EL REGISTRO NACIONAL DE PROVEEDORES ¿Un elemento de eficacia o una barrera de acceso? (
Jaime Arturo López Matsuoka (*))
SUMARIO: I. Introducción. II. El Registro Nacional de Proveedores. III. Obligatoriedad del Registro Nacional de Proveedores. IV. Aplicación del Registro Nacional de Proveedores. V. Análisis de la exigencia del Registro Nacional de Proveedores. VI. Apuntes finales.
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I. INTRODUCCIÓN
La institucionalización de un registro que incluya a todos los proveedores y contratistas del Estado se produjo con la expedición del Decreto Supremo Nº 083-2004-PCM, Texto Único Ordenado de La Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, y el Decreto Supremo Nº 084-2004-PCM, Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, normas a través de las cuales se creó el Registro Nacional de Proveedores - (RNP), sobre la base de la experiencia adquirida con el Registro Nacional de Contratistas.
Este registro nació con la finalidad de servir a las entidades para obtener información de aquellos que quieren ser postores en los procesos de adquisición o contratación; pudiendo obtener datos no solo respecto de la naturaleza de la actividad, los bienes o servicios ofrecidos y las posibles prestaciones que pueden ejecutar los proveedores, sino también de su situación de habilitados o no para poder ser postores.
II. EL REGISTRO NACIONAL DE PROVEEDORES
El Registro Nacional de Proveedores consta de los siguientes capítulos: i) capítulo de proveedores de bienes, ii) capítulo de proveedores de servicios, iii) capítulo de consultores de obras, iv) capítulo de ejecutores de obras, y v) capítulo de inhabilitados para contratar con el Estado.
Los cuatro primeros son las categorías a las que puede acceder un particular para registrarse como proveedor del Estado. Así, para que un postor pueda participar de un proceso, debe solicitar al RNP una constancia de no estar sancionado y, de ser el caso, de capacidad de libre contratación.
Para efectos de poner en funcionamiento el procedimiento de inscripción en el RNP, el Consucode estableció un cronograma basado en el último dígito del RUC, el cual no era perentorio, es decir, los proveedores que no se inscribieron en las fechas establecidas en el cronograma podían hacerlo posteriormente en el momento que lo consideren pertinente
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En un principio, a través de la Directiva Nº 007-2006-CONSUCODE/PRE
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, se inició esta etapa de inscripciones de los proveedores (antes existían directivas para el registro de proveedores, pero con la Directiva Nº 007-20006-CONSUCODE/PRE se establece la obligatoriedad del RNP para participar en los procesos), regulándose el procedimiento y plazos para la inscripción de los proveedores de bienes y/o de servicios en el RNP.
Actualmente, se aprobó la Directiva Nº 012-2006-CONSUCODE/PRE
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que ha establecido el procedimiento y plazos para la inscripción en el RNP; especificando el tema de la inscripción automática, basada en la información proporcionada por las entidades financieras autorizadas para recaudar la tasa de inscripción para los nacionales, y presencial para los extranjeros.
El domicilio de la constancia se estableció con aquel que se declaró a la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (Sunat).
En cualquiera de los tres casos, el proveedor se inscribirá pagando una sola tasa, cuyo valor toma en cuenta el monto de ventas anuales brutas del año anterior a la fecha anterior del expediente de la empresa y si es proveedor de bienes, proveedor de servicios o proveedor de bienes y servicios.
El proveedor, una vez determinada la tasa que le corresponde, realiza el pago en uno de los bancos autorizados, indicando al funcionario de la entidad bancaria el tipo de inscripción (bienes, servicios, bienes y servicios, etc) así como su número de Registro Único de Contribuyentes - RUC, el cual será consignado en la constancia de pago que la entidad bancaria genere. Transcurridas las cuarenta y ocho (48) horas de realizado el pago de la tasa correspondiente en la entidad financiera, el proveedor ingresará a la página web de Consucode al módulo habilitado para verificar el estado de su inscripción; ingresará su número de RUC y una vez validado el RUC ingresado, obtendrá su número de trámite.
Con la Directiva Nº 012-2006-CONSUCODE/PRE, cuando el trámite de inscripción se había iniciado de manera satisfactoria, era posible ingresar a la casilla de correo creada por el Consucode para obtener una impresión de la constancia de inscripción electrónica.
Sin embargo, el Consucode ha implementado un nuevo procedimiento a través del uso de las tecnologías de la información y comunicación (TIC), para lo cual ha expedido la Resolución Nº 114-2007-CONSUCODE/PRE, que modifica la Directiva Nº 012-2006-CONSUCODE/PRE en el numeral referido al procedimiento y plazos para la inscripción en el Registro Nacional de Proveedores; la que entrará en vigencia a partir del 15 de marzo de 2007, por lo que todos aquellos pagos por inscripción en el RNP y subsanaciones que se realicen a partir de la entrada en vigencia de esta resolución se someterán a su regulación.
A través de la modificación se busca facilitar el proceso de inscripción, pues ahora la exigencia va por el hecho de realizar la inscripción a través del formulario electrónico que se encontrará en el vínculo del RNP (Registro Nacional de Proveedores), transcurridos dos días hábiles de haber efectuado el pago de la tasa por derecho de tramitación, conforme a la escala establecida en el Texto Único Ordenado de Procedimientos Administrativos - TUPA del Consucode. Un mecanismo similar se utilizará a efectos de las regularizaciones del procedimiento y para el levantamiento de la suspensión de la inscripción en el RNP.
Así, ya no se accederá directamente a la constancia electrónica de inscripción, luego de transcurrido el plazo señalado, sino que deberá ingresarse la información solicitada en el formulario que se encuentra en la web; sin perjuicio que el administrado presente una copia del formulario a manera de cargo. Lo anterior no elimina la obligación de presentar el formulario con los requisitos exigidos en el TUPA del Consucode, ni la suspensión de la inscripción en el RNP y de la constancia electrónica, en caso no se haya cumplido con remitir la documentación en el plazo establecido para este procedimiento (quince días hábiles).
Es preciso manifestar que la existencia de un plazo para el procedimiento a seguir y el efecto de la suspensión tienen que tomar en cuenta la vigencia que se señaló en la constancia electrónica originada con el pago realizado.
Vale decir, si bien el procedimiento de inscripción y la constancia electrónica se suspenden hasta que no se cumplan los requisitos (es decir, luego de transcurridos los quince días hábiles desde realizado el pago de la tasa), el plazo indefectible para proceder a la subsanación vence en la fecha en que caduca la vigencia señalada en la constancia, luego de lo cual se extingue la inscripción.
El RNP, por lo tanto, registrará a los proveedores de bienes y de servicios, y los habilitará para ser postores en los procesos para la adquisición y suministro de bienes o contratación de servicios en general y de consultoría distinta de obras; para lo cual se les extenderá un certificado de inscripción, cuya vigencia es de un (1) año contado a partir del día de su aprobación, pudiendo el interesado iniciar el procedimiento de renovación desde un (1) mes antes de su vencimiento.
Nota aparte merece el tema de los proveedores no domiciliados. Ante la inexistencia de medidas que permitan tramitar el procedimiento de inscripción en el RNP para aquellos proveedores extranjeros no domiciliados que no cuentan con representante legal o apoderado en el Perú, y ante la necesidad, por parte de las entidades, de proveerse de los bienes y/o servicios que estos proveedores brindan, el Consucode vio por conveniente aprobar la Directiva Nº 005-2007-CONSUCODE/PRE, estableciendo un procedimiento especial y exclusivo para este supuesto.
Para llevar a cabo este procedimiento el Titular de la entidad (o su máxima autoridad) que requiere de los bienes y/o servicios del proveedor extranjero no domiciliado que no cuentan con representante legal o apoderado en el Perú, debe cursar una solicitud dirigida al presidente del Consucode a efectos de que se inscriba a este proveedor en el RNP, debiendo indicar en el formulario GRE-SOL-F-018 “Solicitud de inscripción en el RNP para proveedor de bienes y/o servicios extranjero no domiciliado, que no cuenta con representante legal o apoderado en el Perú” que se encuentra en el sitio web del RNP.
La gerencia del RNP tendrá dos (2) días para hacer las verificaciones y detectar si el proveedor no se encuentra inscrito, inhabilitado o impedido, denegando la solicitud si verifica las anteriores circunstancias. De no encontrar irregularidades, procederá a inscribirlo en los capítulos solicitados. Este trámite está sujeto a fiscalización posterior de la información proporcionada, pudiendo ser declarada nula en caso de que se encuentre información falsa o inexacta.
El formulario mencionado deberá contener la información del proveedor a ser inscrito, tal como a) apellidos y nombres completos (persona natural) o razón o denominación social (persona jurídica), b) nombre y cargo del representante de la empresa en su país de origen (persona jurídica), c) domicilio en el país de origen, d) capítulos en los cuales se solicita la inscripción y descripción del bien o servicio a proveer, e) declaración jurada de contar con la organización suficiente en su país de origen para efectuar la provisión (persona jurídica), f) fecha y número de la constancia de pago de la tasa por inscripción efectuada en el Consucode.
Asimismo deberá contener la siguiente información de la entidad solicitante: a) razón o denominación social de la entidad solicitante, b) RUC de la entidad, c) identificación y datos del funcionario autorizado para coordinar la inscripción, d) nombre, firma y sello del titular de la entidad (o su máxima autoridad).
Creemos que esta medida es favorable no solo para subsanar la falta de regulación de este supuesto específico y permitir a las entidades poder contratar o adquirir los bienes y/o servicios de estos proveedores; sino que evita que se realicen tramitaciones engorrosas para contar con un representante o abrir una sucursal, cuyos plazos resulten perjudiciales a efectos de poder satisfacer una necesidad inmediata de las entidades requirentes.
III. OBLIGATORIEDAD DEL REGISTRO NACIONAL DE PROVEEDORES
A través del artículo 30, numeral 30.1 de la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2003
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se dispuso que el Consejo Superior de las Contrataciones y Adquisiciones del Estado - Consucode, pase a ser una entidad de tratamiento empresarial, esto significa que desde el año 2003 financia su presupuesto institucional principalmente con “recursos directamente recaudados”, lo que no genera presión a los recursos del Tesoro Público.
De otro lado, el Reglamento de Organización y Funciones del Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, establece que los recursos financieros de esta entidad son los siguientes:
1. Los generados por el cobro de tasas previstas en el Texto Único de Procedimientos Administrativos del Consucode.
2. Los generados por la ejecución de garantías o depósitos establecidos en la normativa.
3. Los generados por la venta de bienes y prestación de servicios.
4. Los generados por la capacitación y difusión de la normativa en materia de su competencia.
5. Los provenientes de la cooperación técnica nacional, extranjera e internacional.
6. Los provenientes de las donaciones que se efectúen a su favor.
7. Los provenientes de la imposición de multas.
8. Los demás que le asigne la normativa.
Podemos observar que el cobro de tasas es un mecanismo mediante el cual pueden captar recursos para la institución. Volveremos a este aspecto en breve, para poder analizar el cobro de la tasa por inscripción al RNP.
Respecto al RNP, durante los primeros seis meses del inicio de operaciones del registro no era exigible a los proveedores de bienes y servicios, ya inscritos en ese periodo, que acrediten su registro. Así, hasta el 27 de junio de 2006, las entidades públicas contratantes no podían exigir a los proveedores de bienes y/o de servicios la constancia de inscripción electrónica en el RNP, pero a partir del 28 de junio de 2006, las entidades tienen la obligación de exigir que los postores a los procesos estén inscritos en el Registro Nacional de Proveedores - RNP.
No cabe duda que una de las más importantes modificaciones en el sistema de compras estatales es el establecimiento del Registro Nacional de Proveedores - RNP dentro del mismo cuerpo del Reglamento de la LCAE, en detrimento de la Resolución Nº 191-2006-CONSUCODE-PRE que aprobó el Reglamento del Registro Nacional de Proveedores, expedida el 8 de mayo de 2006, y que finalmente se derogó.
Creemos que su inclusión en la normativa general responde a un afán de otorgarle un adecuado marco de legalidad a su existencia y una mayor eficacia en la aplicación del registro, sino no nos explicamos la corta vida que tuvo la Resolución Nº 191-2006-CONSUCODE-PRE. Así, en lo concerniente al RNP, se incorporó en el Título II Capítulo II del RLCAE, a partir del artículo 7 en adelante, consignándose la información en subcapítulos.
Como ya hemos establecido, el RNP es un registro que sirve a las entidades para obtener información de aquellos que quieren ser postores en los procesos de adquisición o contratación, no solo respecto de su naturaleza, objeto y actividades; sino también de su situación de habilitados o no para poder ser postores. Lo que resulta aún más importante teniendo en cuenta las innovaciones al hacer uso de las tecnologías de la información y comunicación (TIC), que han permitido el surgimiento del sistema electrónico de adquisiciones y contrataciones del Estado - Seace, que se retroalimenta de los registros e informaciones remitidas por las entidades y el Consucode.
En tal sentido, es clara la obligatoriedad del RNP sobre la base de lo dispuesto en la LCAE y el RLCAE, lo que resulta un requisito si algún postor pretende participar en los procesos de selección de las entidades de la Administración Pública. Por lo tanto, para que un postor pueda participar de un proceso, debe solicitar al RNP una constancia de no estar sancionado y, de ser el caso, de capacidad de libre contratación.
Vale la pena mencionar que la Directiva Nº 007-2006-CONSUCODE/PRE dispuso que desde el 28 de junio de 2006, toda persona –natural o jurídica– que tenga el propósito de ser postor del Estado en el marco del régimen de contratación pública, deberá haber cumplido, de modo previo y obligatorio, con registrarse en el RNP; lo que debía cumplirse sin excepción e independientemente de la materia convocada
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Con la adición del Subcapítulo I al Reglamento de la LCAE y la expedición tanto de la Directiva Nº 012-2006-CONSUCODE/PRE, como de la Resolución Nº 114-2007-CONSUCODE/PRE, además de establecerse un procedimiento para la inscripción de los proveedores de bienes y/o de servicios en el RNP, se ha producido una regulación de aplicación obligatoria tanto para los proveedores de bienes y de servicios interesados en contratar con el Estado, como para todas las entidades del Sector Público y demás organismos comprendidos en el numeral 2.1 del artículo 2 de la LCAE.
Finalmente, debemos indicar que, tal como ya hemos señalado en ocasión de una consulta referida al tema, respecto a los locadores de servicios o prestadores de servicios no personales que hayan contratado o desean contratar con el Estado, la exigencia de que se inscriban en el RNP ha sido regulada por el Consucode, estableciendo la temporalidad en la aplicación de esta exigencia.
IV. APLICACIÓN DEL REGISTRO NACIONAL DE PROVEEDORES
A la luz del caso, debemos manifestar que, en general, quienes deseen participar en los procesos de selección convocados por la diversas entidades públicas a partir del 28 de junio de 2006, están obligados a acreditar la inscripción en el RNP; y aquellos proveedores que participaron en procesos antes de esa fecha y se adjudicaron la buena pro, pero que la suscripción del contrato con la entidad resultara posterior a la fecha señalada, también deberán acreditar su inscripción.
En el caso de los locadores, a partir del 28 de junio si suscribiesen contratos complementarios (llámese renovaciones), conforme a lo establecido en el artículo 236 del RLCAE, deberán acreditar también su inscripción en el RNP.
Con relación a las prórrogas contractuales, los locadores que tengan sus contratos vigentes al 28 de junio, no estarán obligados a acreditar la inscripción en el RNP para proceder a celebrarlas.
A manera de ejemplo, pongamos el caso de un procedimiento que se inició el 22 de mayo, fecha en la cual todavía no era exigible la inscripción en el RNP, sin embargo, el adjudicatario adjuntó para este proceso, como parte de su propuesta técnica, la Constancia de Inscripción Electrónica en el Registro Nacional de Proveedores, mediante la cual se dejó constancia que se encontraba inscrito en el Capítulo de Proveedor de Bienes.
La fecha de caducidad de su registro era el 23 de junio de 2007. Al verificarse el estado de su inscripción en la página web del Consucode, arrojó que había iniciado su inscripción en el RNP el 22 de junio de 2006, con el pago de la tasa en el banco autorizado, cuya fecha de inscripción en el RNP generada automáticamente, fue el 23 de junio de 2006.
El RNP, al realizar el control de los requisitos solicitados para la inscripción, observó la solicitud presentada por la impugnante el 22 de junio de 2006, y al no subsanar el trámite dentro del plazo, el 3 de octubre de 2006 la inscripción fue cancelada pues esta consecuencia estaba regulada en la Directiva Nº 007-2006-CONSUCODE/PRE. Esto quiere decir que al 12 de agosto de 2006, fecha de la presentación de propuestas, contaba con su inscripción. Sin embargo, como a la fecha de suscripción del contrato, señalado para el 6 de octubre de 2006, ya no contaba con la certificación vigente (ya había sido cancelada), no se produjo la suscripción.
La normativa aplicable al RNP no obliga a mantener una inscripción durante la participación en un proceso, por lo que el Tribunal ha sido claro en señalar que la obligatoriedad se producirá cuando efectivamente el postor realice una actuación en el proceso, esto es, se acreditará la vigencia de la inscripción al momento de presentar la propuesta y a la firma del contrato.
De esa manera se da cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 75 del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 084-2004-PCM, que señala como requisito mínimo de las propuestas, la copia simple del certificado de inscripción vigente en el Registro Nacional de Proveedores.
V. ANÁLISIS DE LA EXIGENCIA DEL REGISTRO NACIONAL DE PROVEEDORES
Como vemos la normativa es clara al exigir la vigencia tanto al participar como postor (presentación de propuestas) como para contratar con el Estado (suscripción del contrato). Para una mejor aplicación del registro, actualmente la inscripción ya no se cancela, sino que se suspende hasta que se subsane. Sin embargo, la oportunidad para la subsanación se extiende solamente durante la vigencia de la constancia de inscripción.
Lejos de la pertinencia que pueda tener el RNP para un mejor ordenamiento de los procesos de selección que lleve a cabo la Administración Pública, este requisito de acceso no solo genera un nuevo control estatal, sino que se configura en una potencial barrera para los postores, pues conforme a lo que señala el especialista en contratación pública Martínez Zamora puede tener como consecuencia “la imposibilidad o rechazo para asumir mayores costos de los actores del mercado”.
Al respecto, el punto de análisis va referido a las tasas por derecho de trámite, que son cobros de índole administrativo que se producen en función a una actividad o servicio individualizable, brindado por la Administración Pública; es decir, la relación entre el particular y la Administración no es de tipo contractual sino que se enmarca en un procedimiento administrativo.
En tal sentido, el establecimiento de este derecho se estructura en función a los gastos de operación y mantenimiento de la infraestructura asociada a cada procedimiento; por lo cual, se exigen como condiciones que la entidad esté facultada para exigirlo por una norma con rango de ley y que esté consignado en su vigente Texto Único de Procedimientos Administrativos - TUPA.
Por tal razón, en primer lugar, debemos cuestionar el establecimiento de las ventas anuales brutas del año anterior como parámetro para establecer el valor de la tasa porque es engañoso, debido a que en puridad, es el valor de las ventas netas las que reflejan realmente el movimiento económico de un postor.
Como consecuencia de lo anterior, en segundo lugar, en el caso del RNP no se ha tomado en cuenta que el establecimiento de estas tasas por derecho de trámite tienen limitaciones como la imposibilidad de dividir los procedimientos, y el establecer el cobro por etapas.
Más aún, la entidad tiene la obligación de reducir los derechos de tramitación en los procedimientos administrativos si, como producto de su tramitación, se hubieran generado excedentes económicos en el ejercido anterior. Todas estas medidas tienen como objetivo la determinación del monto que por derecho de tramitación es posible cobrar a los administrados, que se produce en función al importe del costo que su ejecución genera para la entidad por el servicio prestado durante toda su tramitación y, en su caso, por el costo real de producción de documentos que expida la entidad.
Es más, la misma Ley del Procedimiento Administrativo General, norma de obligatorio cumplimiento para las entidades públicas –la cual incluye al Consucode– señala que no pueden establecerse pagos diferenciados para dar preferencia o tratamiento especial a una solicitud distinguiéndola de las demás de su mismo tipo, ni discriminar en función al tipo de administrado que siga el procedimiento.
Esto último resulta de vital importancia, pues significa que la escala de derechos de trámite, que este procedimiento establece, estaría afectando al ordenamiento jurídico, pues contravendría el principio de legalidad administrativa.
Es innegable que el RNP se erige como un instrumento que coadyuva a la sistematización y eficiencia del sistema de compras estatales, siendo un elemento del conjunto de medidas que se han instaurado para reducir las etapas, plazos, procedimientos y costos de los procesos de selección; pero no se puede concebir que una base de información que beneficie a las entidades (al contar con un registro que brinde información sobre los proveedores y su capacidad para contratar) y a los proveedores (los cuales mediante los nuevos mecanismos creados, como el RNP, podrán contratar por montos mayores) se convierta en una manera de recaudación por parte del ente supervisor del régimen de compras estatales.
VI. APUNTES FINALES
Por lo expuesto, es claro que el monto del derecho de tramitación es determinado en función al importe del costo que su ejecución genera para la entidad por el servicio prestado durante toda su tramitación y, en su caso, por el costo real de producción de documentos que expida la entidad.
Si el costo resulta superior a una UIT, requerirá un régimen de excepción, el cual será establecido mediante decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro de Economía y Finanzas. Toda actuación en contrario implica una contravención a la normativa administrativa referida al cobro de tasas.
Por otro lado, conforme a la Ley Nº 28996, Ley de eliminación de sobrecostos, trabas y restricciones a la inversión privada, constituyen barreras burocráticas los actos y disposiciones de las entidades de la Administración Pública que establecen exigencias, requisitos, prohibiciones y/o cobros para la realización de actividades económicas, que afectan los principios y normas de simplificación administrativa contenidos en la Ley N° 27444 y que limitan la competitividad empresarial en el mercado.
En tal sentido, la Ley del Procedimiento Administrativo General dispone que la Presidencia del Consejo de Ministros tendrá a su cargo garantizar el cumplimiento de las normas respecto a la simplificación administrativa, lo cual no mengua las facultades atribuidas a la Comisión de Acceso al Mercado del Instituto Nacional de la Competencia y Defensa de la Propiedad Intelectual, en el artículo 26 BIS del Decreto Ley Nº 25868 y en el artículo 61 del Decreto Legislativo Nº 776 para conocer y resolver denuncias que los ciudadanos o agentes económicos le formulen sobre el tema.
Así, la Presidencia del Consejo de Ministros está facultada para supervisar y fiscalizar el cumplimiento de las normas sobre simplificación administrativa y el correcto cobro de los derechos por tramitación; detectar los incumplimientos y otorgando a las entidades un plazo perentorio para la subsanación; formular las propuestas normativas requeridas para realizar las modificaciones que considere pertinentes y realizará las gestiones conducentes a hacer efectiva la responsabilidad de los funcionarios involucrados; así como aprobar el acogimiento de las entidades al régimen de excepción para el establecimiento de derechos de tramitación superiores a una (1) UIT ya comentados.
Por lo tanto, el ordenamiento jurídico deja claramente establecida la competencia de la Comisión de Acceso al Mercado del Indecopi para conocer de los actos y disposiciones de las entidades de la Administración Pública a que se refiere el artículo I del Título Preliminar de la Ley Nº 27444, que impongan barreras burocráticas que impidan u obstaculicen ilegal o irracionalmente el acceso o permanencia de los agentes económicos en el mercado o que contravengan las disposiciones generales contenidas en el Capítulo I del Título II de la Ley Nº 27444; y de ser el caso, la comisión, mediante resolución, podrá eliminar dichas barreras burocráticas. Sabiendo quién es el órgano competente, ya identificada la “supuesta” barrera burocrática, y contando con las disposiciones legales necesarias, solo cabe esperar si ocurre alguna modificación al respecto.
NOTAS
(1) Dicho cronograma se encontraba inserto en la Directiva Nº 007-2006-CONSUCODE/PRE.
(2) Aprobada mediante Resolución Nº 184-2006-CONSUCODE-PRE.
(3) Aprobada mediante Resolución Nº 592-2006-CONSUCODE/PRE.
(4) Ley Nº 27879, publicada el 01/01/2003.
(5) Para lo cual fue publicitado a través del Comunicado Nº 001- 2006 (PRE) de abril de 2006