PRINCIPALES MODIFICACIONES AL NUEVO PROCEDIMIENTO DE FISCALIZACIÓN LABORAL (
Sara Rosa Campos Torres (*))
SUMARIO: I. Introducción. II. Finalidad. III. Sistema de Inspección del Trabajo. IV. Principios ordenadores. V. Facultades inspectivas. VI. Causas que originan una actuación inspectiva. VII. Modalidades de actuación. VIII. Sobre las actas de infracción. IX. Sobre las infracciones. X. Sobre las sanciones laborales. XI. Sobre las multas impuestas. XII. Conclusión.
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I. INTRODUCCIÓN
Con fecha 22 de julio del presente año, el Gobierno promulgó la Ley Nº 28806, Ley General de Inspección de Trabajo, que entrará en vigencia el 20 de octubre del presente año, debiendo ser publicado su Reglamento en plazo máximo de noventa (90) días desde que la referida norma fue dada a conocer.
Dicha norma introduce importantes cambios al actual sistema de inspección laboral regulado por el Decreto Legislativo Nº 910 y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 020-2001-TR, normas que contienen todo lo referido al proceso de fiscalización laboral.
En ese sentido, consideramos importante señalar dichos cambios, referidos principalmente a las causas por las que puede iniciarse un procedimiento inspectivo, las nuevas facultades que tiene el inspector de trabajo, los nuevos principios ordenadores aplicables al sistema de inspección laboral y todo lo referido al nuevo procedimiento sancionador, entre otros aspectos más.
II. FINALIDAD
Como sabemos, actualmente el sistema de inspección laboral presenta varias deficiencias, que trae como consecuencia la imposición de multas desproporcionadas e irrazonables por parte de los inspectores laborales.
En efecto, actualmente, a partir de las facultades permitidas a los inspectores de trabajo, estos han realizado visitas inspectivas excediendo sus atribuciones y han vulnerado derechos fundamentales de sujetos fiscalizados (empresas por ejemplo), referidos principalmente a la privacidad e intimidad.
Así, el inspector de trabajo puede revisar no solo la documentación ofrecida por un empleador, sino también la que a su criterio considere necesaria, sin contar con la autorización del fiscalizado, como sería el caso de un inspector que revisa la información contenida en una de las computadoras de propiedad de una empresa para verificar si un trabajador es tratado como un personal dependiente o no, lo cual resulta ser a nuestro parecer un exceso en sus facultades.
Así también, al momento de imponerse una sanción consistente en una multa inspectiva, no se toman criterios de razonabilidad, proporcionalidad y reincidencia en la comisión de faltas, de tal forma que las multas que se terminan imponiendo resultar ser altamente onerosas.
Por ello, consideramos importante que el Gobierno haya publicado la Ley General de Inspección de Trabajo, con la finalidad de mejorar el actual sistema de inspección laboral que está siendo aplicado a las empresas del régimen laboral privado.
Sin embargo, esto no ha ocurrido, porque como apreciaremos en el desarrollo del informe no se han establecido mayores garantías para los fiscalizados, pero sí se han establecido mayores facultades para el inspector de trabajo, que deberán ser conocidas por todo empleador al momento de enfrentar un procedimiento inspectivo.
En ese sentido, podemos concluir inicialmente, con cargo a que el posterior Reglamento mejore el contenido de la norma comentada, que el nuevo sistema de inspección laboral tendrá por finalidad una mayor fiscalización hacia las empresas, a fin de verificar el cumplimiento de obligaciones laborales.
III. SISTEMA DE INSPECCIÓN DEL TRABAJO
Dada las diversas materias que son supervisadas por los inspectores de trabajo, la Ley Nº 28806 (en adelante la Ley) ha introducido un concepto integral de “sistema de inspección del trabajo”, el cual se caracteriza por ser
único
,
polivalente e integrado
, y que estará a cargo del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE).
Dicho sistema estará constituido por el conjunto de normas, órganos, servidores públicos y medios que contribuyen al adecuado cumplimiento de la normativa laboral, de prevención de riesgos laborales, colocación, empleo, trabajo infantil, promoción del empleo y formación para el trabajo, seguridad social, migración y trabajo de extranjeros, y cuantas otras materias le sean atribuidas.
De esta forma, el inspector de trabajo será la persona autorizada por el MTPE de velar por el cumplimiento adecuado del sistema de inspección laboral.
Es importante señalar, que la fiscalización del inspector laboral será tanto respecto del cumplimiento de las obligaciones laborales de los empleadores del régimen común como de regímenes especiales.
Así también, a efectos de verificar la realización de las actuaciones inspectivas, el MTPE solicitará la información necesaria a otras instituciones o entidades vinculadas al cumplimiento de obligaciones laborales como es el caso del EsSalud, ONP o AFP, Sunat para que se lleve una fiscalización adecuada, que no ocasione un perjuicio al sujeto fiscalizado.
También es importante añadir en este punto que a partir de la vigencia del nuevo Registro de Trabajadores y Prestadores de Servicios
(1)
, vigente a partir del 1 de mayo de 2007, el sistema de inspección laboral se realizará en forma conjunta con la Sunat, ya que esta será la entidad encargada de recepcionar la información laboral de todas las empresas, con lo cual habrá una doble fiscalización por parte de ambas entidades, MTPE y Sunat.
Dicha información estará referida no solo a los trabajadores dependientes que se encuentren incluidos en la planilla de pago de remuneraciones sino por locación de servicios o un vínculo de naturaleza civil.
IV. PRINCIPIOS ORDENADORES
Ahora bien, la norma en comentario introduce nuevos principios ordenadores relevantes y aplicables al sistema de inspección del trabajo, como son: el principio de
imparcialidad
y
objetividad
, el principio de
confidencialidad
y el principio
sigilo profesional
.
Estos principios resultaban necesarios para su aplicación en las visitas inspectivas de trabajo, a fin de evitar que el inspector de trabajo cometa excesos valiéndose de sus amplias facultades inspectivas.
En efecto, el principio de imparcialidad y objetividad permite al fiscalizado obtener una decisión razonable, objetiva y justa en un procedimiento fiscalizador. Por ello, actualmente el MTPE, al momento de convocar a sus inspectores de trabajo, establece como uno de los requisitos que no tengan ningún parentesco con alguien de esta entidad, a fin de evitar decisiones que favorezca a una de las partes involucradas en el proceso inspectivo.
El principio de confidencialidad tiene por finalidad proteger la visita inspectiva solicitada por los trabajadores en forma secreta de tal forma que se eviten posibles represalias por parte de un empleador respecto de su trabajador, en el supuesto que este último solicite una visita inspectiva a su centro de trabajo, por ejemplo.
Asimismo, el principio de sigilo profesional establece que el inspector deberá abstenerse de divulgar, aun después de haber dejado el servicio, datos o información de empresas supervisadas, principio que consideramos muy importante a fin de evitar que la información privilegiada de algunas empresas que son revisadas por un inspector de trabajo sea ventilada, ocasionándole un grave perjuicio económico.
V. FACULTADES INSPECTIVAS
La Ley ha establecido la posibilidad de que los inspectores puedan hacerse acompañar en las visitas inspectivas por los trabajadores, sus representantes, por los peritos y técnicos o aquellos designados oficialmente, que considere necesario para el mejor desarrollo de la función inspectiva.
Asimismo, se permite al inspector de trabajo, poder tomar o sacar muestras de sustancias y materiales utilizados o manipulados en el establecimiento (que actualmente se permite en una visita inspectiva), así como realizar mediciones, obtener fotografías, videos, grabación de imágenes, levantar croquis y planos, siempre que se notifique al sujeto inspeccionado o a su representante, para comprobar que las disposiciones legales sean observadas correctamente.
Al respecto, consideramos que las facultades inspectivas de un inspector de trabajo deberán tener como límite el derecho constitucional a la intimidad que tiene todo sujeto fiscalizado, aun cuando se trate de una persona jurídica.
Así, el inspector de trabajo podrá solicitar determinada documentación laboral debidamente autorizada por el sujeto fiscalizado, no pudiendo obtener dichos documentos burlando las formas preestablecidas por el fiscalizado, ya que podría estar vulnerándose el derecho a la confidencialidad e intimidad; ambos, reconocidos en nuestra Constitución.
Consideramos que si bien una inspección laboral busca determinar si se han cumplido o no las obligaciones laborales de tal forma que se proteja mayormente a la parte trabajadora, esto no debe significar que la parte empleadora se vea perjudicada con una actuación arbitraria por parte del inspector laboral.
En ese sentido, consideramos importante que la norma en comentario haya establecido como principios ordenadores los descritos en el numeral anterior, de tal forma que no se atente contra el derecho de defensa del sujeto fiscalizado.
No obstante, consideramos de vital importancia señalar que en la nueva Ley se ha establecido que el inspector tenga la facultad de adoptar, una vez finalizadas las diligencias inspectivas, cualquiera de las siguientes medidas:
a) Aconsejar y recomendar la adopción de medidas para promover el mejor y más adecuado cumplimiento de las normas sociolaborales.
b) Advertir al sujeto responsable,
en vez de extender acta de infracción
, cuando las circunstancias del caso así lo ameriten, y siempre que no se deriven perjuicios directos a los trabajadores.
c) Requerir al sujeto responsable para que en
un plazo determinado
, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento.
d) Requerir al sujeto inspeccionado que,
en un plazo determinado
, lleve a cabo las modificaciones que sean precisas en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo que garanticen el cumplimiento de las disposiciones referidas a la salud y seguridad de los trabajadores.
e) Iniciar el procedimiento sancionador mediante la extensión de actas de infracción o de infracción por obstrucción a la labor inspectiva.
f) Ordenar la paralización o prohibición inmediata de trabajos o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, de concurrir riesgo grave o inminente para la seguridad o salud de los trabajadores.
g) Proponer a los entes que gestionan el seguro complementario de trabajo de riesgo, la exigencia de las responsabilidades que procedan en materia de Seguridad Social en los casos de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales causados por falta de medidas de seguridad y salud en el trabajo.
h) Comunicar a las entidades y organismos competentes en materia de Seguridad Social los hechos comprobados que puedan ser constitutivos de incumplimientos en dicho ámbito, para que puedan adoptarse medidas en orden a garantizar la protección social de los trabajadores afectados.
i) Otras medidas que se deriven de la legislación vigente.
En efecto, a diferencia del sistema actual de inspección (vigente hasta el 20 de octubre de 2006) una vez realizada la diligencia inspectiva y en caso de detectarse infracciones laborales, el inspector laboral emite el acta señalando dichas infracciones, y al cabo de un tiempo se emite una resolución de multa.
Esto no necesariamente ocurrirá a partir de la vigencia de la nueva ley, ya que a criterio del inspector laboral y siempre que no se ocasione un perjuicio a los trabajadores, tendrá la opción de en vez de emitir un acta de infracción otorgar un tiempo razonable para que el fiscalizado subsane la infracción detectada.
Al respecto, consideramos muy importante lo indicado por la norma en comentario, porque en la práctica la mayoría de las empresas no contaba al momento de ser fiscalizadas con toda la documentación requerida por el inspector de trabajo, y necesitaba contar con un plazo adicional para cumplir con lo ordenado por la Autoridad de Trabajo, por lo que resultaba arbitrario la imposición de una multa por cuanto en realidad no se contaba con la información necesaria en aquél momento.
Además, podía ocurrir que por razones no imputables al sujeto fiscalizado aún no se pudieran cumplir algunas obligaciones laborales, las cuales podían ser subsanadas en un plazo corto, por lo que resulta importante que la nueva ley permita subsanar algunas infracciones detectadas por el inspector laboral en tanto no se ocasione un perjuicio a los trabajadores.
Sin embargo, al igual que en las actuales normas que regulan la inspección laboral, la Ley mantiene la facultad del inspector de entrar libremente a cualquier hora del día o de la noche, y sin previo aviso, en todo centro de trabajo, establecimiento o lugar sujeto a inspección y a permanecer en el mismo.
Es importante señalar, que la Ley permitirá, a diferencia del actual procedimiento de inspección, que las actuaciones de investigación o comprobatorias se realizen en el plazo que se señale en cada caso concreto, sin que con carácter general puedan dilatarse más de treinta (30) días hábiles, salvo que la dilación sea por causa imputable al sujeto inspeccionado.
Sobre este tema, es sumamente importante lo establecido por la nueva Ley, ya que se protege al sujeto fiscalizado a que no se encuentre indefinidamente expuesto a una fiscalización o sanción por parte del MTPE, sino que tenga un inicio y término tanto el procedimiento fiscalizador como sancionador. En todo caso, será importante lo que posteriormente regule el reglamento de la presente norma comentada.
Así también, cuando sea necesario o las circunstancias así lo aconsejen, podrá autorizarse la prolongación de las actuaciones comprobatorias por el tiempo necesario hasta su finalización.
Debe entenderse esto último teniendo en cuenta el principio de razonabilidad para extender una actuación inspectiva, de lo contrario podría ser utilizado en forma indebida por el inspector laboral.
VI. CAUSAS QUE ORIGINAN UNA ACTUACIÓN INSPECTIVA
La Ley señala que las actuaciones inspectivas se originan en las principales causas:
a) Por orden de las autoridades competentes del MTPE o de los órganos de las Administraciones Públicas en materia de inspección del trabajo.
b) Por denuncia.
c) Por decisión interna del Sistema de Inspección del Trabajo.
d) Por iniciativa de los inspectores de trabajo.
e) A petición de los empleadores y los trabajadores, así como de las organizaciones sindicales y empresariales.
En el sistema actual de inspección, las visitas inspectivas se originan a iniciativa del MTPE (o visita programada), a iniciativa del inspector de trabajo y a iniciativa de parte (o denominada visita especial).
La inspección programada o de oficio a su vez puede ser general, cuando el objeto de la inspección es verificar el cumplimiento de toda la normativa laboral, de promoción y formación para el trabajo; así como la relativa a la seguridad y salud para el trabajo, y específica, cuando el objeto es verificar el cumplimiento de determinadas normas laborales, de seguridad y salud en el trabajo o de promoción y formación para el trabajo, precisadas en el mandato de inspección.
Por su parte, la inspección especial normalmente se realiza a pedido de un trabajador o trabajadores, de un ex trabajador, de una organización sindical con respecto de los trabajadores a quienes representa, de un empleador o un tercero con legítimo interés
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.
En la nueva Ley no se han establecido, estas clases de inspecciones, mas sí modalidades de actuación que describimos a continuación
VII. MODALIDADES DE ACTUACIÓN
La norma en comentario señala que las actuaciones inspectivas se desarrollan bajo las siguientes modalidades:
- Mediante visita de inspección a los centros y lugares de trabajo
- Mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes
- Mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público.
Cualquiera que sea la modalidad con la que se inicie la actuación inspectiva, esta podrá proseguirse o completarse sobre el mismo sujeto inspeccionado con la práctica de otra u otras formas de actuación, que probablemente sea precisadas en el Reglamento que posteriormente complemente la nueva ley.
VIII. SOBRE LAS ACTAS DE INFRACCIÓN
La Ley establece que los hechos constatados por los inspectores actuantes que se formalicen en las actas de infracción, observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos sin perjuicio de las pruebas que en defensa de sus respectivos derechos e intereses puedan aportar los interesados.
El mismo valor y fuerza probatoria tendrán los hechos comprobados por la inspección del trabajo que se reflejen en los informes, así como en los documentos en que se formalicen las medidas inspectivas que se adopten.
Al respecto, consideramos de vital importancia que se admita la posibilidad de cuestionar las actas de infracción (denominadas actualmente como actas inspectivas), ya que en algunas ocasiones el inspector de trabajo puede plasmar infracciones no cometidas por el sujeto fiscalizado.
Para ello, todo sujeto fiscalizado tendrá la obligación de exigir al inspector de trabajo una debida motivación al momento de ser sancionado, luego de haber realizado una constatación fidedigna de los hechos.
IX. SOBRE LAS INFRACCIONES
La nueva Ley ha dividido las infracciones por materias específicamente en temas de relaciones laborales, de seguridad y salud en el trabajo y de seguridad social. Asimismo, han sido clasificadas según su gravedad en leves, graves y muy graves.
Al igual que en el sistema actual de inspección laboral, la Ley ha establecido como criterios de graduación para imponer sanciones, la gravedad de la falta cometida y el número de trabajadores afectados, debiendo ser complementado y precisado por su posterior Reglamento.
Sobre este aspecto, las actuales normas que regulan la inspección laboral regulan criterios para determinar la gravedad de las infracciones, teniendo en cuenta el número de trabajadores afectados.
Así, consideramos importante señalar el actual sistema de multas que tiene nuestro sistema de inspección laboral, hasta que sea posteriormente modificado por el reglamento de la Ley General de Inspección de Trabajo:
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Recordemos que la nueva ley ha establecido que los procedimientos inspectivos iniciados con la vigencia de las actuales normas de inspección laboral se mantiene con estas, no siendo aplicable dicha ley.
X. SOBRE LAS SANCIONES LABORALES
La nueva ley señala multas máximas para cada tipo de infracción de la siguiente forma:
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Como puede apreciarse a comparación de nuestro actual sistema de multas, estas han sido incrementadas excesivamente en la nueva ley de inspección laboral, en todo caso, insistimos que debemos esperar las especificaciones que señale posteriormente su reglamento.
Asimismo, la Ley señala que la multa máxima por las infracciones detectadas no podrá superar las treinta (30) UIT
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vigentes en el año en que se constató la falta. Al igual que en el régimen actual de inspección laboral, tratándose de microempresas las sanciones se reducirán en un 50%.
Al respecto, consideramos que es pertinente que se haya establecido un límite máximo para la acumulación de infracciones que pudiera cometer un sujeto fiscalizado, ya que actualmente las sanciones impuestas por la AAT podían exceder el referido límite.
XI. SOBRE LAS MULTAS IMPUESTAS
La Ley modifica lo referido a los supuestos por los que se reduce una multa, de acuerdo con el siguiente detalle:
a) Al 30% de la multa originalmente impuesta o propuesta cuando se acredite la subsanación de infracciones detectadas, desde la notificación del acta de infracción y hasta antes del plazo de vencimiento para interponer el recurso de apelación.
Actualmente, bajo este supuesto la multa se reduce a un 50%, aunque no era claro lo referido a la interposición del recurso de apelación, lo cual ha sido aclarada por la presente ley comentada.
b) Al 50% de la suma originalmente impuesta cuando, resuelto el recurso de apelación interpuesto por el sancionado, este acredite la subsanación de las infracciones detectadas dentro del plazo de diez (10) días hábiles, contados desde el día siguiente de su notificación
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Actualmente, se reduce a un 75% bajo este mismo supuesto.
Cabe precisar que, a diferencia del actual régimen de inspección laboral, en caso de reiteración en la comisión de una infracción del mismo tipo y calificación ya sancionada anteriormente, las multas podrán incrementarse hasta en un 100% de la sanción que correspondería imponer, sin que en ningún caso puedan excederse las cuantías máximas de las multas previstas para cada tipo de infracción, lo cual a nuestra consideración resulta excesivo.
XII. CONCLUSIÓN
Luego de describir brevemente las principales modificaciones introducidas por la Ley, consideramos que, así como se establece una política sancionadora en materia de inspección laboral, debería también promoverse una política de incentivos para las empresas que efectivamente cumplen con todas sus obligaciones laborales, y de esta forma sean menos las empresas que infrinjan la normativa laboral.
En todo caso, tal cual se encuentra la actual y futura legislación laboral sobre inspección, consideramos que igual se siguen manteniendo amplias facultades al inspector laboral que podría ocasionar una sanción injusta a las empresas fiscalizadas, en todo caso, queda a salvo el derecho del inspeccionado de interponer los medios de impugnación correspondientes ante una multa mal impuesta.
NOTAS
(1) El Decreto Supremo Nº 015-2005-TR creó el Registro de Trabajadores y Prestadores y Servicios, el cual entraría en vigencia el 1 de agosto de 2006. Sin embargo, esta vigencia ha sido prorrogada hasta el 1 de mayo de 2007 por el Decreto Supremo Nº 014-2006-TR (15/07/2006).
(2) Como sería el caso de una empresa cliente que desea acreditar que determinado trabajador es de una empresa tercera y no suyo.
(3) Para este año la UIT asciende a S/. 3,400.
(4) Actualmente, la multa se reduce en un 50% y 75%, respectivamente, en los supuestos señalados en la nueva Ley.