayorías deben ser calculadas tomando en cuenta a los trabajadores votantes. Disposiciones reglamentarias que deben ser consideradas como una precisión al texto del artículo 73 de la LRCT, en el extremo en el que señala que en la adopción del acuerdo de huelga debe encontrase representada “la voluntad mayoritaria de los trabajadores”.
Por lo expuesto, estimamos que al haber cubierto los vacíos de la norma e introducido precisiones a la misma, el artículo 62 del RLRCT modificado sí resuelve la observación formulada por el CEACR sobre este extremo. Pese a ello, como hemos advertido, aunque en esta oportunidad se ha cuidado de seguir los lineamientos de la Comisión en materia de libertad sindical, al establecer diferencias injustificadas entre los sindicatos se ha incurrido en una vulneración al principio de igualdad, lo que podría ser objeto de una nueva observación.
Por otro lado, el Decreto Supremo Nº 013-2006-TR, al querer solucionar el problema de los trabajadores que prestan servicios esenciales –quienes debido al tipo de trabajo que realizan, estaban impedidos de declararse en huelga–, ha señalado la intervención de un órgano independiente –el cual deberá solucionar la controversia–. Sin embargo, esto generaría un mayor problema.
En primer término, no puede dejarse de lado que la Ley dispone expresamente que la solución a este tipo de divergencias debe ser dada por la Autoridad de Trabajo, sin establecer la posibilidad de que se delegue tal facultad en un tercero. Por ende, podría sostenerse que al determinar que la Autoridad Administrativa de Trabajo debe señalar al órgano independiente que resolverá el conflicto, el nuevo artículo 68 del RLRCT contraviene el texto expreso de la Ley y, por ende, resulta ilegal.
A ello habría que agregar que, aun cuando se admitiese que, al hacer suya la decisión del órgano independiente, la Autoridad de Trabajo sí estaría cumpliendo con el mandato de la Ley; la nueva disposición reglamentaria prevé que esta decisión puede ser objeto de recurso de apelación. Recurso que sería resuelto por la Autoridad Administrativa de Trabajo, en tanto la decisión inicial (aunque adoptada por un órgano independiente) es calificada por la norma como suya. Por tanto, en la práctica, la decisión final respecto a cuáles deben ser los servicios mínimos a cubrir en caso de huelga en servicios esenciales continúa encontrándose en manos de la Autoridad de Trabajo. Por ello, somos de la opinión que la observación formulada por la CEACR sobre este extremo no ha sido resuelta por la norma modificatoria, siendo probable que esta sea reiterada en el futuro.