LA NORMATIVIDAD SOBRE SEGURIDAD Y SALUD EN LA ACTIVIDAD MINERA. A propósito de la ratificación del Convenio Nº 176 de la OIT
(César Puntriano Rosas
(*)/ Katia Pasco Arróspide
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I. INTRODUCCIÓN. LA ACTIVIDAD MINERA COMO ACTIVIDAD DE RIESGO Y LA NECESIDAD DE UN SISTEMA DE GESTIÓN EN SEGURIDAD E HIGIENE OCUPACIONAL
La actividad minera es por naturaleza una actividad riesgosa pues expone al trabajador a situaciones límites en las cuales, sin una dotación de implementos de seguridad y condiciones laborales apropiadas, su vida e integridad física puede verse mermada.
Una muestra de ello se advierte en el periodo colonial de nuestra historia nacional, en el cual el índice de mortalidad de la población indígena que laboraba en las minas era bastante elevado, situación que se mantuvo durante la Colonia y la República.
No podemos dejar de comentar la gran importancia de la actividad económica minera para nuestro país; una muestra de ello son los cuantiosos ingresos que ha obtenido el Estado a través del Impuesto a la Renta, regalías mineras, canon minero, debido al superávit minero producto del incremento del precio internacional de los minerales.
El proporcionar un ambiente de trabajo seguro, como parte del objetivo del trabajo decente es muy importante, puesto que permite al trabajador desempeñarse en condiciones de libertad, equidad, seguridad y sobre todo dignidad, involucrándose plenamente en sus labores y resultar más productivo.
En cuanto a la productividad, la propia Organización Internacional del Trabajo (OIT)
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afirma que el trabajo seguro redunda en un trabajo productivo, toda vez que condiciones deficientes de seguridad y salud en el trabajo atentan contra la productividad pues los accidentes y enfermedades ocupacionales son onerosos, acarreando costos para el trabajador, su familia y empleadores.
La actividad minera en particular, reiteramos, es una actividad a todas luces riesgosa, por lo que se requiere una atención especial al momento de determinar niveles mínimos de exigencia para los titulares en cuanto a medidas de seguridad e higiene ocupacional para su personal.
Como lo señala la OIT, los campamentos mineros por lo general se ubican mayoritariamente por encima de los 3,000 m.s.n.m., lo cual determina que se encuentren alejados de los servicios básicos y de consumo colectivo que tienen los pueblos; se trata básicamente de unidades de producción antes que centros poblacionales, puesto que primero se instala alrededor de los yacimientos de mineral todo lo requerido para la explotación minera y luego la mano de obra
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Según se verá en el numeral siguiente, nuestro ordenamiento legal prevé una serie de medidas que atienden a los requerimientos de seguridad e higiene ocupacional en el ámbito minero, teniendo en consideración la mencionada condición de riesgo de dicha actividad.
II. BREVE DETALLE DEL MARCO LEGAL NACIONAL EN MATERIA DE SEGURIDAD E HIGIENE OCUPACIONAL MINERO
El marco de la legislación vigente sobre esta materia está dado principalmente por la Ley General de Minería (LGM), cuyo Texto Único Ordenado ha sido aprobado mediante Decreto Supremo N° 014-92-EM, cuyo capítulo sobre bienestar y seguridad (artículos 209 a 213) contempla disposiciones sobre higiene y seguridad en el trabajo
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, su Reglamento (Decreto Supremo N° 003-94-EM), así como el Reglamento de Seguridad e Higiene Minera, Decreto Supremo N° 046-2001-EM, en adelante “el Reglamento”, dispositivo que estableció un tratamiento integral de los aspectos de seguridad, salud y bienestar minero, antes dispersos en los reglamentos derogados.
Seguidamente enunciamos las obligaciones más relevantes de ambos dispositivos:
1. Programa anual de seguridad e higiene minera
Según lo establece la LGM, todos los empleadores están obligados a establecer programas de bienestar, seguridad e higiene, de acuerdo con las actividades que realicen. Anualmente, los empleadores deberán presentar a la Dirección General de Minería (DGM) el programa anual de seguridad e higiene para el año siguiente.
De acuerdo al Reglamento, este programa comprende el planeamiento, la organización, la dirección, la ejecución y el control de las actividades encaminadas a identificar, evaluar y controlar todas aquellas acciones, omisiones y condiciones que pudieran afectar la salud y la integridad física de los trabajadores, daños a la propiedad, interrupción de los procesos productivos o degradación del ambiente de trabajo.
El programa anual de seguridad e higiene minera de cada unidad económica administrativa, concesión minera o concesión de beneficio será aprobado por su respectivo Comité de Seguridad e Higiene Minera, remitiéndosele a la DGM, antes del 31 de diciembre de cada año, una copia del acta de aprobación. Dicho programa será puesto a disposición de la autoridad minera y de su respectivo fiscalizador, toda vez que estos lo soliciten para verificar su cumplimiento, y contendrá metas cuantificables cuyos resultados permitirán apreciar su progreso o deterioro. Una de esas metas será reducir permanentemente los índices de frecuencia y severidad de los accidentes, los mismos que deberán ser presentados de manera desagregada.
Todo programa anual de seguridad e higiene minera debe ser parte del sistema de gestión empresarial de seguridad e higiene minera, que a su vez debe estar bajo el liderazgo del ejecutivo de más alta jerarquía del titular de la actividad minera.
Además, el artículo 51 del Reglamento, establece que “toda unidad económica administrativa, concesión minera, concesión de beneficio, concesión de labor general y de transporte minero, que ocupen cincuenta trabajadores, figuren o no en la planilla del titular, deberá establecer su propio programa anual de seguridad e higiene minera”.
2. Comité de Seguridad e Higiene Minera (CSHM)
La LGM y el Reglamento señalan la obligación de organizar, en cada centro de trabajo, un Comité de Seguridad e Higiene Minera (CSHM), en el que estarán representados los trabajadores, encontrándose integrado por el gerente general o gerente de operaciones del titular de la actividad minera, quien lo presidirá; los superintendentes o jefes de los departamentos de las áreas de trabajo; el jefe del programa de seguridad e higiene minera, o su equivalente, quien actuará de secretario ejecutivo; el médico de salud ocupacional; y dos representantes de los trabajadores, con experiencia en seguridad y con capacitación recibida en ella, elegidos por el plazo de un año. Dichos miembros serán entrenados en el sistema de gestión de seguridad e higiene minera.
Son funciones del CSHM:
- Hacer cumplir el reglamento, armonizando las actividades de sus miembros y fomentando el trabajo en equipo.
- Aprobar el programa anual de seguridad e higiene minera.
- Llevar el libro de actas de todas sus reuniones.
- Realizar inspecciones mensuales de todas las instalaciones, anotando las recomendaciones con plazos de su ejecución en el libro de seguridad e higiene minera.
- Aprobar el reglamento interno de seguridad e higiene minera.
- Reunirse ordinariamente una vez al mes para analizar y evaluar el avance de los objetivos y las metas establecidas en el programa anual de seguridad e higiene minera y, de manera extraordinaria, para analizar los accidentes fatales o cuando las circunstancias lo exijan, emitiendo las recomendaciones pertinentes.
Es importante destacar que los representantes de los trabajadores ante el CSHM deberán tener derecho a participar en inspecciones de seguridad realizadas tanto por el empleador como por la autoridad minera en el lugar de trabajo; podrán celebrar oportunamente consultas con el empleador acerca de cuestiones relativas a seguridad y salud, incluidos las políticas y los procedimientos en dicha materia; recibir información del CSHM sobre los accidentes e incidentes; y, finalmente, cumplir las demás funciones como integrantes del CSHM.
3. Sistemas de gestión de seguridad e higiene minera y política general de seguridad e higiene minera
El Reglamento regula los sistemas de gestión de seguridad e higiene minera (artículo 46), al señalar que “los administradores del nivel superior del titular de la actividad minera establecerán los fundamentos de liderazgo y compromiso sobre los que se basará la gestión de un sistema de seguridad e higiene minera. Estos directivos tienen que estar personalmente comprometidos a proveer y mantener un ambiente de trabajo seguro y saludable, en concordancia a las prácticas aceptables de la industria y con el cumplimiento de los requisitos legislativos”.
Algunas de las formas mediante las cuales la gerencia demuestra su liderazgo y compromiso con la seguridad implican administrar la seguridad y la salud en la misma forma en que se administra la productividad y la calidad; integrar la seguridad y salud en todas las funciones de la organización, incluyendo el planeamiento estratégico; involucrarse personalmente en estos aspectos; asumir responsabilidades con un apoyo visible; y, finalmente, liderar y predicar con el ejemplo, determinando la responsabilidad a todos los niveles.
En el artículo 47 del Reglamento se dispone que “la declaración general de una política de seguridad e higiene minera, por escrito, reflejará efectivamente la actitud positiva y el compromiso de la administración de la seguridad e higiene minera, entendiendo que este es responsabilidad directa de todos los supervisores de línea, así como de todos los trabajadores”.
Dicha política, deberá ser difundida entre todos los trabajadores, teniendo en cuenta la visión, misión, los objetivos y gestión integral de la misma. El sistema de gestión tomará en cuenta sus propias políticas generales, estándares de trabajo, procedimientos y reglamentos internos, que se complementan con “la misión empresarial que deberá considerar en su contenido la parte del desarrollo humano, del manejo responsable y sostenido de los recursos materiales y financieros, velando por la seguridad, la preservación del ambiente y por las relaciones armoniosas entre la empresa y la sociedad civil, sin poner en riesgo la satisfacción de necesidades de generaciones futuras” (artículos 48 y 49).
4. Obligaciones frente a la DGM
Según el reglamento, en su artículo 24, son obligaciones generales del titular de la actividad minera asumir de manera absoluta los costos relacionados con la seguridad y la higiene minera; formular el programa anual de seguridad e higiene minera; implementar la capacitación; llevar las estadísticas de los accidentes de trabajo y elaborar el informe de las actividades efectuadas durante el año anterior, que deberá ser remitido a la autoridad correspondiente cuando sea requerido. Igualmente, es responsabilidad del titular facilitar el libre ingreso de los funcionarios del MEM y/o las personas autorizadas por la DGM, y brindarles la información que les permita el adecuado cumplimiento de su misión. El titular deberá informar a la DGM, dentro de las 24 horas de producidos, los accidentes fatales o las situaciones de emergencia y presentar un informe detallado de investigación en el plazo de diez días calendario.
5. Entrega de equipos de seguridad adecuados
El titular deberá proporcionar a los trabajadores herramientas adecuadas que les permitan realizar las labores con la debida seguridad, al mismo tiempo que implementar un sistema que permita saber con precisión y en cualquier momento los nombres de todas las personas que se encuentran desarrollando labores en el turno, y su localización.
Se deberá controlar en forma oportuna los riesgos originados por condiciones o actos subestándar reportados por su personal, o por los supervisores, el CSHM, los funcionarios del Ministerio de Energía y Minas o los fiscalizadores. Se deberá efectuar inspecciones internas y externas; establecer exámenes médicos preocupacionales, anuales y de retiro; mantener actualizados los registros de incidentes, accidentes de trabajo, enfermedades ocupacionales, daños a la propiedad, pérdidas por interrupción en los procesos productivos y daños al ambiente de trabajo, entre otros, incluyendo sus respectivos costos. Se deberá cumplir con los plazos señalados en las observaciones y recomendaciones anotadas en el libro de seguridad por los fiscalizadores y/o funcionarios del Ministerio de Energía y Minas luego de realizada la fiscalización.
6. Derechos de los trabajadores
En relación con los derechos de los trabajadores, los artículos 35, 36, 37 y 38 del Reglamento disponen que estos tienen derecho a solicitar al CSHM que efectúe inspecciones e investigaciones cuando las condiciones de seguridad así lo ameriten. Esta petición deberá estar suscrita por los representantes de los trabajadores ante el CSHM; y, en caso de no ser atendida en forma reiterativa, ellos podrán presentar una queja ante la autoridad minera.
Los trabajadores tienen derecho a conocer los riesgos existentes en el lugar de trabajo que puedan afectar su salud o seguridad, y a estar informados al respecto; a retirarse de cualquier sector de las operaciones mineras cuando haya un peligro grave para su seguridad o salud, dando aviso inmediato a sus superiores; y a elegir de manera colectiva a sus representantes ante el CSHM.
Los trabajadores víctimas de accidentes profesionales tendrán derecho a las siguientes prestaciones:
- Primeros auxilios, que serán proporcionados por el titular.
- Atención médica y quirúrgica general o especializada.
- Asistencia hospitalaria y de farmacia.
- Rehabilitación, recibiendo, cuando sea necesario, los aparatos de prótesis o de corrección, o su renovación por desgaste natural, no procediendo sustituir aquellos por dinero.
- Reeducación ocupacional.
Por otro lado, el Reglamento menciona que el titular no es responsable del deterioro que se presente en las lesiones orgánicas o perturbaciones funcionales a consecuencia del accidente, si el trabajador omite dar el aviso interno correspondiente en forma inmediata.
El titular también deberá informar a los trabajadores sobre los riesgos relacionados con su trabajo las posibles implicancias en la salud y las medidas de prevención y protección aplicables. Deberá proporcionar y mantener, sin costo alguno para los trabajadores, el equipo de protección personal de acuerdo con la naturaleza de la tarea asignada; y proporcionar los primeros auxilios y un medio de transporte adecuado, de ser requerido para la eventual evacuación desde el lugar de trabajo hacia los servicios médicos pertinentes.
7. Exámenes médicos
Constituye una obligación del titular de la actividad minera establecer y hacer cumplir que todo el personal que labora en la actividad minera se someta a los exámenes médicos preocupacionales, anuales y de retiro.
8. Infracciones al Reglamento de Seguridad e Higiene Minera
Se precisa que los titulares de la actividad minera que infrinjan las disposiciones del Reglamento, las resoluciones directorales y demás disposiciones modificatorias y complementarias, retarden los avisos, informen o proporcionen datos falsos, incompletos o inexactos, serán sancionados con multas de una (1) a seiscientos (600) Unidades Impositivas Tributarias –UIT– que impondrá la Dirección General de Minería del Ministerio de Energía y Minas, según la gravedad de la falta, sobre la base de la evaluación de los informes de los fiscalizadores y/o funcionarios de dicha entidad, las visitas o inspecciones que se ordenen y el resultado de las mismas. En casos de menor gravedad, la primera falta podría ser motivo de amonestación escrita.
En caso de excepcional gravedad, las infracciones serán penadas con multas de hasta mil (1000) UIT impuesta por Resolución Ministerial.
9. Fiscalización de actividades mineras: atribución de nuevas responsabilidades
Mediante Ley N° 28964, publicada el 24 de enero del presente año, se transfiere competencias de supervisión y fiscalización de las actividades mineras al Osinerg, siendo denominado como Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (Osinergmin), teniendo como misión regular, supervisar y fiscalizar, en el ámbito nacional, el cumplimiento de las disposiciones legales y técnicas relacionadas con las actividades de los subsectores de electricidad, hidrocarburos y minería, así como el cumplimiento de las normas legales y técnicas referidas a la conservación y protección del medio ambiente en el desarrollo de dichas actividades.
En cuanto a la fiscalización de las actividades mineras, la citada ley señala que las actividades de supervisión y fiscalización de seguridad e higiene minera y de conservación y protección del ambiente en las actividades mineras atribuidas al Osinergmin podrán ser ejercidas a través de empresas supervisoras. Las empresas supervisoras son personas naturales o jurídicas debidamente certificadas y calificadas por el Osinergmin, siendo financiada dicha actividad mediante el pago de un arancel de fiscalización minera por parte de los titulares mineros, según lo disponga el Ministerio de Energía y Minas, previo informe técnico-económico de la DGM.
Se establece también que los accidentes fatales, así como las situaciones de emergencia de seguridad e higiene minera y/o de naturaleza ambiental, deben ser comunicados por el titular minero al Osinergmin dentro de las veinticuatro (24) horas de ocurridos. En estos casos, el Osinergmin dispondrá la inspección sin perjuicio de las medidas inmediatas que deberá tomar el titular de la actividad minera.
En el caso de existir indicios de peligro inminente, con la finalidad de proteger la vida y salud de los trabajadores y medio ambiente, el Osinergmin puede ordenar la paralización temporal de las actividades en cualquier área de trabajo de la unidad minera. De la misma manera, levantará la orden de paralización y reanudación de las actividades cuando considere que la situación de peligro ha sido remediada o solucionada.
No habiéndose aprobado a la fecha los procedimientos de fiscalización de las actividades mineras a cargo de Osinergmin, continúan vigentes las disposiciones contenidas en la Ley N° 27474, Ley de Fiscalización de las Actividades Mineras, y su Reglamento Decreto Supremo N° 049-2001-EM, por lo que aún serían de aplicación los procedimientos a cargo de la Dirección General de Minería.
Esperamos que las nuevas disposiciones no prescindan de la especialización adquirida por los funcionarios, fiscalizadores y técnicos de la DGM.
10. Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo (SCTR)
El SCTR otorga cobertura adicional a los afiliados regulares del Seguro Social de Salud que desempeñan actividades de alto riesgo como es el caso de la minería.
En ese sentido, las empresas mineras se encuentran obligadas a contratarlo, siendo su cobertura la siguiente:
a) Otorgamiento de prestaciones de salud en caso de accidentes de trabajo o enfermedades profesionales, pudiendo contratarse libremente con EsSalud o con la Entidad Prestadora de Salud (EPS) elegida por el personal.
b) Otorgamiento de pensiones de invalidez temporal o permanente, de sobrevivientes y gastos de sepelio, como consecuencia de accidentes de trabajo o enfermedades profesionales, pudiendo contratarse libremente con la ONP o con empresas de seguros debidamente acreditadas.
11. Otros dispositivos de interés
En forma adicional a las normas indicadas anteriormente, podemos glosar a las siguientes:
- Reglamento Ambiental para las Actividades de Exploración Minera, aprobado por Decreto Supremo N° 038-1998-EM.
- Reglamento para la Protección Ambiental en la Actividad Minero-Metalúrgica
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, aprobado por el Decreto Supremo N° 016-1993-EM y modificado por Decreto Supremo N° 058-99-EM.
- Norma Técnica “Uso de la Electricidad en Minas” aprobada por Resolución Ministerial N° 308-2001-EM/VME.
- Norma que aprueba medidas para reducir los accidentes fatales en el Sector Minero, Decreto Supremo N° 046-2005-EM.
- Guías de Monitoreo de Agua de la Actividad Minero-Metalúrgica (Protocolo de Monitoreo de Calidad de Agua) y de la Guía de Monitoreo de Aire de la Actividad Minero-Metalúrgica (Protocolo de Monitoreo de Calidad de Aire y Emisiones), aprobadas por Resolución Directoral Nº 004-94-EM/DGAA
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- Norma que fija los Niveles Máximos Permisibles para Efluentes Líquidos Minero-Metalúrgicos, aprobada mediante Resolución Ministerial Nº 011-96-EM/VMM
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- Guías Ambientales a las que deben sujetarse los titulares de la actividad minera, aprobadas mediante Resolución Directoral Nº 002-96-EM-DGAA.
- Dispositivo que aprueba Niveles Máximos Permisibles de Anhídrido Sulfuroso, Partículas, Plomo y Arsénico presentes en las Emisiones Gaseosas Provenientes de las Unidades Minero-Metalúrgicas, Resolución Ministerial Nº 315-96-EM/VMM
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III. LA NORMATIVIDAD SOBRE SEGURIDAD E HIGIENE MINERA Y SU COMPATIBILIDAD CON EL REGLAMENTO DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO, DECRETO SUPREMO N° 009-2005-TR
El 29 de setiembre de 2005 fue publicado el Decreto Supremo Nº 009-2005-TR, Reglamento de Seguridad y Salud en el Trabajo (RSST), dispositivo que se sustenta en las Directrices Relativas a los Sistemas de Gestión de la Seguridad y la Salud en el Trabajo, ILO-OSH 2001 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el cual establece normas mínimas que tienen como objetivo la promoción de una cultura de prevención de riesgos laborales en el país. Esta norma ha sufrido algunas modificaciones en cuanto a las obligaciones del empleador contenidas en ella, a partir del Decreto Supremo Nº 007-2007-TR, esto con el fin de flexibilizar su aplicación y hacerlas más viables en una realidad como la nuestra que carece de una cultura en materia de seguridad y salud en el trabajo.
El citado dispositivo establece una serie de obligaciones y derechos, tanto a los empleadores como a los trabajadores. Las obligaciones van desde la conformación de un Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo
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, la implementación de diversos registros en función de sus necesidades, la elaboración de un reglamento interno de seguridad y salud en el trabajo, una evaluación inicial o estudio de línea base del estado de salud y seguridad, comunicación de los daños a la salud de los trabajadores a la Autoridad Administrativa de Trabajo, entre otras obligaciones.
La pregunta que surge a continuación es cómo armonizar las disposiciones específicas del Reglamento de Seguridad e Higiene Minera y las normas del RSST, toda vez que existen exigencias que aparentemente se duplicarían como, por ejemplo, la del Comité de Seguridad, la comunicación a la autoridad administrativa, ya sea Ministerio de Trabajo o Dirección General de Minería de los accidentes de trabajo, la entrega de equipos de seguridad, la obligación de contar con un reglamento, entre otras.
Surge también la interrogante respecto a las sanciones a imponerse en el marco de una inspección en materia de seguridad e higiene minera, ¿quién fiscaliza?; ¿el Ministerio de Trabajo?; ¿la Dirección General de Minería?; ¿el Osinergmin?; ¿quién impone las sanciones? Lamentablemente, no existe ningún dispositivo que precise con claridad cómo se compatibilizarán dichas normas
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Sin embargo, a manera de referencia podemos señalar que en las Disposiciones Finales del RSST, se establece lo siguiente:
- En la medida que lo previsto por los diferentes sectores no sea incompatible con lo dispuesto en el RSST, las disposiciones sectoriales continuarán vigentes, con lo cual se ratifica la plena exigibilidad de la normatividad en materia de seguridad e higiene minera.
- Adicionalmente, se indica que si los reglamentos sectoriales establecen derechos y obligaciones superiores a los contenidos en el RSST, prevalecerán aquellas disposiciones, por lo que si las normas mineras contienen exigencias mayores a las contempladas en el RSST, estas prevalecerán.
De lo anterior se entiende, hasta que exista una disposición concreta que nos brinde una mayor precisión al respecto, que, el primer referente para aquellas empresas sectoriales, como las mineras, son las disposiciones específicas, siempre y cuando no se advierta incompatibilidad con el dispositivo general (RSST), en cuyo caso este primará; si la incompatibilidad surge como consecuencia del establecimiento de derechos u obligaciones superiores en las normas sectoriales estas prevalecerán.
En cuanto al margen de actuación de los servicios inspectivos del Ministerio de Trabajo o de la DGM, y en su momento del Osinergmin, la Ley General de Inspección del Trabajo (Ley Nº 28806) ha previsto, como es lógico, que la actuación del Ministerio de Trabajo se dará sin perjuicio de la supervisión de la normatividad específica que es competencia de otras entidades, esta previsión es sin duda importante, pero no enerva la necesidad de contar con reglamentación específica al respecto.
IV. EL CONVENIO N° 176 DE LA OIT. SU CONCORDANCIA CON LA NORMATIVIDAD INTERNA
El Convenio Nº 176
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fue adoptado con fecha 22 de junio de 1995, por la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo convocada en Ginebra por el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo y congregada en dicha ciudad el 6 de junio de 1995 en su octogésima segunda reunión.
Este convenio entró en vigencia el 5 de junio de 1998 y está abierto a la ratificación de los países miembros de la OIT.
Cumpliendo con el trámite de Sumisión para los Convenios y Recomendaciones, prescrito en el artículo 19 de la Constitución de la OIT, el citado convenio fue remitido por el Ministerio de Relaciones Exteriores al Congreso de la República para su ratificación, habiéndose efectuado esta mediante Resolución Legislativa N° 29012, publicada en el diario oficial
El Peruano
el 1 de mayo de 2007. Posteriormente, mediante Decreto Supremo Nº 030-2007-RE, publicado en el Diario Oficial el 19 de mayo del 2007, el convenio fue ratificado.
El Convenio Nº 176 consta de 24 artículos y tiene como objetivo primordial la preparación y aplicación de medidas de seguridad y salud relativas a los peligros y riesgos presentes en la industria minera.
En los últimos años, la OIT ha llevado a cabo proyectos de formación muy diversos para mejorar la seguridad y la salud de los trabajadores mineros mediante una concienciación mayor de los riesgos, unos métodos de inspección más eficaces y la adquisición de una formación en materia de salvamento
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Seguidamente, demostraremos que las disposiciones del Convenio concuerdan con nuestra normatividad nacional, efectuando una breve concordancia entre las principales regulaciones contenidas en ella y en nuestro ordenamiento interno:
(i) Formulación de una política nacional en materia de seguridad y salud en las minas (artículo 3 del convenio).
Nuestra legislación interna recoge esta disposición del convenio, por ejemplo en el artículo 47 del Reglamento de Seguridad e Higiene Minera, al señalar que la “declaración general de una política de seguridad e higiene minera, por escrito, reflejará efectivamente la actitud positiva y el compromiso de la administración de seguridad e higiene minera, entendiendo que este es responsabilidad directa de todos los supervisores de línea así como de todos los trabajadores”.
Asimismo, el Reglamento de Seguridad y Salud en el Trabajo, Decreto Supremo N° 009-2005-TR contempla en sus artículos 4 y 8 que:
“Artículo 4.- La política nacional en materia de Seguridad y Salud en el trabajo debe propiciar el mejoramiento de las condiciones de seguridad, salud y medio ambiente de trabajo, a fin de evitar o prevenir daños a la salud de los trabajadores, como consecuencia de la actividad laboral”.
“Artículo 8.- El Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, así como el Ministerio de Salud, son organismos suprasectoriales en la prevención de riesgos en materia de seguridad y salud en el trabajo, debiendo coordinar con el Ministerio respectivo las acciones a adoptar con este fin”.
(ii) Exigencia de legislación nacional de contener disposiciones sobre vigilancia y seguridad en minas, inspección de estas, compilación y publicación de estadísticas de accidentes, enfermedades, incidentes, exigencias en materia de servicios médicos y primeros auxilios, condiciones sobre medidas higiénicas (artículo 5 del convenio).
Sobre este punto, nos remitimos al Reglamento de Seguridad de Higiene Minera, en el cual se hace referencia a la vigilancia y seguridad en las minas, tal y como lo señalan sus artículos 6, 13 al 16, referido a la labor fiscalizadora de los funcionarios de la Dirección General de Minería, así como el artículo 24 que contempla la obligación del titular de la actividad minera de facilitar el libre ingreso de dichos funcionarios.
El Reglamento para la Protección Ambiental en la Actividad Minero-Metalúrgica establece al respecto que la DGM dispondrá la realización de auditorías ambientales a los centros productivos mineros en casos de denuncias.
Con respecto a lo señalado en el numeral 2 inciso c) del artículo 5 del convenio, sobre los procedimientos para la notificación y la investigación de los accidentes, mortales o graves, los incidentes peligrosos y los desastres acaecidos en las minas, el Reglamento de Seguridad e Higiene Minera dispone que el titular de la actividad minera deberá mantener actualizado los registros de accidentes de trabajo, enfermedades ocupacionales, y reportarlos a la Dirección General de Minería (artículos 24 y 123).
Adicionalmente, el Reglamento de Seguridad y Salud en el Trabajo dispone que los empleadores están obligados a notificar a la Autoridad Administrativa de Trabajo todos los accidentes de trabajo mortales y demás accidentes e incidentes peligrosos.
En relación al Programa Anual de Seguridad e Higiene Minera, nos remitimos al acápite 2 del presente artículo, sin dejar de señalar que el artículo 91 del Decreto Supremo Nº 003-94-EM, Reglamento de Diversos Títulos del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, establece que los titulares de actividad minera presentarán mensualmente a la Dirección General de Minería la información necesaria para elaborar las encuestas estadísticas minero-metálica, minero no metálica y de producción metalúrgica.
(iii) Evaluación y tratamiento de los riesgos al adoptar medidas de prevención y protección, debiendo eliminarlos, controlarlos en su fuente, reducirlos al mínimo, así como prever la utilización de equipos de protección personal (artículo 6 del convenio).
El Reglamento de Seguridad e Higiene Minera establece que el titular de la actividad minera deberá constantemente identificar los peligros y evaluar los riesgos referidos a las deficiencias de los equipos, acciones inapropiadas de los trabajadores, eliminar peligros y minimizar los riesgos desarrollando estándares, procedimientos y prácticas de trabajo seguro. En tanto perdure el peligro, prever la utilización de equipos adecuados de protección personal (artículo 77).
De igual forma, el Reglamento de Seguridad y Salud en el Trabajo señala en su artículo 14 que las medidas de prevención y protección deben aplicarse en el siguiente orden de prioridad:
“a) Eliminación de los peligros y riesgos.
b) Tratamiento, control o aislamiento de los peligros y riesgos, adoptando medidas técnicas o administrativas.
c) Minimizar los peligros y riesgos, adoptando sistemas de trabajo seguro que incluyan disposiciones administrativas de control.
d) En último caso, facilitar equipos de protección personal adecuados, asegurándose que los trabajadores los utilicen y conserven en forma correcta”.
(iv) Preparación por el empleador de un plan de acción de urgencia específico para cada mina destinado a enfrentar desastres naturales e industriales razonablemente previsibles (artículo 8 del convenio).
Sobre este punto, el Reglamento de Seguridad e Higiene Minera establece que el titular de la actividad minera, cuando inicia o efectúa ampliaciones en sus operaciones debe elaborar el Plan de Emergencia Minera, que debe contener los siguientes lineamientos:
1. Introducción
2. Política de la empresa referente a emergencias
3. Objetivos
4. Organización del sistema de respuesta a la emergencia
4.1. Elaboración y difusión de cartillas de respuesta ante emergencias
4.2. Comité de Crisis "Responsables"
4.3. Definición de Áreas Críticas
4.4. Comunicaciones
5. Capacitación y simulacros
6. Operaciones de respuesta
6.1. Procedimientos de notificación
6.1.1. Comunicación al Ministerio de Energía y Minas y a los fiscalizadores. Comunicación con otras instituciones de apoyo
6.1.2. Comunicación(es) a la(s) comunidad(es)
6.2. Identificación de áreas críticas
6.3. Procedimiento de respuesta
6.4. Actividades de mitigación
6.5. Planes de disposición y eliminación
7. Evaluación de la emergencia
8. Procedimientos para revisión y actualización del plan
9. Anexos
9.1. Hoja de datos de seguridad de los materiales
"Material Safety Date Sheet, MSDS"
9.2. Información sobre las instalaciones
9.3. Lista de contactos
9 4. Listado de aparatos para respuesta a las emergencias
9.5. Aparatos de comunicaciones
9.6. Definición de términos
El cumplimiento del Plan de Emergencia, añade el Reglamento en su artículo 112, será fiscalizado por los funcionarios de la Dirección General de Minería.
Es importante precisar que mediante Resolucion Directoral Nº 134-2000-EM/DGM se aprobaron los lineamientos a seguir en la elaboración de los planes de contingencias que se deben emplear en las actividades minero-metalúrgicas relacionadas con el transporte, carga, descarga, almacenamiento, control y manipuleo de cianuro y otras sustancias tóxicas o peligrosas.
(v) Medidas a tomar por el empleador cuando los trabajadores se encuentren expuestos a riesgos físicos, químicos o biológicos, como: informarles sobre los mismos, tomar las medidas para eliminar o reducir al máximo los peligros derivados de su exposición, proporcionar al personal los equipos de protección adecuados, primeros auxilios y acceso a los servicios médicos adecuados (artículo 9 del convenio).
El Reglamento de Seguridad e Higiene Minera en su artículo 24 dispone que el titular de la actividad minera se encuentra obligado a informar a los trabajadores de manera comprensible de los riesgos relacionados con su trabajo de los peligros que implica para su salud y de las medidas de prevención y protección aplicables; asimismo, señala que el titular se encuentra obligado a proporcionar y mantener sin costo alguno para los trabajadores el equipo de protección personal de acuerdo a la tarea asignada, así como las herramientas adecuadas para realizar sus labores con la debida seguridad.
Adicionalmente, señala que debe proporcionar a los trabajadores que han sufrido lesión o enfermedad en el lugar de trabajo primeros auxilios y un medio de transporte adecuado para su evacuación, desde el lugar de trabajo y el acceso a los servicios médicos pertinentes.
(vi) Deber del empleador de que se lleve a cabo la vigilancia de la salud del personal expuesto a actividades mineras (artículo 11 del convenio).
La LGM señala que todos los empleadores están obligados a establecer programas de bienestar, seguridad e higiene, de acuerdo con las actividades que realicen (artículo 211).
Asimismo, respecto a este tema, el Reglamento de Seguridad e Higiene Minera señala que el titular de la actividad minera procurará que no existan afecciones o enfermedades, incluyendo los elementos físicos y/o mentales directamente relacionados con el desempeño competitivo del trabajador.
(vii) Reconocimiento de la legislación del derecho de los trabajadores a requerir inspección de seguridad y salud en el trabajo, conocer riesgos existentes en el lugar del trabajo, obtener información relativa a seguridad y salud que obre en poder del empleador, elegir colectivamente a los representantes de seguridad y salud (artículo 13 del convenio).
El Reglamento de Seguridad e Higiene Minera señala que los trabajadores tienen derecho de solicitar al Comité de Seguridad e Higiene Minera, efectúe inspecciones e investigaciones, cuando las condiciones de seguridad lo ameriten. Asimismo, el cumplimiento de cualquiera de las disposiciones del Reglamento. Esta petición deberá estar suscrita por los representantes de los trabajadores ante el Comité de Seguridad e Higiene Minera. En caso de no ser atendida en forma reiterativa, podrá presentar una queja ante la Autoridad Minera (artículo 35).
Asimismo, establece que tienen derecho a conocer los riesgos existentes en el lugar de trabajo que puedan afectar su salud o seguridad y estar informados al respecto.
En relación a la elección de sus representantes de seguridad y salud, el inciso e) del ya citado artículo 35 del Reglamento de Seguridad e Higiene Minera reconoce el derecho de los trabajadores de elegir colectivamente a sus representantes, ante el Comité de Seguridad e Higiene Minera, disposición que ha sido también recogida en el Reglamento de Seguridad y Salud en el Trabajo (artículo 21).
(viii) Los representantes de seguridad y salud tendrán derecho a participar en inspecciones e investigaciones realizadas por el empleador y la autoridad competente en el lugar de trabajo, supervisar e investigar asuntos relativos a la seguridad y salud, recurrir a consejeros y expertos independientes, entre otros (artículo 13 del convenio).
Al respecto, el Reglamento de Seguridad e Higiene Minera establece que los representantes de los trabajadores ante el Comité de Seguridad e Higiene Minera deberán tener derecho a participar en inspecciones de seguridad minera realizadas por el empleador y/o la autoridad minera en el lugar de trabajo
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, así como el derecho de los trabajadores a obtener información relativa a su seguridad o salud, que obra en poder del Comité de Seguridad e Higiene Minera o de la Autoridad Minera.
Por su parte, el artículo 64 del Reglamento de Seguridad y Salud en el Trabajo prescribe que todo trabajador tiene derecho a comunicarse libremente con los inspectores del trabajo.
(ix) Legislación debe contemplar la obligación del personal de acatar las medidas de seguridad y salud prescritas, velar de manera razonable por su salud y por la de las personas que puedan verse afectadas por sus acciones u omisiones en el trabajo, informar a su jefe directo cualquier situación que pueda ser un riesgo para la salud (artículo 14 del convenio).
El artículo 210 de la LGM señala que los trabajadores se encuentran obligados a observar rigurosamente las medidas preventivas y disposiciones que acuerden las autoridades competentes y las que establezcan los empleadores para la seguridad, debiendo, señala el Reglamento de Seguridad e Higiene Minera, los trabajadores enfermos o accidentados acatar las prescripciones médicas para el restablecimiento de su salud (artículo 41).
Sobre la obligación del personal de velar por su salud, el Reglamento de Seguridad e Higiene Minera señala que, los trabajadores en general están obligados a realizar toda acción conducente a prevenir o conjurar cualquier accidente y a informar dichos hechos, en el acto, a su jefe inmediato o al representante del empleador, sus principales obligaciones son, entre otras: a) Cumplir con los estándares, procedimientos y prácticas de trabajo seguro establecidos dentro del sistema de gestión de seguridad y salud; b) ser responsables por su seguridad personal y la de sus compañeros de trabajo; c) no manipular u operar máquinas, válvulas, tuberías, conductores eléctricos, si no se encuentran capacitados y hayan sido debidamente autorizados, entre otras (artículo 39).
Asimismo, el artículo 42 del citado dispositivo establece que los trabajadores deberán hacer uso apropiado de todos los resguardos, dispositivos e implementos de seguridad y demás medios suministrados de acuerdo con el Reglamento, para su protección o la de otras personas. Además, acatarán todas las instrucciones sobre seguridad relacionadas con el trabajo que realizan.
(x) Cada país miembro debe facilitar servicios de inspección adecuados (artículo 16 del convenio).
La inspección en materia de seguridad e higiene minera se realiza a través de la Dirección General de Minería, por parte de la autoridad administrativa competente en materia de energía y minas, y por la autoridad inspectiva laboral a través de la Subdirección de Inspección de Seguridad y Salud en el Trabajo.
Cabe mencionar que con la dación de la Ley General de Inspección del Trabajo y su Reglamento, se ha reforzado el mecanismo de inspección de las que son susceptibles todas las empresas de la actividad privada, incluidas entre ellas las concesiones mineras.
V. CONCLUSIONES
Como se habrá podido advertir el Convenio Nº 176 concuerda con la normatividad nacional en materia de seguridad e higiene minera, existiendo armonía entre las disposiciones del tratado internacional y nuestra legislación; es por ello que, a nuestro entender, ha existido acierto en la decisión gubernamental de ratificar el citado convenio.
Siendo la actividad minera fundamental para el desarrollo económico de nuestro país, habiendo redituado a la fecha múltiples ingresos para el erario nacional debido al incremento del precio internacional de los minerales, medidas como la ratificación del Convenio Nº 176, son plenamente válidas y, sobretodo, exigibles.
Sin embargo, en el ámbito interno debemos enfatizar la urgencia de disposiciones que regulen con precisión y total claridad la aplicación conjunta de la normatividad específica en materia de seguridad e higiene a nivel sectorial, en este caso minero, y el Reglamento de Seguridad y Salud en el Trabajo, toda vez que, si bien a la fecha existen pautas generales en las Disposiciones Finales del Reglamento, las mismas no serían suficientes.
Por otro lado, no podemos dejar de advertir que existe un sector de la actividad minera que se lleva a cabo de manera informal, el cual en su mayor parte se nutre de personal que labora en situaciones de trabajo forzoso o trabajo infantil, como es el caso de los lavaderos de oro, sacadores de piedra pómez (niños topo), minas de oro en Puno, entre otros casos, escenario en el cual no existen reglas ni pautas que permitan la aplicación de la normatividad reseñada en el presente artículo.
En todo caso, la erradicación progresiva de la minería informal, la explotación laboral y el trabajo infantil no dependerá de la dación de normas, sino de una labor integral del Estado y la sociedad para enfrentar frontalmente a la pobreza; sin embargo, reiteramos, es adecuado que exista un marco de protección legal que otorgue garantías para la vida e integridad de aquellas personas que se dedican a la actividad minera.
NOTAS
(1) ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO. “Lugares de trabajo seguros y sanos. Hacer realidad el trabajo decente”. Informe de la OIT para el Día Mundial de la Seguridad y Salud en el Trabajo. Ginebra, 2007. Pág. 6.
(2) ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO. ”Condiciones de trabajo, seguridad y salud ocupacional en la minería del Perú”. Documento de Trabajo N° 145. Año 2002. Pág. 67.
(3) En esta norma se establece que las personas naturales o jurídicas dedicadas a las actividades de la industria minera tienen la obligación de proporcionar las condiciones de higiene y seguridad en el trabajo establecidas en la ley y las disposiciones reglamentarias.
Los trabajadores están obligados a observar rigurosamente las medidas preventivas y las disposiciones para la seguridad que acuerden las autoridades competentes, así como las que establezcan los empleadores.
(4) Este reglamento señala los procedimientos generales que los actuales titulares de la actividad minera deben seguir para mejorar sus instalaciones industriales de manera que cumplan con las nuevas normas ambientales establecidas por el Ministerio de Energía y Minas; y las normas y pautas que las nuevas operaciones mineras deben seguir para controlar y monitorear sus efectos sobre el ambiente. La finalidad de esta legislación ambiental es promover la introducción de las mejores tecnologías disponibles que asegurarían la reducción de efectos indeseables sobre el ambiente humano, natural y social circundante.
(5) Estas pautas establecieron los procedimientos y métodos que la actividad minero-metalúrgica debe utilizar para monitorear los impactos de sus operaciones sobre el agua y el aire, y para asegurar la calidad y cantidad de los datos recolectados durante el monitoreo.
(6) Esta resolución estableció criterios de calidad de efluentes para descargas líquidas de la actividad minero-metalúrgica así como las frecuencias de muestreo y de reporte. Se establecieron límites para el “Valor en cualquier momento” (instantáneo) y para el “Valor promedio anual” de ph, sólidos en suspensión, metales disueltos (plomo, cobre, zinc, hierro y arsénico) y cianuro total.
(7) Esta norma establece límites de emisión para la calidad de las descargas al aire de las actividades minero-metalúrgicas. Establece los límites de “emisiones” (medidos en la fuente) para anhídrido sulfuroso, material particulado, plomo y arsénico. Los Niveles de Calidad de Aire (normas ambientales para el aire) provisionales se establecieron para los mismos componentes en zonas habitadas.
(8) Para aquellas empresas que posean más de veinticinco (25) trabajadores.
(9) Conviene precisar que mediante Resolución Ministerial Nº 247-2006-TR, modificada por Resolución Ministerial Nº 275-2006-TR se constituyó la Comisión Multisectorial para armonizar disposiciones sectoriales en materia de seguridad y salud en el trabajo que se encuentren vigentes.
(10) Hasta el día de hoy, 22 países lo han ratificado. Es posible tener acceso a las ratificaciones en la página web de la OIT: www.ilo.org/ilolex/spanish/convdisp1.htm.
(11) ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DE TRABAJO, "La evolución del empleo, el tiempo de trabajo y la formación en la industria minera", informe para la Reunión tripartita sobre la evolución del empleo, el tiempo de trabajo y la formación en la industria minera llevada a cabo en Ginebra, del 7 al 11 de octubre de 2002.
(12) Artículo 38 inciso a) de la norma.