LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. Un análisis desde la jurisprudencia constitucional (

Giancarlo E. Cresci Vassallo (*))

SUMARIO: I. Introducción. II. Algunos apuntes sobre el concepto proporcionalidad en la doctrina nacional y extranjera. III. El principio de proporcionalidad según la Carta de 1993. IV. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional. V. Conclusiones.

MARCO NORMATIVO:      •     Constitución Política del Perú: arts. 3, 43 y 200.      •     Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público: art. 27.      •     Reglamento de la Carrera Administrativa, Decreto Supremo Nº 005-90-PCM: art. 163.

      I.     INTRODUCCIÓN

      El principio de proporcionalidad, como atributo del Estado Social y Democrático de Derecho, así explícitamente reconocido por el último párrafo del artículo 200 de la Constitución, y configurado, además, en los numerales 3 y 43 de la Norma Fundamental, ha sido invocado en más de una ocasión por el Tribunal Constitucional, sea para establecer la legitimidad de los fines de actuación del legislador en relación con los objetivos propuestos por una determinada norma cuya constitucionalidad se impugna (1) , sea para establecer la necesidad e idoneidad de medidas implementadas por el Poder Ejecutivo a través de un Decreto de Urgencia (2) , sea con ocasión de la restricción de derechos fundamentales en el marco del proceso penal (3) , y también para efectos de controlar la potestad sancionadora de la Administración (4) .

     En ese sentido, es propósito del presente artículo revisar, de manera sucinta por razones de espacio, los ámbitos en los que el supremo intérprete de la Constitución ha hecho uso del principio de proporcionalidad –con el carácter de auténtico principio general del Derecho– a través de aquellos pronunciamientos mediante los que ha controlado el ejercicio de las potestades sancionadoras de la administración –en particular, el control de la potestad disciplinaria– para la protección y garantía de los derechos y libertades fundamentales.

     Así, abordaremos brevemente la delimitación del concepto proporcionalidad en la doctrina nacional y extranjera, los fundamentos que ofrece la Constitución vigente para calificar al principio como un auténtico principio general del Derecho, la doctrina del Tribunal Constitucional, y algunas conclusiones sobre el particular.

      II.     ALGUNOS APUNTES SOBRE EL CONCEPTO PROPORCIONALIDAD EN LA DOCTRINA NACIONAL Y EXTRANJERA

      En los últimos años, el principio de proporcionalidad, en tanto principio general del Derecho, se ha constituido en un valioso instrumento de control de la discrecionalidad, el cual ha venido siendo utilizado en la jurisprudencia constitucional –como veremos en los apartados siguientes– habiéndose extendido al examen de las intervenciones de la Administración sobre los derechos fundamentales.

     El concepto proporcionalidad supone, pues, valga la redundancia, proporción entre los medios utilizados y la finalidad perseguida. En lo que al control de la potestad disciplinaria se refiere, implica una necesaria correlación entre la infracción cometida y la sanción a aplicar, debiendo el juez constitucional tener presente las particulares circunstancias de cada caso. Es decir, el ejercicio de tal potestad debe ponderar las circunstancias del caso, a fin de alcanzar una necesaria y debida proporcionalidad entre los hechos atribuidos como falta y la responsabilidad exigida (sanción aplicable).

     Y si bien es cierto, es evidente que la Administración cuenta con un inevitable margen de discreción, para efectos de discernir respecto de la gravedad de la falta, y en función de ello, la graduación de la correlativa sanción, “puede decirse, de este modo, que es unánime en la actualidad la jurisprudencia que, superando la corriente jurisprudencial que negaba a los tribunales capacidad para entrar a conocer de la graduación de la sanción impuesta (...) viene afirmando, basándose en dicho principio de proporcionalidad, la capacidad de los tribunales para graduar y evaluar el adecuado ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, basándose en la consideración de que dicha actividad no es una actividad meramente discrecional (...) sino, por el contrario, una actividad (...) de aplicación de las normas y, por ello, susceptible de un control total del supuesto de hecho que, en cada caso particular, es objeto de un enjuiciamiento” (5) .

     A decir de Alejandro Nieto, “(...) el principio opera en dos planos: en el normativo, de tal manera que las disposiciones generales han de cuidarse de que las sanciones que asignen a las infracciones sean proporcionales a estas; y en el de aplicación, de tal manera que las sanciones singulares que se impongan sean igualmente proporcionales a las infracciones concretas imputadas” (6) .

     En sentido amplio, el principio de proporcionalidad es “(...) el principio constitucional en virtud del cual la intervención pública ha de ser “susceptible” de alcanzar la finalidad perseguida, “necesaria” o imprescindible al no haber otra medida menos restrictiva de la esfera de la libertad de los ciudadanos (...) y “proporcional” en sentido estricto, es decir, “ponderada” o equilibrada por derivarse de aquella más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros bienes, valores o bienes en conflicto, en particular sobre los derechos y libertades. En suma, pues, la acción estatal –en cualesquiera de sus formas de expresión posibles (acto administrativo, normas, resolución judicial)– debe ser útil, necesaria y proporcionada. Cada uno de los principios que lo integran (utilidad, necesidad y proporcionalidad strictu sensu) requiere un juicio o análisis diverso en su aplicación: el medio ha de ser idóneo en relación con el fin; necesario –el más moderado– respecto de todos los medios útiles, y proporcionada la ecuación costes-beneficios” (7) .

     En el mismo sentido, y ya a nivel nacional, se ha dicho que “cuando se habla de proporcionalidad, se habla fundamentalmente de justificar la afectación de un derecho constitucional. Se trata de determinar si existe una relación de equilibrio o de adecuada correspondencia entre la restricción que llega a sufrir un derecho constitucional, y la conservación de un bien o interés público que aparece precisamente como causa de la restricción. (...) exige someter la medida o acto cuya proporcionalidad se pretende evaluar a un triple juicio (...) conformado por el juicio de idoneidad, el juicio de necesidad y el juicio de proporcionalidad sensu estricto. Para que una medida sea calificada de proporcionada, debe necesariamente superar cada uno de estos tres juicios” (8) .

     Las notas precedentes que se han recogido tienen el propósito de delimitar, aunque de manera muy breve, el concepto de proporcionalidad en la doctrina nacional y extranjera. Ello ha sido así, en la medida que el objetivo del presente trabajo tiene una finalidad, más bien, eminentemente práctica. Así, a partir de ello, revisaremos con mayor detalle los fundamentos que nos ofrece la Constitución respecto del principio de proporcionalidad y su desarrollo en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en el ámbito, principalmente, de la potestad sancionatoria y disciplinaria de la Administración Pública.

      III.     EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD SEGÚN LA CARTA DE 1993

      La Constitución de 1993 ha plasmado expresamente en el último párrafo del artículo 200 el principio de proporcionalidad y como tal, constituye un auténtico principio general del Derecho. En efecto, el Tribunal Constitucional ha prescrito que dicho principio es consustancial al Estado Social y Democrático de Derecho, y está configurado en los artículos 3 –derechos constitucionales implícitos o innominados– y 43 de la Norma Fundamental. Sobre el particular, ha dicho este colegiado que, si bien la doctrina suele hacer distinciones entre el principio de proporcionalidad y el principio de razonabilidad, como estrategias para resolver conflictos de principios constitucionales y orientar al juzgador hacia una decisión que no sea arbitraria, sino justa, puede establecerse, prima facie, una similitud entre ambos principios, en la medida que una decisión que se adopta en el marco de convergencia de dos principios constitucionales, cuando no respeta el principio de proporcionalidad, no será razonable.

     Y es que el principio de razonabilidad parece sugerir una valoración respecto del resultado del razonamiento del juzgador expresado en su decisión, mientras que el procedimiento para llegar a este resultado sería la aplicación del principio de proporcionalidad con sus tres subprincipios: de adecuación, de necesidad y de proporcionalidad en sentido estricto o ponderación (9) .

     Aunque la referencia al principio de proporcionalidad ha sido plasmada por el constituyente en el último párrafo del artículo 200, en relación con los regímenes de excepción y los derechos restringidos o suspendidos, sin embargo, queda claro que dicho principio resulta perfectamente aplicable en cualquier ámbito o situación ordinaria que no revista la característica de excepcional. Así lo ha establecido el tribunal (10) al disponer que el principio de proporcionalidad es un principio general del derecho expresamente positivizado, cuya satisfacción ha de analizarse en cualquier ámbito del Derecho. En efecto, en nuestro ordenamiento jurídico, este se halla constitucionalizado en el último párrafo del artículo 200 de la Constitución. En su condición de principio, su ámbito de proyección no se circunscribe solo al análisis del acto restrictivo de un derecho bajo un estado de excepción, pues como lo establece dicha disposición constitucional, ella sirve para analizar cualquier acto restrictivo de un atributo subjetivo de la persona, independientemente de que aquel se haya declarado o no.

     Como hemos visto, el principio de proporcionalidad también encuentra sustento en el numeral 43 de la Constitución, que define al Estado peruano como Social y Democrático de Derecho, así como en el valor justicia, pues en la medida que dicho principio se deriva de la cláusula del Estado de Derecho, él no solo comporta una garantía de seguridad jurídica, sino también concretas exigencias de justicia material (11) .

     Por otra parte, importa precisar que si el principio de proporcionalidad constituye un instrumento de control de la discrecionalidad y supone una correlación entre la infracción cometida y la sanción impuesta, a fin de determinar, en cada caso concreto, si hubo una excesiva afectación de los derechos fundamentales en juego, es evidente que el principio in commento también se encuentra íntimamente ligado al concepto dignidad de la persona, que conforme al artículo 1 de la Constitución, constituye el fin supremo de la sociedad y del Estado.

     Y es que “el respeto a la persona humana, a su dignidad de persona, obliga a que cuando se tenga que afectar las concreciones y exigencias jurídicas de esa dignidad que son los derechos constitucionales, se realice de modo digno, es decir, que se haga en beneficio de la misma persona humana y siempre se haga de modo estrictamente necesario y ponderado” (12) .

     A partir de ello, y en lo que al control de la potestad sancionadora se refiere, este colegiado (13) ha dejado claramente establecido que es precisamente en el seno de la actuación de la Administración donde el principio de proporcionalidad cobra especial relevancia, debido a los márgenes de discreción con que inevitablemente actúa la Administración para atender las demandas de una sociedad en constante cambio, pero también debido a la presencia de cláusulas generales e indeterminadas como el interés general o el bien común, que deben ser compatibilizados con otras cláusulas o principios igualmente abiertos a la interpretación, como son los derechos fundamentales o la propia dignidad de las personas.

     En el apartado siguiente revisaremos el desarrollo del principio de proporcionalidad que ha venido realizando el Tribunal Constitucional, y cómo lo ha aplicado al control de la potestad sancionadora de la Administración, en particular, al control de la potestad disciplinaria.

      IV.     LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

      El Tribunal Constitucional (14) ha establecido que la aplicación de una sanción administrativa constituye la manifestación del ejercicio de la potestad sancionatoria de la Administración. Como toda potestad, en el contexto de un Estado de Derecho (artículo 3 de la Constitución), está condicionada, en cuanto a su propia validez, al respeto de la Constitución, de los principios constitucionales y, en particular, a la observancia de los derechos fundamentales. Por ello, la Administración, en la sustanciación de procedimientos administrativos disciplinarios, está vinculada al irrestricto respeto de los derechos constitucionales procesales y a los principios constitucionales (v. gr. legalidad, razonabilidad, proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad) que lo conforman.

     Como antes se ha visto, el principio de proporcionalidad, en tanto auténtico principio general del Derecho arraigado al Estado Social y Democrático de Derecho configurado en la Constitución en sus artículos 3 y 43, y plasmado expresamente en el último párrafo del numeral 200, expresa un orden de valores de justicia material en el ámbito de la potestad sancionadora de la Administración y constituye un valioso instrumento de control de la discrecionalidad. En los últimos años, y como consecuencia del desarrollo jurisprudencial del Tribunal Constitucional, en su calidad de supremo intérprete y garante de los derechos y libertades fundamentales, la aplicación del principio de proporcionalidad ha alcanzado un lugar preponderante a efectos de alcanzar la protección de los derechos reconocidos por la Constitución.

     El principio de proporcionalidad constituye un test o canon de valoración para evaluar actos estatales –en el caso que nos ocupa, imposición de sanciones adecuadas a la infracción de que se trate– que inciden sobre derechos subjetivos (constitucionales o simplemente legales). Se trata de una técnica a partir de la cual el juzgador puede evaluar si la intromisión estatal en el ámbito de los derechos resulta o no excesiva (15) . El principio de proporcionalidad está estructurado por tres subprincipios: de idoneidad, de necesidad y de proporcionalidad en sentido estricto.

     Según el subprincipio de idoneidad, toda medida que implique una intervención en los derechos fundamentales debe ser adecuada para contribuir a la obtención de un fin constitucionalmente válido.

     Por su parte, de acuerdo al subprincipio de necesidad, para que una medida de intervención en los derechos fundamentales sea necesaria, no debe existir otro medio alternativo que, por lo menos, muestre la misma idoneidad para la consecución del fin propuesto y que sea benigno con el derecho afectado.

     Por lo demás, conforme al subprincipio de proporcionalidad en sentido estricto, para que una intervención en los derechos fundamentales sea legítima, el grado de intensidad en el que se realice el objetivo de la medida dictada (protección del bien jurídico constitucional) debe ser equivalente al grado de intensidad en el que se afecte el derecho fundamental.

     Todo ello supone que cuando el Tribunal se enfrenta a un caso donde existe conflicto entre dos principios constitucionales deberá realizar no solo un ejercicio argumentativo enjuiciando las disposiciones constitucionales en conflicto (ponderación), sino que también deberá evaluar todas las posibilidades fácticas (necesidad, adecuación), a efectos de determinar si, efectivamente, en el plano de los hechos, no existía otra posibilidad menos lesiva para los derechos en juego que la decisión adoptada.

     En ese sentido, existe una corriente jurisprudencial uniforme que aplica el principio de proporcionalidad para efectos de controlar la potestad sancionatoria de la Administración, en particular, en aquellos casos en los que esta última instaura procesos disciplinarios a sus servidores.

     Veamos, pues, en materia de procesos disciplinarios, algunos de los ámbitos en los que el Tribunal Constitucional ha controlado la potestad disciplinaria de la Administración, haciendo uso del principio de proporcionalidad que opera como criterio rector en la imposición de sanciones en adecuación con la infracción de que se trate, resultando imprescindible una debida valoración de las circunstancias objetivas y subjetivas concurrentes.

      a)     En sede de la Administración Municipal

     En el caso Costa Gómez y otra vs. Municipalidad Provincial de Tumbes (16) , en el que precisamente se desarrolla el principio de proporcionalidad aplicándolo al control de la potestad sancionatoria de la Administración, los actores cuestionaban la sanción de destitución que se les impuso, alegando, principalmente, que la investigación no fue imparcial, toda vez que no se tomó en cuenta el resultado de la investigación policial que descartó su responsabilidad penal. En tales circunstancias, el Tribunal estimó pertinente determinar si tal medida –la destitución– era la única que preveía el ordenamiento jurídico, efectuando una apreciación razonable de los hechos, no solo en abstracto, sino en el caso en particular, y teniendo en cuenta quién los cometió, dado que resultaba aplicable el numeral 27 del Decreto Legislativo Nº 276, que establece que “(...) los grados de sanción corresponden a la magnitud de las faltas, según su menor o mayor gravedad (...) debiendo contemplarse en cada caso, no solo la naturaleza de la infracción, sino también los antecedentes del servidor (...). En criterio del Tribunal, ello implicaba un claro mandato a la administración municipal para que al momento de imponer una sanción no se limite a realizar un razonamiento mecánico de normas, sino que, además, debía efectuar una apreciación razonable de los hechos en cada caso y en relación con quien los hubiese cometido, tomando en cuenta, asimismo, los antecedentes de los servidores. Merituados los argumentos de las partes, como los medios probatorios que obraban en autos, concluyó que, en efecto, tal y como lo denunciaban los actores, no se tomó en cuenta, por un lado, que ambos desempeñaron labores permanentes e ininterrumpidas por más de 20 años, sin haber tenido problemas de carácter disciplinario, y por otro, que se omitió la valoración del atestado policial que concluía en su falta de responsabilidad. Por ende, al no existir proporcionalidad entre la supuesta falta cometida y la máxima sanción de destitución impuesta, se vulneró el principio de proporcionalidad como atributo del Estado Social y Democrático de Derecho.

     Similar situación se aprecia en el caso Celino Perales vs. el Alcalde Provincial de Barranca (17) , en el que el actor cuestionaba su destitución por haber incurrido en negligencia de funciones. En su condición de subgerente de tesorería, se le imputó la utilización de fondos municipales, así como la adulteración de vales y descuentos indebidos. Pese a que la Comisión de Procesos Administrativos Disciplinarios votó, en mayoría, por el cese temporal sin goce de remuneraciones por un periodo de tres meses, y el presidente de la comisión, en voto singular, solicitó que se le aplique la sanción de destitución, sin embargo, el alcalde le impuso la sanción máxima de destitución.

     Resultó pues cuestionable que en un proceso administrativo donde la comisión recomendaba una sanción menor, el alcalde, no solo hizo caso omiso a ello, sino que omitió ponderar la denuncia de robo que sufrió el actor, la falta de declaración del cajero de la municipalidad que estuvo el día del robo, la solicitud de personal de seguridad para el traslado de dinero y valores, así como el récord de trabajo del servidor. En tales circunstancias, al no tomarse en cuenta las particularidades del caso, y omitirse la valoración de todos los elementos que permitían coadyuvar a la determinación certera de la responsabilidad del procesado, en la medida que ella representa la única garantía de justicia y proporcionalidad entre la supuesta falta cometida y la sanción a imponerse, el Tribunal, reponiendo las cosas al estado anterior, declaró nulas las resoluciones cuestionadas, y ordenó la reposición del actor en su puesto de trabajo.

      b)     En sede de la Administración Policial

     En materia de sanciones impuestas al personal policial, también son recurrentes los pronunciamientos del tribunal. En sede de la Administración Policial el tema guarda suma importancia y reviste un mayor cuidado –lo cual no quiere decir, en absoluto, que el grado de importancia y cuidado sea menor que en otros ámbitos de la Administración– sino que se convierte en una materia sumamente sensible en la medida que en tales casos, el juez constitucional debe tomar en consideración, además, otros valores primordiales inherentes a la función, como la moral y la disciplina del personal de la Policía Nacional del Perú.

     Así, conviene reseñar el Caso Meza Guerra vs. Ministerio del Interior (18) , que constituye un claro ejemplo de cómo si no se evalúan debidamente las circunstancias en cada caso, la imposición de sanciones por parte de la Administración Policial puede resultar desproporcionada y, por ende, arbitraria. En el caso, el actor cuestionaba el hecho de que, en principio, se le pasó de la situación de actividad a la de disponibilidad por medida disciplinaria (abandono de destino) y, posteriormente, a la de retiro. Alegaba que no asistió a laborar por tener que trasladarse desde Ica hasta Lima debido a la intervención quirúrgica a la que iba a ser sometida su madre.

     En ese sentido, correspondía analizar si la sanción de pase a la situación de retiro por medida disciplinaria resultaba proporcional a fin de cautelar los principios morales y disciplinarios del personal de la Policía Nacional del Perú, ante la presunta comisión del delito de abandono de destino por haber faltado al servicio por más de tres días. Para el Tribunal, la sanción de pase a retiro resultó desproporcionada, pues si lo que se pretendía era cautelar la disciplina dentro de la institución policial, pudo aplicarse otras medidas administrativas acordes con la naturaleza de la falta que se habría cometido, pero no una que lo alejaba definitivamente del servicio; más aún, si se trata de la comisión de un delito, la Administración Policial debió suspender la aplicación de una sanción –como la impuesta al actor– hasta que la autoridad judicial competente resuelva la acción penal que se hubiere instaurado. En efecto, la Segunda Sala del Consejo de Superior de Justicia de la PNP declaró no haber mérito para el juzgamiento del recurrente por el delito de abandono de destino, tras considerar que el actor solicitó el permiso a efectos de atender a su madre, petición que no fue atendida debidamente, pues si bien dejó de asistir al servicio, con ello no solo no hubo ánimo de quebrantar la disciplina, sino que incurrió en ello amenazado por el mal inminente que consistió en el grave estado de salud que aquejaba a su progenitora. Consecuentemente, la demanda fue estimada por resultar desproporcionada la medida de pase de la situación de actividad a la de retiro.

     Asimismo, merece la pena reseñar el Caso Álvarez Rojas vs. Ministerio del Interior (19) , que presentaba, por decir lo menos, algunas circunstancias bastante particulares. El actor, como en la mayoría de los casos en la Administración Policial, fue pasado de la situación de actividad a la de disponibilidad por medida disciplinaria y, posteriormente, a la de retiro. Aunque el tribunal se pronunció por otros asuntos relevantes, que no es el caso ahora comentar, en lo que al tema materia del presente artículo se refiere, importa señalar que la justificación para imponer una sanción al actor se sustentaba, por un lado, en que había contraído matrimonio con una persona de su mismo sexo, que cambiando sus nombres de pila, previamente habría adulterado sus documentos personales; y por otro, porque mantuvo relación de convivencia con esa persona pese a conocer –o tener que haber inferido, en su condición de auxiliar de enfermería– las anomalías físicas de los órganos genitales de dicha persona.

     En lo que al primer motivo se refiere, el tribunal estimó que no se había acreditado plenamente que el actor haya tenido participación en el delito contra la fe pública sino que, por el contrario, existían evidencias de su carencia de responsabilidad en la comisión de tal ilícito, según se desprendía del hecho de que no fue comprendido en la investigación judicial seguida contra otras tres personas. Por lo tanto, la sanción impuesta al actor, sustentada en la presunta comisión de un ilícito penal cuya autoría corresponde a terceros y, en particular, a la persona con la que contrajo matrimonio, resultaba desproporcionada y vulneraba el derecho a la presunción de inocencia, pues ni administrativa ni judicialmente se probó su participación.

     En lo que al segundo motivo se refiere, y si bien es cierto, el Tribunal dejó claramente establecida su posición, en el sentido de que no alentaba al interior de la institución policial las prácticas homosexuales ni heterosexuales, lo que juzgaba inconstitucional era que, inmiscuyéndose en una esfera de la libertad humana, se considere ilegítima la opción y preferencia sexual de una persona y, a partir de allí, susceptible de ser sancionada por ello.

     Así, pese a que se afirmaba –en el acto administrativo– que las relaciones de convivencia con una persona de su mismo sexo fueron conocidas plenamente por el actor, pues pese a la plastía realizada a aquella en sus órganos genitales, debió percatarse y tener de conocimiento de ello en su condición de auxiliar de enfermería, sin embargo, pretendió corroborar lo anterior con el posterior reconocimiento médico legal, según el cual no se podía definir el sexo inicial del paciente por existir plastía previa en órganos genitales (hermafroditismo).

     Es decir, lo que para el médico legista no era perceptible y, por ende, no se podía definir el sexo inicial del paciente, el actor pudo y debió conocerlo por su condición de auxiliar de enfermería. En ese sentido, y en la medida que tales argumentos resultaron insuficientes, la sanción impuesta era desproporcionada y violatoria del debido proceso sustantivo en sede administrativa, pues no fue debidamente fundamentada y resultó excesiva, de cara a las supuestas faltas que se hubieran podido cometer.

      c)     En sede de la Administración Militar

     En el caso Callegari Herazo vs. Ministerio de Defensa (20) , el actor cuestionaba su pase a la situación militar de retiro por la causal de renovación, alegando que dicha decisión violentaba, entre otros, el principio de proporcionalidad. La sentencia bajo comentario sirvió para que el tribunal, por primera vez, haga uso de la técnica del prospective overruling , y anuncie la variación futura de su jurisprudencia. Así pues, estableció una serie de criterios y parámetros que debían ser tomados en cuenta en las futuras resoluciones mediante las que la administración disponga el pase a la situación de retiro por la causal de renovación a los oficiales de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional.

     En lo que al principio de proporcionalidad se refiere, ha dicho el colegiado que el control de la constitucionalidad de los actos dictados al amparo de una facultad discrecional no debe ni puede limitarse a constatar que el acto administrativo sea debidamente motivado, pues constituye una exigencia constitucional, además, evaluar si la decisión finalmente adoptada observa los principios de razonabilidad y proporcionalidad con relación a la motivación de los hechos, pues una incoherencia sustancial entre lo considerado relevante para que se adopte la medida, y la decisión tomada, convierte a esta última también en una manifestación de arbitrariedad.

      d)     Los procesos ante la Oficina de Control de la Magistratura

     En materia de procesos administrativos disciplinarios instaurados por la Oficina de Control de la Magistratura a los magistrados y/o auxiliares jurisdiccionales, es común encontrar casos en los que, previamente a la imposición o no de una sanción, se imponen medidas cautelares de abstención o suspensión provisional en el ejercicio del cargo, en tanto se determine la responsabilidad del involucrado (21) . Ello, si bien resulta plenamente válido, en atención a las particulares características que reviste la función jurisdiccional, sin embargo, resulta cuestionable que dichas medidas sean impuestas sin goce de haber.

     En muchas causas que han sido vistas por este tribunal se cuestionan estas medidas, sumada a la circunstancia de que los procesos tienen una duración excesiva, que supera los 30 días hábiles que establece el artículo 163 del Decreto Supremo Nº 005-90-PCM. Sobre este último punto, ha dicho el tribunal, que el incumplimiento de dicho plazo no implica la nulidad del proceso, sino que configura falta de carácter disciplinario de los integrantes de la Comisión de Procesos Administrativos Disciplinarios, pues no se trata de un plazo de caducidad que extinga el derecho de la Administración de ejercer su facultad sancionadora.

     Empero, si resulta desproporcionado imponer una medida cautelar de abstención en el ejercicio del cargo sin goce de haber durante un plazo irrazonable, dado que se violenta el derecho a la presunción de inocencia, y se ocasiona al servidor que se encuentra separado del cargo durante un tiempo prolongado –sin que se haya emitido una decisión definitiva que demuestre su responsabilidad– innegables consecuencias negativas en su estabilidad económica, así como en la subsistencia alimentaria de su familia y de quienes de él dependen.

      V.     CONCLUSIONES

      -     El principio de proporcionalidad constituye un auténtico principio general del Derecho expresamente positivizado, que si bien está previsto en el último párrafo del artículo 200 de la Constitución, referido a los regímenes de excepción, su satisfacción ha de analizarse en cualquier ámbito del derecho.

     -     Se sustenta en el numeral 43 de la Norma Fundamental que define al Estado peruano como Social y Democrático de Derecho, y como consecuencia de ello, en el valor justicia, toda vez que no solo comporta una garantía de seguridad jurídica, sino también concretas exigencias de justicia material.

     -     Asimismo, se encuentra íntimamente ligado al concepto dignidad de la persona, que conforme al artículo 1 de la Constitución, constituye el fin supremo de la sociedad y del Estado.

     -     Constituye un valioso instrumento de control de la discrecionalidad, y supone una correlación entre la infracción cometida y la sanción impuesta, a fin de determinar, en cada caso, si hubo una excesiva afectación de los derechos fundamentales en juego.

     -     Es precisamente en el seno de la Administración donde el principio de proporcionalidad cobra especial relevancia, debido a los márgenes de discreción con que inevitablemente cuenta la Administración.

     -     En la sustanciación de los procedimientos administrativos disciplinarios, la Administración está vinculada al irrestricto respeto de los derechos constitucionales procesales y a los principios constitucionales (legalidad, razonabilidad, proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad) que lo conforman.

     -     La aplicación del principio de proporcionalidad implica una técnica a partir de la cual el juzgador, a través de sus tres subprincipios (idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto), evalúa si la intromisión estatal en los derechos resulta excesiva o no.

     -     Al aplicar el principio de proporcionalidad, el juez constitucional no solo debe evaluar las particulares circunstancias de cada caso concreto, sino que debe realizar un ejercicio argumentativo enjuiciando las disposiciones constitucionales en conflicto (ponderación), y evaluar todas las posibilidades fácticas (necesidad, adecuación), a efectos de determinar si no existía otra posibilidad menos lesiva para los derechos en juego que la decisión adoptada.

      NOTAS

     (1)     Cfr. STC Nº 0016-2002-AI/TC.

     (2)     Cfr. STC Nº 0008-2003-AI/TC.

     (3)     Cfr. STC Nº 0376-2003-HC/TC.

     (4)     Cfr. STC Nº 2192-2004-AA/TC.

     (5)     CASTILLO BLANCO, F. A. “Principio de proporcionalidad e infracciones disciplinarias”. Editorial Tecnos S.A., Madrid, 1995. Pág. 30.

     (6)     NIETO GARCÍA, Alejandro. “Derecho Administrativo sancionador”. Editorial Tecnos S.A., Madrid, 2005. Pág. 351.

     (7)     BARNES, Javier. “Introducción al principio de proporcionalidad en el Derecho Comparado y Comunitario”. En: Revista de Administración Pública , Nº 135, Septiembre-diciembre 1994. Pág. 500.

     (8)     CASTILLO CÓRDOVA, Luis. “El principio de proporcionalidad en el ordenamiento jurídico peruano. Especial referencia al ámbito penal”. En: Doxa , Lima, Normas Legales, 2004. Págs. 160 y 161.

     (9)     Ídem. Fundamento Nº 15.

     (10)     Cfr. STC Nº 0010-2000-AI/TC, Fundamento Nº 195.

     (11)     Cfr. STC Nº 0010-2000-AA/TC, Fundamento Nº 140.

     (12)     CASTILLO CÓRDOVA, Luis. Ob. Cit. Pág. 160.

     (13)     Cfr. STC Nº 2192-2004-AA/TC, Fundamento Nº 17.

     (14)     Cfr. STC Nº 1003-1998-AA/TC, Fundamento Nº 6.

     (15)     Cfr. STC Nº 0760-2004-AA/TC, Fundamento Nº 3.

     (16)     Cfr. STC Nº 2192-2004-AA/TC.

     (17)     Cfr. STC Nº 3567-2005-AA/TC.

     (18)     Cfr. STC Nº 0760-2004-AA/TC.

     (19)     Cfr. STC Nº 2868-2004-AA/TC.

     (20)     Cfr. STC Nº 0090-2004-AA/TC.

     (21)     Cfr. STC Nº 3778-2004-AA/TC.