LA NECESIDAD DEL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO. Sus implicancias en las contrataciones estatales (
Zita Aguilera Becerril (*))
SUMARIO: I. Planteamiento del tema. II. Expediente de contratación en obras. III. Expediente de contratación en exoneraciones. IV. Expediente de contratación en subasta inversa y compras corporativas. V. Expediente de contratación en procedimientos especiales y abreviados.
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I. PLANTEAMIENTO DEL TEMA
Para el cumplimiento de sus fines, las entidades adquieren y contratan bienes, servicios y obras, desarrollando procesos de selección a través de los cuales elegirán a los proveedores que se encuentran en posibilidad de satisfacer sus necesidades en las mejores condiciones de calidad, plazo y precio.
Así, una vez que las entidades determinan sus necesidades, ejecutan diversas actividades previas al desarrollo del proceso de selección, como por ejemplo: la determinación de las características técnicas de aquello que se requiere adquirir o contratar, indagaciones de los precios y opciones que ofrece el mercado, verificación de la disponibilidad presupuestal, entre otras.
La información referida a la ejecución de las actividades señaladas en el párrafo precedente consta en un expediente administrativo, al que se le denominará, por razones de concordancia normativa, expediente de contratación. Dicho instrumento sirve de presupuesto para la realización del proceso de selección y para la elaboración de las bases, las que, a su vez, regirán la competencia entre los proveedores que desean contratar con la entidad, así como la relación contractual que se derivará del proceso de selección. Por tanto, el expediente de contratación comprende el conjunto de actuaciones preparatorias de un proceso de selección y del contrato en sí, registrándose también todos los actos que suceden durante el proceso de selección y durante la etapa de ejecución contractual.
En el presente trabajo, abordaremos la importancia que tiene el expediente de contratación en la gestión de las compras públicas, su contenido, su articulación durante todo el proceso de contratación, entre otros extremos que resultan relevantes para los usuarios de la normativa en materia de contratación pública.
En principio, del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo Nº 084-2004-PCM, (en adelante, el Reglamento), se advierte que el expediente de contratación tiene dos dimensiones, la primera en la que es entendido como el insumo o presupuesto para la realización del proceso de selección y que se verifica en la fase de actos preparatorios y, la segunda, en la que el expediente es considerado como un instrumento de registro de las actuaciones que se suceden durante el proceso de selección y en la etapa de ejecución contractual, involucrando, por lo tanto, a las fases de proceso de selección y de ejecución contractual.
Así, el expediente de contratación es un instrumento que sirve de base para la organización de un proceso de selección y permite a la entidad ordenar y mantener un registro de todas las actuaciones que se suceden en una adquisición o contratación, desde que se genera la necesidad hasta que se liquida el contrato, utilizándose en toda gestión de abastecimiento para viabilizar la adquisición o contratación de los bienes, servicios u obras que requieren las entidades.
En ese orden de ideas, tenemos que el expediente de contratación se origina con la verificación de una necesidad de alguna área usuaria de la entidad, la que, a su vez, la comunica a la dependencia encargada de las adquisiciones y contrataciones a efectos de que se efectúen las indagaciones sobre las posibilidades que ofrece el mercado. Sobre la base de la información recogida del mercado, se determinan las características técnicas de los bienes, servicios u obras a adquirirse o contratarse, el plazo y demás condiciones de entrega, el valor referencial y el tipo de proceso de selección que corresponde convocar (licitación pública, concurso público, adjudicación directa o adjudicación de menor cuantía). Asimismo, la dependencia encargada de las adquisiciones y contrataciones de la entidad establecerá el sistema de determinación de precios que se utilizará en la contratación (precios unitarios o suma alzada) y definirá si corresponde realizar un proceso de selección según relación de ítems y si se debe emplear la modalidad de subasta inversa. Las actuaciones descritas precedentemente se desarrollan en la fase de actos preparatorios, previa al proceso de selección, y se registran en el expediente de contratación.
Así también, en el expediente de contratación consta la fuente de financiamiento y la confirmación de la disponibilidad presupuestal por parte del área de presupuesto de la entidad, entre otros. Dicho instrumento contiene, además, información vinculada con la etapa de ejecución contractual como, por ejemplo, la posibilidad de que se reajusten los precios, las penalidades a aplicarse en caso de que se registren incumplimientos por parte del futuro contratista, etc.
La recopilación de la información descrita es relevante para la realización de cualquier proceso de selección, ya que constituye la base técnica y económica que le permitirá a la entidad obtener una oferta idónea, con la calidad requerida y a un precio adecuado y tendrá incidencia durante la etapa de ejecución contractual.
Una vez que se cuenta con dicha información, la dependencia encargada de las adquisiciones y contrataciones de la entidad debe remitir el expediente de contratación al funcionario competente para su aprobación. Cada entidad determina, según sus normas internas, los procedimientos y plazos para su elaboración y aprobación, no obstante, esta debe efectuarse antes de convocar al proceso de selección, bajo sanción de nulidad, conforme lo establece el artículo 11 del Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo Nº 083-2004-PCM (en adelante la Ley).
Dentro de la fase de actos preparatorios también se sucede la designación de los miembros que integrarán el comité especial y que se encargarán de organizar y conducir el proceso de selección. Tal designación debe constar necesariamente en una resolución, emitida por el titular de la entidad o la máxima autoridad administrativa, según corresponda
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, y se anexará al expediente de contratación.
El comité especial recibirá de parte de la dependencia encargada de las adquisiciones y contrataciones de la entidad el expediente de contratación, de donde extraerá la información técnica y económica para la elaboración de las bases que regirán el desarrollo del proceso de selección. Así, el comité especial trasladará a las bases la descripción de las características técnicas de los bienes, servicios u obras a adquirirse o contratarse, el lugar y plazo de entrega, el valor referencial, el tipo de proceso de selección que corresponde convocar, la fuente de financiamiento, el sistema que se utilizará para la determinación del precio (precios unitarios o suma alzada), entre otros. En este punto, cabe precisar que el comité especial no tiene competencia para modificar esta información de carácter técnico y económico, la cual es definida por el área usuaria en coordinación con la dependencia encargada de adquisiciones y contrataciones de la entidad.
La elaboración de las bases también supone la fijación del calendario del proceso de selección, con indicación expresa del lugar, fecha y hora en que se realizarán las distintas etapas del proceso, la determinación de la metodología de evaluación que se utilizará para seleccionar la mejor propuesta y demás aspectos de carácter administrativo que regirán el desarrollo del proceso de selección y que son de responsabilidad exclusiva del comité especial. Culminada su elaboración, estas también deben ser sometidas a la aprobación del titular de la entidad o el funcionario en quien se haya delegado dicha facultad, luego de lo cual, el comité especial queda habilitado para convocar al proceso de selección respectivo.
En cuanto a la dimensión amplia, el expediente de contratación también incluye el registro de los actos que se suceden durante el desarrollo del proceso de selección, tales como: la convocatoria, la presentación de propuestas técnicas y económicas, la evaluación de estas, la adjudicación de la buena pro, interposición y resolución de recursos impugnatorios, entre otros. Toda esta información recogida en el expediente de contratación puede ser objeto de análisis por parte de los proveedores que participaron como postores en el proceso de selección, así como por los órganos de control institucional y la Contraloría General de la República, garantizándose la transparencia del proceso y el acceso a la información pública. Además, en caso de presentarse alguna impugnación, la información contenida en el expediente de contratación será utilizada para su resolución.
Adicionalmente, en el expediente de contratación se debe anexar toda la documentación vinculada con la etapa de ejecución contractual. Así, por ejemplo, en el expediente de contratación se incluirá el contrato que se derivó del proceso de selección, las órdenes de compra o de servicios que pudieran emitirse, las comunicaciones que se cursen las partes vinculadas con la ejecución, la aprobación de adicionales y/o reducciones, ampliaciones de plazo, imposición de penalidades, acta de conformidad de recepción de la prestación, etc.
II. EXPEDIENTE DE CONTRATACIÓN EN OBRAS
En adición a la información descrita en los puntos precedentes, tratándose de obras, el expediente de contratación está conformado por el expediente técnico, que incluye los planos, la memoria descriptiva, las especificaciones técnicas, metrados, presupuesto, análisis de precios y demás documentación que resulte pertinente para la ejecución de una obra.
III. EXPEDIENTE DE CONTRATACIÓN EN EXONERACIONES
Por definición, la aprobación de una exoneración, por las causales a que se contrae el artículo 19 de la Ley, libera a las entidades de la obligación de realizar un proceso de selección, facultándolas a contratar directamente con un proveedor, mediante acciones inmediatas; sin embargo, ello no significa que pueda prescindir del expediente de contratación, ya que, conforme se ha señalado en el presente trabajo, el expediente de contratación es el instrumento que contiene toda la información de carácter técnico y económico que dará lugar a la contratación, como, por ejemplo, la descripción de aquello que la entidad necesita adquirir o contratar, el precio, el plazo y lugar de la entrega, la fuente de financiamiento, entre otros.
Así pues, sobre la base de la información del expediente de contratación, la entidad procederá a elaborar las bases con las que podrá contratar directamente al proveedor; es decir, antes de proceder a la contratación, la entidad debe contar con un expediente de contratación debidamente aprobado.
No obstante, en el caso de la causal por situación de emergencia, regulada en el literal c) del artículo 19 de la Ley y en el artículo 142 del Reglamento, en el que, a causa de acontecimientos catastróficos, de situaciones que supongan grave peligro o de necesidad que afecten la defensa nacional, la entidad puede adquirir y contratar directamente lo estrictamente necesario para prevenir y atender desastres, no es obligatorio que, previamente a la contratación, se cuente con el expediente de contratación, sino que este puede ser organizado con posterioridad al evento catastrófico, en vía de regularización
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Esta excepción a la regla de que en todos los procesos de contratación se debe contar previamente con el expediente de contratación debidamente aprobado tiene como fundamento, precisamente, en la situación de emergencia presentada, la cual puede poner en riesgo a la población o a la propia entidad, obligándola a adoptar las medidas para prevenir o salvar dicha situación.
IV. EXPEDIENTE DE CONTRATACIÓN EN SUBASTA INVERSA Y COMPRAS CORPORATIVAS
Tratándose de procesos de selección que se desarrollen bajo la modalidad de subasta inversa, en donde las características técnicas de los bienes que se requieren adquirir ya se encuentran determinadas en las fichas técnicas que aprueba el Consucode y que figuran en la página web de dicho organismo rector, también resulta importante y obligatorio contar con un expediente de contratación, por cuanto la entidad tiene que indagar por los precios que ofrece el mercado, determinar la fuente de financiamiento, verificar la disponibilidad presupuestal, entre otros. Asimismo, tendrá que registrar en el expediente de contratación, las actuaciones producidas durante la subasta, la adjudicación de la buena pro y la suscripción del contrato respectivo.
En lo que respecta a las compras corporativas o compras conjuntas, en donde distintas entidades concentran sus necesidades para ser adquiridas a través de un solo proceso de selección, consolidando y estandarizando sus requerimientos a fin de aprovechar las ventajas de la economía de escala, también resulta relevante y obligatorio contar con un expediente de contratación, ya que allí se consignará toda la información de carácter técnico y económico que alcanza a los intereses de las distintas entidades que intervienen en la compra corporativa.
V. EXPEDIENTE DE CONTRATACIÓN EN PROCEDIMIENTOS ESPECIALES Y ABREVIADOS
A través del Decreto Supremo Nº 024-2006-VIVIENDA, publicado en el diario oficial El Peruano el 30/08/2006, complementado con el Decreto Supremo Nº 026-2006-VIVIENDA publicado en el citado diario el 14/09/2006, se aprobó un procedimiento especial de contratación, distinto al previsto por la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y su Reglamento, que supone la elaboración de una lista larga de participantes y, luego, de una lista corta, a partir de la cual se elegirá al proveedor cuya propuesta económica sea la más baja, adjudicándosele la buena pro a efectos de que ejecute la obra o preste el servicio que requiere alguna de las entidades prestadoras de servicio de saneamiento. En este punto, cabe señalar que este procedimiento especial de selección solo podrá ser utilizado en las contrataciones que se realicen bajo el ámbito de la Ley Nº 28870, Ley para optimizar la gestión de las Entidades Prestadoras de Saneamiento.
Si bien este procedimiento especial contempla etapas y plazos distintos, en la medida que no se ha incluido ninguna regulación vinculada al expediente de contratación, supletoriamente
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resultarán aplicables las disposiciones contenidas en la Ley y el Reglamento sobre el particular, por lo que en estos procedimientos especiales también será necesario contar, previamente a la convocatoria, con un expediente de contratación aprobado.
Por otro lado, a través del Decreto de Urgencia Nº 024-2006, publicado en el diario oficial El Peruano el 26/09/2006, se reguló un proceso de selección abreviado, que básicamente observa el mismo esquema del proceso de selección tradicional recogido por la normativa en materia de contratación pública, pero con la particularidad que reduce los plazos de las distintas etapas del proceso de selección. En lo que respecta al expediente de contratación, este es recogido de modo expreso en el mencionado decreto de urgencia, previéndose la información mínima que deberá contener (requerimiento, especificaciones técnicas, términos de referencia o expediente técnico, valor referencial y disponibilidad presupuestal). De forma similar, al tratarse de una norma de excepción, el proceso de selección abreviado solo podrá ser utilizado en las contrataciones que se realicen bajo el ámbito de la Ley Nº 28880, Ley que autoriza un crédito suplementario para el año fiscal 2006.
Como puede apreciarse, si bien se han regulado mecanismos extraordinarios y excepcionales para que algunas entidades efectúen sus contrataciones, el requisito de contar con un expediente de contratación se mantiene, en el entendido de que sirve de insumo para la elaboración de las bases y la organización del proceso y constituye un instrumento ordenador y de registro de todas aquellas actuaciones que se presentan durante el proceso de selección y la etapa de ejecución contractual. A su vez, promueve la transparencia en las contrataciones y adquisiciones del Estado y facilita la labor de supervisión y control por parte de los órganos que integran el Sistema Nacional de Control.
Finalmente, cabe señalar que corresponderá a cada entidad imprimir eficiencia y eficacia a su gestión de compras, organizándose y definiendo sus procedimientos internos a efectos de determinar sus requerimientos y obtener, en plazos breves, la información que conforma el expediente de contratación y que sirve de base para la realización de todo proceso de selección y posterior relación contractual.
NOTAS
(1) La facultad de designar al comité especial es delegable.
(2) El artículo 142 del Reglamento prevé que la entidad tiene diez días hábiles, luego de la finalización del evento que produjo la emergencia, para efectuar la regularización.
(3) En la Cuarta Disposición Complementaria del D.S. Nº 024-2006-VIVIENDA se establece la supletoriedad de la normativa en materia de contratación pública.