El Tribunal Constitucional ha señalado que el Estado es competente para realizar actividades de control sobre organizaciones a las que otorga beneficios patrimoniales de cualquier índole. Dicha función de fiscalización no puede llevarse a cabo vulnerando derechos fundamentales de las personas jurídicas, por ello declaró inconstitucional que se exija el registro de la ejecución de gastos de las ONG, la facultad de la APCI de cancelar su registro y la disposición que proscribe a los funcionarios de una ONG, cuyo registro haya sido cancelado, volver a ejercer las mismas actividades por un lapso de cinco años.

      Jurisprudencia:

      EXP. N°s. 0009-2007-PI/TC y EXP. N° 0010-2007-PI/TC (acumulados)

     LIMA

     LUIS MIGUEL

     SIRUMBAL RAMOS Y 8438 CIUDADANOS

     Y CONGRESISTAS DE LA REPÚBLICA

      SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

      En Lima, a los 29 días del mes de agosto de 2007, reunido el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Landa Arroyo, Gonzales Ojeda, Alva Orlandini, Bardelli Lartirigoyen, Vergara Gotelli, Mesía Ramírez y Beaumont Callirgos, pronuncia la siguiente sentencia, con el fundamento de voto del magistrado Bardelli Lartirigoyen y el voto singular del magistrado Vergara Gotelli.

      I.     ASUNTO

      Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por Luis Miguel Sirumbal Ramos y 8.438 ciudadanos y Congresistas de la República ciudadanos contra diversos artículos de la Ley Nº 28925, Ley que Modifica la Ley Nº 27692, Ley de creación de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional - APCI, y la Ley Nº 28875, Ley que crea el Sistema Nacional Descentralizado de Cooperación, publicadas el 8 de diciembre de 2006 y el 15 de agosto de 2006 respectivamente, en el diario oficial El Peruano .

     II.     DATOS GENERALES

     Tipo de proceso     :      Proceso de Inconstitucionalidad

     Demandante     :      Luis Miguel Sirumbal Ramos y más de 5000 ciudadanos.

      Norma sometida     :      Diversos artículos de la Ley Nº 28875,Ley que crea el Sistema Nacional

     a control           Descentralizado de Cooperación, y la Ley Nº 28925, Ley que Modifica la Ley Nº 27692, Ley de creación de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional - APCI, publicadas el 15 de agosto de 2006 y el 8 de diciembre de 2006 respectivamente, en el diario oficial “El Peruano”.

      Normas     :      Artículos 2 incisos 2),

     constitucionales           5), 13), 14), 17), 22, 62

     cuya vulneración           de la Constitución.

     se alega

     Petitorio     :      Se declare la inconstitucionalidad de diversos artículos de la Ley Nº 28875, Ley que crea el Sistema Nacional Descentralizado de Cooperación, y la Ley Nº 28925, Ley que Modifica la Ley Nº 27692, Ley de creación de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional - APCI.

      (…)

      IV.     ANTECEDENTES

     1.     Demandas

     A)     Respecto al Expediente Nº 0009-2007-PI/TC

      Con fecha 23 de abril de 2007, los demandantes interponen demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1, artículo 2 (incisos f y m del artículo 4 que modifica), artículo 3, artículo 6 y artículo 9 (último párrafo del artículo 22 e incisos 7 y 9 del artículo 21 que incorpora) de la Ley Nº 28925, y contra los artículos 2 y 5 de la Ley Nº 28875; solicitando que se declaren inconstitucionales por vulnerar el principio constitucional de igualdad, el derecho a la vida privada, a la autodeterminación informativa, el derecho al secreto e inviolabilidad de las comunicaciones y documentos privados, la libertad de contratación, la libertad de asociación y el derecho a participar en la vida política, económica, social y cultural de la Nación, el derecho al trabajo, el derecho al libre acceso a la función pública y los principios constitucionales del Derecho administrativo sancionador, establecidos en los artículos 2 incisos 2), 5), 13), 14) y 17), 22, y 62 de la Constitución.

     Sustenta la inconstitucionalidad de la disposición impugnada en las siguientes consideraciones:

     -     Antes de la entrada en vigencia de las normas impugnadas, solo era necesario que estas personas jurídicas extranjeras se inscribieran en el Registro de Eniex, si sus actividades en nuestro país comprendían la canalización o gestión de recursos de la Cooperación Técnica Internacional, a través de instancias estatales peruanas, mientras que en los demás casos dicha inscripción era totalmente facultativa.

     -     La simple observación de los beneficios, privilegios y exoneraciones, que se pueden conceder a algunos proyectos que las entidades que ejecutan Cooperación Técnica Internacional, demuestra que la participación del Estado resulta ser mínima o poco significativa.

     -     La existencia de alguna semejanza no es suficiente para justificar el mismo trato a situaciones distintas. Es necesario que esta semejanza sea tal, que haga irrelevantes sus diferencias. Y eso no ocurre en el presente caso, si se atiende que el tipo de participación del Estado, exigida para la gestión de recursos de Cooperación Técnica Internacional, es cualitativamente distinta de la que se despliega al brindar exoneraciones y privilegios. No solo porque la primera es activa y la segunda pasiva, sino porque en este último caso, no se trata de privilegios significativos, sino más bien ínfimos.

     -     La transparencia en la actuación de las entidades de cooperación técnica internacional se encuentra garantizada mediante mecanismos privados de autorregulación, no de imposiciones que provengan desde el Estado. Sin perjuicio de ello, debe tenerse en cuenta que las fuentes cooperantes son las principales interesadas en el cumplimiento de los objetivos trazados y en que se destine los fondos donados a los propósitos que se comprometen a alcanzar.

      B)     Respecto al Expediente Nº 0010-2007-PI/TC

      Con fecha 7 de abril de 2007, treinta congresistas de la República, plantean demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2, 3, 6 y 9 de la Ley Nº 28925, a través de la cual se modifica la Ley Nº 27692, Ley de Creación de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI). Asimismo, contra los artículos 2 y 5 de la Ley Nº 28875, Ley que Crea el Sistema Nacional Descentralizado de Cooperación Internacional No Reembolsable (SIND-CINR). Manifiestan que las citadas normas, vulneran los derechos a la igualdad ante la ley, el derecho a la vida, los derechos de autodeterminación informativa, el derecho al secreto e inviolabilidad de la comunicaciones y documentos privados. Asimismo, sostienen que dichas normas, afectan los derechos a la libertad de contratación, de propiedad, de asociación, de participación en la vida política, económica, social y cultural de la Nación, al principio de tipicidad de las sanciones administrativas y el derecho al trabajo.

     Los fundamentos principales en que se ampara la demanda son:

     -     El artículo 1 de la Ley Nº 28925, vulnera el derecho de igualdad, equiparando arbitrariamente y otorgando el mismo tratamiento legal a dos grupos de destinatarios de los recursos de la Cooperación Técnica Internacional que se encuentran en situaciones distintas, cuando no existe ninguna similitud natural entre ambos grupos de entidades que justifique someterlas al mismo tratamiento de fiscalización y control, sino que la supuesta similitud resulta impuesta por efecto de la propia norma.

     -     Se pretende que las organizaciones privadas brinden al Estado información que no contiene un interés público o social que justifique objetivamente su intromisión o de los particulares. Lo que evidencia una vulneración del derecho a la vida privada.

     -     Por otro lado, manifiestan que el derecho al secreto e inviolabilidad de las comunicaciones y documentos privados se encuentra vulnerado a consecuencia de que el artículo 1 antes citado, obliga a las organizaciones a registrar sus proyectos, programas o actividades que ejecuten con recursos privados de la Cooperación Técnica Internacional, sin ninguna participación del Estado.

     -     Se configura una vulneración del contenido esencial del derecho a la libre contratación, en tanto le otorgan facultades a la APCI para poder actuar directamente sobre los términos contractuales privados celebrados entre las entidades ejecutoras y sus entidades cooperantes, al señalar que la APCI puede priorizar la Cooperación Técnica Internacional No Reembolsable. Ello implica que la APCI puede orientar los recursos de la Cooperación a los fines de la política estatal aun cuando estos fueran distintos a los acordados por el donante y la entidad ejecutora. En ese sentido, lo que hacen estas normas es convertir a la APCI en una supervisor [sic] del cumplimiento de los contratos celebrados entre entidades privadas, en donde nada tiene que hacer el Estado más que permitir la libertad de contratación.

     -     En cuanto a la vulneración a la libertad de asociación y del derecho a participar en la vida política, económica, social y cultural de la nación, consideran que la norma impugnada impone requisitos administrativos previos que entorpecen e impiden el cumplimiento de los fines de las organizaciones de la Cooperación Técnica Internacional, en ejercicio libre y legítimo de su libertad de asociación; puesto que las inscripciones que se exigen como obligatorias ante la APCI, imponen barreras administrativas irrazonables para su funcionamiento.

     -     Finalmente, se precisa que el artículo 9 de la norma impugnada, sanciona conductas expresadas en términos imprecisos, ampliando el margen de discrecionalidad para la administración, lo que produce una vulneración del principio de tipicidad en la previsión de las infracciones administrativas.

     (...)

      VI.     FUNDAMENTOS

     §1.     Las relaciones entre el modelo de Estado Democrático y Social de Derecho con la sociedad civil

      (...)

     3. Asimismo, esta sociedad civil organizada que sirve a la realización de intereses públicos es, por antonomasia, manifestación de la íntima vinculación entre la Constitución y el Sector Privado, entre el Derecho Constitucional y el Derecho Privado. Configurándose así, un sector non profit –no lucrativo– o sector “privado social” identificado con un ámbito organizativo diferente tanto del Estado como del mercado, pero igualmente vinculado a la Constitución en el proceso de cambio de las concepciones, desde una ética individual de la voluntad y la libertad a una ética social de la responsabilidad solidaria; esto es, no solo el poder público sino también la sociedad y algunos de sus miembros responden de la existencia social de los demás miembros de la sociedad (3) .

     4. Llevadas estas consideraciones al ámbito de la praxis nacional, permite constatar que la función y presencia de los agentes de la sociedad civil en los procesos y cambios acaecidos en el Perú contemporáneo, han aumentado extraordinariamente, sobre todo durante los dos últimos decenios. Y durante ese tiempo, han demostrado su poder colectivo para establecer programas (no solo influir en ellos), así como de cooperar con las posiciones de los encargados de formular las políticas. Pues bien, como ventajas de esta forma de gestión se encuentran la disminución de costes y la mayor flexibilidad operativa. Pero quizás quepa conceptuar causas no ya solo reconducibles a la eficiencia de los servicios (optimización de recursos), sino a su misma eficacia (consecución de fines) en el área de los llamados servicios sociales en sentido amplio o servicios a la persona (educación, cultura y, sobre todo, asistencia sanitaria y social).

     (...)

     5. Para fines del análisis a realizar por este Colegiado, son de especial interés los agentes denominados en sentido lato como ONG’s. Es decir, aquellas organizaciones no gubernamentales que tienen por objeto servir a los intereses públicos aludidos mediante la prestación de servicios específicos. Son mayoritariamente organizaciones de afiliados que comparten diversos intereses sociales. (...)

     En nuestro país, diversos resultados consagran la importancia de las ONG’s, en tanto agentes de la sociedad civil y partes interesadas fundamentales para que el desarrollo sea sostenible, no exentas del debate público.

      §2.     Función constitucional del Sistema de Cooperación Técnica Internacional peruano

      6. La Constitución consagra derechos subjetivos e intereses objetivos que los Estados deben respetar y garantizar a todas las personas bajo su jurisdicción, en un marco de promoción del “bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación” (artículo 44 de la Constitución).

     7. Sin embargo, tal como ha sido señalado, su realización contemporánea atraviesa por la cooperación de la labor realizada por entidades y organizaciones de iniciativa privada, normalmente sin ánimo de lucro, dirigidas a fines de solidaridad social, y que reciben la denominación de “Organización No Gubernamental de Desarrollo receptora de Cooperación Técnica Internacional” (ONGD - Perú) y que integran el Sistema Nacional de Cooperación Técnica Internacional.

     Así, estas entidades –ya sea bajo la forma de asociaciones o fundaciones– coadyuvan en la implementación de dichos fines del sistema, y también en la existencia plena del Estado Social y Democrático de Derecho. Siendo que su incansable labor devino esencial en el restablecimiento de la democracia y; hoy en día, en un contexto de normalidad constitucional, su actuación no es de menor relevancia; por el contrario es esencial para el proceso de fortalecimiento de la democracia peruana. Participación que no se da en términos de política partidaria, sino que alude a una dimensión política extraestatal de carácter cívico y social, vinculada íntimamente con las consideraciones sobre el pluralismo y la promoción del diálogo, evitando la atomización y la destrucción misma de la estructura del sistema institucional.

     8. Su funcionamiento encuentra respaldo constitucional en el artículo 2 inciso 13) que reconoce el derecho “A asociarse y a constituir fundaciones y diversas formas de organización jurídica sin fines de lucro, sin autorización previa y con arreglo a ley. No pueden ser disueltas por resolución administrativa”, e inciso 17) “A participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la Nación”, y el principio de distribución del moderno Estado Constitucional, en función del cual “Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe” (artículo 2 inciso 24, literal a).

     9. En atención a ello, las consideraciones teleológicas y finalísticas del Sistema de Cooperación Técnica Internacional, se realizan en consonancia con el principio de la autonomía de la voluntad, en particular preservando y garantizando la personalidad del ser humano, cuya autodeterminación debe desenvolverse con responsabilidad; estos son, aquellos elementos que hacen de la Constitución también, el baluarte de la libertad y los deberes sociales.

     De allí que la validez de la regulación normativa de su funcionamiento resulta ser objeto de particular interés para este Colegiado, pero siempre que no viole la Constitución.

      §3.     Competencias de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI)

      10. La Cooperación para el Desarrollo o Ayuda Oficial al Desarrollo o Cooperación Técnica Internacional (CTI) se entiende como un conjunto de actuaciones y herramientas de carácter internacional orientadas a movilizar recursos e intercambiar experiencias entre los países desarrollados y los países en vías de desarrollo para alcanzar metas comunes estipuladas en la agenda mundial y basadas en criterios de solidaridad, equidad, eficacia, sostenibilidad, corresponsabilidad e interés mutuo (5) .

     11. La APCI creada mediante Ley N° 27692, publicada con fecha 12 de abril del 2002, como un organismo público descentralizado adscrito al Ministerio de Relaciones Exteriores, tiene como misión conducir esta cooperación técnica internacional no reembolsable en el territorio de la República del Perú como ente rector, para ayudar a ejercer el derecho al desarrollo y la equidad, sumándose al esfuerzo de proteger y lograr la dignidad de la persona humana, garantizando la participación ciudadana y del Estado.

     12. De acuerdo a lo establecido en el artículo 1 de la Ley Nº 28925, la responsabilidad de la APCI de conducir, programar, organizar, priorizar y supervisar la cooperación internacional no reembolsable, es con respecto a los siguientes sujetos (competencia ratione personae ):

     (i) Entidades que gestionan cooperación internacional a través del Estado y que proviene de fuentes del exterior de carácter público y/o privado, en función de la política nacional de desarrollo, y por consiguiente gozan de los beneficios tributarios que la ley establece.

     (ii) Entidades que gestionan cooperación internacional sin la participación de los organismos del Estado; salvo que hagan uso de algún privilegio, beneficio tributario, exoneración, utilicen de alguna forma recursos estatales o que la entidad cooperante originaria sea un organismo bilateral o multilateral del que el Estado es parte.

     Este segundo supuesto introducido por la presente norma, incluye en el ámbito de competencias de la APCI a aquellas entidades que gestionan CTI sin la participación del Estado, pero gozan de algún beneficio, exoneración o privilegio estatal; lo que a decir de lo demandantes supone una vulneración del principio-derecho de igualdad, puesto que antes de la modificación introducida por la norma impugnada, estas entidades se inscribían voluntariamente para la obtención de los mismos.

     (...)

      §5.     Del artículo 1 de la Ley Nº 28925 que establece el régimen de control y supervisión de la APCI y la alegada afectación del principio-derecho de igualdad

      18. El artículo 1 de la Nº 28925, en el extremo que modifica el primer y segundo párrafo del artículo 3.1. de la Ley de Creación de la APCI

     “Artículo 3.- Objeto

     3.1 La APCI es el ente rector de la cooperación técnica internacional y tiene la responsabilidad de conducir, programar, organizar, priorizar y supervisar la cooperación internacional no reembolsable, que se gestiona a través del Estado y que proviene de fuentes del exterior de carácter público y/o privado, en función de la política nacional de desarrollo, y por consiguiente gozan de los beneficios tributarios que la ley establece.

     Se encuentran excluidas del ámbito normativo de la presente Ley, las entidades que gestionan cooperación internacional sin la participación de los organismos del Estado; salvo que hagan uso de algún privilegio, beneficio tributario, exoneración, utilicen de alguna forma recursos estatales o que la entidad cooperante originaria sea un organismo bilateral o multilateral del que el Estado es parte.

     Para fines de transparencia, las entidades señaladas en el párrafo precedente tienen la obligación de inscribir en un registro que conduce la APCI, de carácter público e informativo, los proyectos, programas o actividades, así como la ejecución del gasto que realizan con recursos de la cooperación internacional privada.

     Por excepción, la APCI aplica el literal b) del artículo 22 de la presente Ley, a las entidades que gestionan cooperación internacional sin la participación de los organismos del Estado que no cumplan con la obligación contenida en el párrafo precedente.

     (...)”

     Los demandantes alegan que someterse al régimen de control y supervisión de la APCI infringe el principio de igualdad jurídica, ya que realiza un trato discriminatorio cuando impone dicha obligación a las entidades que gestionan y/o ejecutan la CTI sin la participación del Estado, pero gozan de algún beneficio, exoneración o privilegio estatal.

     19. De manera previa a la dilucidación de tal tema, este Colegiado considera necesario efectuar algunas precisiones a fin de que se comprenda, cabalmente, el análisis que se va a realizar. En primer lugar, se delimitará la igualdad: como derecho y como principio constitucional; y, en segundo, se aplicará el test de igualdad, a fin de determinar, en el caso concreto, si existe o no la alegada trasgresión.

     20. La igualdad como derecho fundamental está consagrada por el artículo 2 de la Constitución de 1993, de acuerdo al cual: “(...) toda persona tiene derecho (…) a la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra índole”. Contrariamente a lo que pudiera desprenderse de una interpretación literal, estamos frente a un derecho fundamental que no consiste en la facultad de las personas para exigir un trato igual a los demás, sino a ser tratado de igual modo a quienes se encuentran en una idéntica situación.

     Constitucionalmente, el derecho a la igualdad tiene dos facetas: igualdad ante la ley e igualdad en la ley. La primera de ellas quiere decir que la norma debe ser aplicable por igual a todos los que se encuentren en la situación descrita en el supuesto de la norma; mientras que la segunda implica que un mismo órgano no puede modificar arbitrariamente el sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales, y que cuando el órgano en cuestión considere que debe apartarse de sus precedentes, tiene que ofrecer para ello una fundamentación suficiente y razonable (8) .

     Sin embargo, la igualdad, además de ser un derecho fundamental, es también un principio rector de la organización del Estado Social y Democrático de Derecho y de la actuación de los poderes públicos. Como tal, comporta que no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación, pues no se proscribe todo tipo de diferencia de trato en el ejercicio de los derechos fundamentales; la igualdad solamente será vulnerada cuando el trato desigual carezca de una justificación objetiva y razonable. La aplicación, pues, del principio de igualdad, no excluye el tratamiento desigual; por ello, no se vulnera dicho principio cuando se establece una diferencia de trato, siempre que se realice sobre bases objetivas y razonables.

     21. Ahora bien, a efectos de determinar si en un caso concreto se está frente a una quiebra del principio-derecho a la igualdad, la doctrina constitucional ha desarrollado mecanismos para determinar cuándo estamos frente a un trato desigual con base en justificaciones objetivas y razonables; o cuándo frente a un trato arbitrario, caprichoso e injustificado y, por tanto, discriminatorio. Precisamente, uno de esos instrumentos a los que habrá de recurrir nuevamente este Tribunal es al test de igualdad, que es una guía metodológica para determinar si un trato desigual es o no discriminatorio y, por tanto, violatorio del principio-derecho a la igualdad (9) .

     Dicho test se realiza a través tres subprincipios: 1. subprincipio de idoneidad o de adecuación; 2. subprincipio de necesidad; y 3. subprincipio de proporcionalidad strictu sensu (10) .

     22. Expuestas estas precisiones, se procederá a aplicar el test mencionado al caso sub júdice.

     (i) Subprincipio de idoneidad o de adecuación. De acuerdo con este, toda injerencia en los derechos fundamentales debe ser idónea o capaz para fomentar un objetivo constitucionalmente legítimo. En otros términos, este subprincipio supone dos cosas: primero, la legitimidad constitucional del objetivo; y, segundo, la idoneidad de la medida utilizada.

     Así, se debe determinar si con el establecimiento de dicha obligación de someterse al control y supervisión de la APCI se persigue un fin constitucionalmente legítimo y si, para ello, dicha equiparación entre las entidades vinculadas a la ejecución de la CTI. Con respecto al primero, esto es, el objetivo constitucionalmente legítimo, debe tenerse en cuenta que la Constitución declara que “(...) el Estado promueve condiciones para el progreso social y económico (…)” (artículo 23”); asimismo, que “(...) son deberes primordiales del Estado (…) promover el desarrollo general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación” (artículo 44); y, finalmente que “(...) el Estado orienta el desarrollo del país”.

     De una interpretación sistemática de las disposiciones constitucionales mencionadas, puede concluirse que una de las finalidades esenciales del Estado Social y Democrático de Derecho es promover el desarrollo integral del país, y que su legitimidad radica en alcanzar el progreso social y económico de la Nación; especialmente, como señala la Constitución (artículo 59) “(…) los sectores que sufren cualquier desigualdad (…)”. Para lo cual, el Estado no está impedido de controlar y fiscalizar a todas aquellas entidades que comprometen fondos de la CTI orientados a la realización de intereses públicos.

     (...)

      Ello es así, porque el Estado es el representante del interés general y no puede actuar de forma distinta a los mandatos constitucionales que le imponen la satisfacción del mismo. El modelo de Estado Social y Democrático de Derecho no podría tener otra finalidad.

     En consecuencia, a juicio de este Tribunal, no se ha acreditado que el régimen de control y supervisión de la APCI constituya un medio que no sea idóneo para el logro de los fines de desarrollo equitativo e integral que subyacen a los postulados propios de un Estado Social y Democrático de Derecho. Por tanto, el primer principio constitutivo del test de razonabilidad o proporcionalidad se cumple en los términos que el propio subprincipio exige.

     (ii) Subprincipio de necesidad. Significa que para que una injerencia en los derechos fundamentales sea necesaria, no debe existir ningún otro medio alternativo que revista, por lo menos, la misma idoneidad para alcanzar el objetivo propuesto y que sea más benigno con el derecho afectado. Se trata de una comparación de la medida adoptada con los medios alternativos disponibles, y en la cual se analiza, por un lado, la idoneidad equivalente o mayor del medio alternativo; y, por otro, su menor grado de intervención en el derecho fundamental.

     En el caso concreto se puede señalar que la obtención por determinadas entidades de un beneficio patrimonial (como son las exoneraciones tributarias) producto de la gestión de CTI para la satisfacción de intereses públicos, hacia los cuales el Estado tiene un especial deber de protección y garantía, justifica el someterse a determinados controles como el que representa el procedimiento de inscripción ante el Registro de la APCI (que será analizado infra ).

     (...)

     Por ello, este Colegiado debe ratificar que resulta válido que el ámbito de aplicación de la norma impugnada en el presente proceso, se encuentre determinado por el criterio tributario, según señala el artículo 1 de la Ley Nº 28925 que establece el régimen de control y supervisión de la APCI; sin embargo, en este punto será necesario establecer que la referida norma no impide que todas aquellas entidades que gestionan y ejecutan recursos de la CTI sin la participación del Estado y que al momento de publicarse la norma, recibían algún privilegio, beneficio tributario, exoneración o utilizaban de alguna forma recursos públicos puedan retrotraerse en la decisión de someterse al régimen de supervisión y control de la APCI, renunciado para ello a dichos beneficios patrimoniales.

     Siendo este medio idóneo para tal fin, el legislador ha previsto que sea la APCI el organismo público descentralizado encargado de dicho control y supervisión. Por tal motivo, y a criterio de este Colegiado, esta medida no es gravosa ni tampoco vulnera el derecho-principio a la igualdad, sino que por el contrario equipara el tratamiento jurídico, en lo que corresponde, de entidades que en sus finalidades son las mismas; dejando librada la posibilidad en dichas entidades de no someterse al íntegro del régimen de control y fiscalización de la APCI, no pudiendo en razón a ello acceder a los privilegios y beneficios otorgados por el Estado (renuncia a dichos beneficios patrimoniales). Y si ello es así, con mayor razón, aquellas entidades que optaron por no inscribirse en la APCI y prescindir de los beneficios derivados del régimen de CTI administrado por la APCI, no se verían obligados a someterse a la fiscalización y control desarrollados a través de dicha agencia estatal.

     (...)

     (iii)Subprincipio de proporcionalidad strictu sensu. Según el cual, para que una injerencia en los derechos fundamentales sea legítima, el grado de realización del objetivo de intervención debe ser por lo menos equivalente o proporcional al grado de afectación del derecho fundamental. Se trata, por tanto, de la comparación de dos intensidades o grados: la realización del fin de la medida examinada y la afectación del derecho fundamental.

     (...)

     En atención a ello, una fiscalización proporcional por parte de la APCI, redundará en el propio fortalecimiento de las ONGD que actúen seriamente en la esfera del desarrollo, ayuda de emergencia o protección ambiental o que representen intereses de segmentos pobres o vulnerables de la población.

     23. Ahora bien, la aplicación del test de razonabilidad o proporcionalidad a este caso concreto, en cuanto se refiere a la supuesta vulneración del principio de igualdad, permite concluir que la Ley Nº 28925 no es discriminatoria, y, por tanto, no vulnera el mencionado principio-derecho. (...)

     (...)

     Puesto, que le está permitido al Estado expedir leyes especiales porque así lo exige la naturaleza de las cosas (artículo 103 de la Constitución), y también, en virtud de su ius imperium tiene facultad de legislar incorporando ex novo obligaciones que no sean irrazonables. Incluso, esta constatación encuentra sustento en la llamada teoría de los hechos cumplidos, que permite resolver las posibles antinomias que podrían presentarse entre disposiciones de rango legal por su aplicación en el tiempo, pero bajo ningún supuesto comprometen un análisis de validez o invalidez.

     24. Entonces, ¿cuál es la cuestión constitucional comprometida en el caso sub júdice? No podría ser la verificación sobre si se ha producido un cambio en la regulación legal vigente en materia de control y fiscalización de las ONGD, sino evaluar si este régimen legal deviene en ilegítimo en tanto compromete irrazonablemente otros bienes de relevancia constitucional.

     (...)

      §6.     Del artículo 1 de la Ley Nº 28925 que establece el régimen de control y supervisión de la APCI y la alegada afectación del derecho a la vida privada y a la autodeterminación informativa

     6.1.     El registro de las asociaciones

     26. Si los ciudadanos no tuvieran la posibilidad de formar una persona jurídica para actuar colectivamente en un ámbito de su interés, el derecho de asociación quedaría desprovisto de significado. El modo en que las legislaciones nacionales consagran esta libertad y la aplicación de esas normas por las autoridades son dos buenos indicadores del grado de desarrollo democrático de un país.

     (...)

     29. (...) Pues, la naturaleza del registro a cargo de la APCI, tal como ha sido interpretado por este Colegiado no deviene en “obligatoria” para “todas” las ONGD, sino que en virtud de su autonomía de la voluntad se inscribirán aquellas que así lo consideren, en los términos y condiciones de lo señalado en el siguiente punto.

      6.2.     De la inscripción en el registro a cargo de la APCI

      (…)

     32. La nueva normativa no trata de centrar los proyectos de CTI en ministerios e instituciones públicas, sino solo de dar un cauce público y en esa medida de control jurídico y ciudadano, a la participación que pueden tener los actores regionales, locales y de la sociedad civil.

     33. Así, con la inscripción en el Registro a cargo de la APCI las entidades reciben la denominación de “Organización No Gubernamental de Desarrollo receptora de Cooperación Técnica Internacional (ONGD - Perú)”. La inscripción como ONGD - Perú, permite que estas entidades se puedan acoger a ciertos beneficios y facilidades:

     (i)     Calificar para la devolución de los impuestos pagados en la adquisición de bienes y servicios con recursos de la cooperación técnica no reembolsable.

     (ii)     Poder contar con la presencia oficial de voluntarios y expertos extranjeros en el marco de proyectos con cooperación técnica internacional.

     (iii)     Reconocimiento del Estado como receptores de cooperación técnica internacional.

     34. Las ONGD inscritas en la APCI, adquieren los siguientes compromisos:

     (i)     Ejecutar proyectos en las áreas prioritarias señaladas por los planes de desarrollo.

     (ii)     Desarrollar mecanismos para la participación de la población objetivo en el proyecto desde su identificación y formulación.

     (iii)     Establecer niveles de coordinación también con organismos públicos.

     (iv)     Presentar el informe anual de las actividades/proyectos que ejecutan, indicando montos, población beneficiaria, etc.

     35. Por ello, si bien el financiamiento de las ONGD nacionales proviene fundamentalmente de fuentes de financiamiento identificadas por ellas mismas; en este sentido, la relación y condiciones bajo las cuales se celebran los acuerdos o contratos de ejecución son de absoluta y total responsabilidad de las partes, debe remarcarse que estas relaciones trascienden del ámbito estrictamente privado (cual relaciones exclusivamente sinalagmáticas) en la medida que se vinculan a intereses públicos, sobre los cuáles el Estado tiene un especial deber de tutela y promoción.

     36. Sin embargo, este Colegiado debe señalar que la relevancia de la realización de dichos intereses públicos, no supone extender sobre la base de simples suposiciones que no pueden ser corroboradas por acciones concretas, la deducción de un actuar irregular de las entidades (15) . Con ello queremos decir, que no es posible impedir ex ante la inscripción (ni en el Registro Público de Personas Jurídicas, ni en este Registro de la APCI) de aquellas ONGD que cumplan con las previsiones legales en la materia, y siempre que conste su voluntad para ello. En cualquier caso, de existir indicios de un actuar ilícito, se derivará la aplicación ex post de las sanciones correspondientes (artículo 96 del Código Civil; y artículos 21 y 22 a la Ley Nº 27692, incorporados por el artículo 9 de la Ley 28925, conforme a los criterios que serán desarrollados infra ).

     37. Por estas razones, la negativa de la APCI a registrar una asociación sobre la base de la valoración de una presunción de ilicitud sin mayor investigación, resultaría ser una medida desproporcionada, y por tanto inconstitucional, siempre que la solicitud de inscripción se ajuste a las disposiciones legales previstas, a partir de la interpretación realizada por este Tribunal en la presente sentencia.

     38. De otro lado, dichos intereses públicos no permiten al Estado arrogarse una posición de “socio” de las entidades de cooperación ni gestor de los recursos, pues ello conduciría a la estatización de la vida privada y la alienación de las iniciativas de la sociedad civil. No existe un supuesto interés subjetivo del Estado en la actividad de las ONGD, aunque sí se constituye en garante objetivo y final de los fines que persiguen, a través del principio de subsidiariedad (artículo 60 de la Constitución), cuyo contenido y alcances han sido determinados por abundante jurisprudencia de este Colegiado (16) , en tanto directriz constitucional que permite la reestructuración del equilibrio entre lo público y lo privado, entre libertad y autoridad, entre iniciativa privada y poder impositivo del Estado, según una adecuada flexibilización que acentúa la concepción democrática del ordenamiento estatal.

      6.3.     De la alegada vulneración a la vida privada y el contenido de la inscripción

      39. Señala la norma impugnada que será objeto de inscripción en el registro que conduce la APCI:

     (i)     Los proyectos, programas o actividades.

     (ii)     Ejecución del gasto que realizan con recursos de la cooperación internacional privada.

     40. Entonces corresponderá a este Colegiado, determinar si efectivamente dichos contenidos constituyen una afectación al ámbito de protección constitucional de la vida privada de las personas jurídicas. Por lo tanto, lo relevante es poder determinar correctamente cuál es el ámbito del derecho invocado, y de qué forma se llega a proteger a las personas jurídicas, frente a intromisiones indebidas de parte del Estado o los particulares, ello a partir de los criterios jurisprudenciales establecidos en las STC Nº 0072-2004-AA y 6712-2005-PHC.

     41. Se deberá partir por establecer que la intimidad de las personas naturales comprende una naturaleza similar aunque no idéntica, porque esta última al proteger un ámbito estrictamente personal, y que como tal, resulta indispensable para la realización del ser humano, a través del libre desarrollo de su personalidad. En cambio las personas jurídicas, en principio no son titulares del derecho a la intimidad, en la medida que no pretenden el desarrollo de una personalidad, sino el cumplimiento de sus fines. Son estos los que no podrían verse afectados por la actuación estatal, que en el caso específico se concreta por el acceso público de los datos consignados a partir de la inscripción en el registro de la APCI.

     42. En torno a este punto deberán realizarse algunas precisiones, sobretodo partiendo que ningún derecho constitucional es ilimitado, en consecuencia la vida privada de las personas jurídicas es un límite válido del derecho a la información. Por ello, corresponde fijar algunos contenidos básicos del primero de los derechos mencionados con el fin de controlar jurisdiccionalmente el segundo.

     43. En primer lugar, es menester observar cómo ha sido reconocido en el ordenamiento jurídico el derecho a la vida privada. En la Constitución, como derecho-regla base se ha prescrito en el artículo 2, inciso 7, que toda persona tiene derecho a la intimidad personal y familiar. Además, existen otros dispositivos que siguen refiriéndose a este tema dentro del mismo artículo 2: el impedimento de que los servicios informáticos no suministren informaciones que afecten la intimidad personal y familiar (inciso 6); la inviolabilidad de domicilio (inciso 9); el secreto e inviolabilidad de comunicaciones y documentos privados (inciso 10); entre otros.

     44. Con respecto al bien jurídico vida privada tutelado en la Constitución en relación a las personas jurídicas, se considera que está constituida por los datos, hechos o situaciones desconocidos para la comunidad que, siendo verídicos, están reservados al conocimiento a la persona jurídica misma y de un grupo reducido, y cuya divulgación o conocimiento por otros trae aparejado algún daño. Y este concepto de daño es determinante, pues no se trata de verificar únicamente el acceso de un tercero a dichos datos, sino se deberá corroborar si ello trae consigo un daño.

     (...)

     46. Así, lo importante de haber dotado de un contenido constitucionalmente protegido a la vida privada en el presente caso se centra en que los recurrentes aseveran que el tercer y cuarto párrafo del artículo 3.1. de la Ley de Creación de la APCI, al establecer que las entidades de CTI que no gozan de ningún privilegio, beneficio tributario, exoneración, ni utilizan recursos públicos están obligados a entregar al Estado información institucional. Al respecto, tal como ha sido establecido en el fundamento 22 supra , dicha obligación solo correspondería a aquellas que gozan del beneficio patrimonial, a partir del ámbito ratione personae de la norma, tal como ha sido definido a partir de la presente sentencia.

     47. Entonces en este punto solo cabe justificar como conciliar la intervención que se realiza sobre las entidades de la CTI, que voluntariamente deciden realizar su inscripción de información institucional e información económica. El fundamento constitucional de ello se encuentra en el derecho del público a la información, y que es concreción subjetiva y líquida de los siguientes principios: a) Principio constitucional de publicidad; b) Principio constitucional de transparencia; y c) Principio constitucional de proscripción de la corrupción.

      6.3.1.     Principio constitucional de publicidad

      48. La publicidad propia de los registros constituye una medida institucional de carácter preventivo, destinadas a fortalecer las normas de conducta para el legítimo cumplimiento de las finalidades de las entidades que gestionan cooperación internacional, lo que se justifica en que estas se encuentran puestas al servicio de los intereses generales.

     Esta publicidad para ser legítima debe encontrarse fundamentada en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad e imparcialidad; lo que permitirá preservar la confianza ciudadana en la gestión y funcionamiento de dichas entidades.

     Con la afirmación de este principio, se pone en evidencia que el rol del Tribunal Constitucional no solo se limita a la defensa de la supremacía de la Constitución y a la tutela de los derechos fundamentales, sino que también debe contribuir, por un lado, a preservar valores constitucionales como la justicia, la transparencia y la responsabilidad, y de otro, al fortalecimiento democrático en al gestión de los intereses generales.

      6.3.2.     Principio constitucional de transparencia

      49. El mayor reto que enfrenta el Estado Constitucional y Democrático en el aspecto institucional es la necesidad de legitimar su existencia y las competencias de las instituciones que lo conforman, a través del reconocimiento de la eficacia jurídica de los valores superiores de transparencia y responsabilidad –dado su amplio contenido ético y axiológico (17) – que vinculan positiva y negativamente a los poderes públicos en el ejercicio de sus funciones.

     (...)

     Si bien, el “programa” constitucional al que se ha hecho alusión ha de ser respetado y realizado, en primer lugar por los funcionarios públicos, no puede ni debe desconocerse su alcance y significación normativa en el ámbito de la sociedad civil.

     (...)

     52. También, se debe señalar que la garantía del principio de transparencia no puede presentarse como únicamente sancionadora, sino para implementar medidas de control social preventivas, como la constituida por la publicidad registral para el caso de las entidades que gestionan cooperación internacional.

      6.3.3.     Principio constitucional de proscripción de la corrupción

     53. La corrupción es en sí misma un fenómeno social que, no puede soslayarse, se encuentra dentro y fuera de la administración del propio Estado, la política apuntada deberá establecer el nexo entre Estado y sociedad civil, en la medida que la defensa del “programa” constitucional, exige una actuación integral.

     (...)

     57. Proyecto que adquiere una dimensión jurídica propia en los principios constitucionales de transparencia y publicidad, cuya consolidación permitirá fundamentar un modelo de Estado y de sociedad, basado en una abierta cooperación entre el Estado y los distintos agentes sociales, en el cumplimiento del deber constitucional de respetar, cumplir y defender la Constitución y el ordenamiento jurídico de la Nación (artículo 44 de la Constitución). Pues, solo de esta forma se posibilitará la creación y consolidación de un entorno ético fundamental que rechace enérgicamente la tolerancia social con respecto a todas las formas posibles de corrupción y de irregularidad en la gestión de los intereses públicos.

     58. Finalmente, con respecto al contenido constitucional de estos cuatro principios y valores de todo orden democrático –derecho al público a la información, principio constitucional de publicidad, principio constitucional de transparencia, y principio constitucional de proscripción de la corrupción–; deben ser interpretados en el caso de los privados con una presunción que sus asuntos tienen naturaleza privada; por cuanto, nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe, según dispone el artículo 2 inciso 24, literal a. Debiendo ponderarse o valorarse en cada circunstancia el interés público comprometido.

      6.4.     Objeto de la inscripción

     6.4.1.     Los proyectos, programas o actividades

      59. Que duda cabe, que estos proyectos, programas o actividades pueden no revestir mayor interés para el gobierno del turno, o incluso su interés puede ser más bien no promoverlos; sin embargo, ello no supone que dichos proyectos, programas o actividades no revistan especial interés para la Constitución, o que puedan implementarse al margen o en contra de ella.

     De allí la necesidad de garantizar su publicidad, la misma que es tributaria de los principios constitucionales desarrollados en los fundamentos precedentes.

      6.4.2.     Sobre la ejecución del gasto

      60. Este concepto, que pertenece al ámbito del Derecho Público, alude a la fase del proceso presupuestario que se inicia una vez aprobado el presupuesto y que consiste en la aplicación de los recursos humanos, materiales y financieros, y en la utilización de una serie de técnicas y procedimientos administrativos, contables, de productividad, control y manejo financiero para la obtención de las metas y objetivos determinados para el Sector Público en los planes y programas de mediano y corto plazo (18) .

     (...)

     62. La posibilidad de una traslación de estos principios propios del Derecho presupuestario, no puede terminar por desnaturalizar ni afectar la autonomía de la voluntad y la privacidad económica de las entidades que gestionan CTI. Y es que en la ratio de esta norma se encuentra la pretensión que personas jurídicas, principalmente del sector no lucrativo, que no utilizan recursos públicos, y que realizan sus actividades de manera lícita y libre, le entreguen al Estado información para su publicidad registral. Requerimiento que no se vería satisfecho con una “declaración jurada”, sino que comprendería la presentación de documentos que sustenten dicha información, entre los cuales se encuentran los contratos, los comprobantes de pago por los bienes y servicios contratados, y demás documentos privados.

     63. Como se aprecia, en el extremo normativo bajo análisis se configura una vulneración del artículo 2 inciso 7 de la Constitución que consagra el derecho a la vida privada de las personas jurídicas, a partir de lo establecido por abundante jurisprudencia de este Colegiado. Lo antes expuesto, determina que el tribunal declare lo inconstitucional de este extremo dispositivo.

     64. En consecuencia, cada una de las ONGD comprendidas (y con mayor razón aquellas que no) son las encargadas de verificar la adecuada ejecución de sus recursos para la mejor consecución de sus fines sociales y asistenciales, de acuerdo a las priorizaciones que puedan establecer; en consonancia con los términos contractuales de los acuerdos privados de donación celebrados con sus fuentes cooperantes.

     65. No obstante, no existe impedimento constitucional alguno en los supuestos en que la ley requiera a estas entidades a levantar la reserva natural que cubre sus relaciones jurídicas privadas, para permitir que el Estado cumpla con alguna función de carácter público, como podría ocurrir por ejemplo, en la investigación de un delito o en una fiscalización tributaria.

      §7.     Del artículo 2 de la Ley Nº 28925 y el artículo 2 de la Ley Nº 28875 y la alegada afectación de la libertad contractual

      (...)

      §8.     De los artículos 2 y 3 de la Ley Nº 28925, y el artículo 5 de la Ley Nº 28875 respecto a la alegada afectación del derecho de asociación

      86. El artículo 2 inciso 13 de la Constitución, establece que toda persona tiene derecho “A asociarse y a constituir fundaciones y diversas formas de organización jurídica sin fines de lucro, sin autorización previa y con arreglo a ley. No pueden ser disueltas por resolución administrativa”.

     87. Este Colegiado ha dicho que este derecho es un atributo que puede ser concebido como aquel derecho por el cual toda persona puede integrarse con otras, libremente y de modo permanente, en función de determinados objetivos o finalidades (de carácter político, económico, religioso, gremial, deportivo o de cualquier otra índole), las mismas que, aunque pueden ser de diversa orientación tienen como necesario correlato su conformidad con la ley.

     88. El derecho de asociación, pues, se erige como una manifestación de la libertad personal dentro de la vida de coexistencia, a efectos de que las personas se unan para realizar una meta común. Ello se explica en la medida en que gran parte de los planes de vida del ser humano depende, para su cristalización, de la cooperación e interacción con otros; y ello porque su naturaleza gregaria lo lleva a agruparse con otros a fin de conseguir los objetivos que, de hacerlo solo, no podría llegar a conseguirlos. En consecuencia, se reconoce que este derecho se sustenta en principios como el de autonomía de la voluntad, el de autoorganización y en el principio de fin altruista (20) .

     (...)

     90. El análisis a recaer en la presente sentencia, se encuentra dirigido al primer extremo del derecho de asociación, que permite encauzar el cumplimiento de los fines y demás actividades derivadas de la constitución y funcionamiento de una asociación de la manera más conveniente, y que en el caso de las ONGD se manifiesta esencialmente en una finalidad “altruista”. En consecuencia, la finalidad asociativa de las ONGD más que orientarse a la satisfacción de los intereses de las personas adscritas a ella, consiste en garantizar los intereses de los terceros beneficiarios.

     91. Sin embargo, el derecho de asociarse no puede sustentarse en la expectativa de obtención de ganancias, rentas, dividendos o cualquier otra forma de acrecentamiento patrimonial de sus integrantes. Sin perjuicio de los honorarios que se determinen para los profesionales y técnicos que con su trabajo aportan a la mejor consecución de dichas finalidades; ello en la medida en que no encubra actos de reparto directo o indirecto entre los miembros de la asociación.

     92. La delimitación de los fines de una asociación, prima facie, no está sujeta a la discrecionalidad del Estado, sino a la consideración de sus miembros, siempre y cuando su objeto no afecte los principios y valores constitucionales.

     93. De allí que la actuación de la APCI deberá ser adecuadamente delimitada a fin que no quede lesionado el contenido de este derecho ni que se configuren trabas o limitaciones injustificadas, que podrían comportar su disolución. Tal como será analizado en el punto siguiente referido al régimen de infracciones y sanciones.

     94. Ahora bien, en el presente caso consideramos que de las normas impugnadas no puede derivarse una afectación concreta al contenido de este derecho, en atención a las siguientes consideraciones:

     95. Primero, porque la inscripción en los registros de la APCI no constituye una condición obligatoria para ejecutar la CTI. Pues, tal como se desprende de la interpretación realizada por este Colegiado, dicha obligación solo correspondería a aquellas que gozan del beneficio patrimonial, a partir del ámbito ratione personae de la norma impugnada.

     En consecuencia, no se ven afectadas en su respectivo ámbito de actuación aquellas entidades no registradas, pero sí sujetas al régimen civil correspondiente. Con esta interpretación se deja a salvo el mandato del artículo 2 inciso 13) de la Constitución, en cuanto señala que el ejercicio del derecho de asociación no está condicionado a la obtención de una “autorización previa”; resultando únicamente necesaria la obtención de la personalidad jurídica para perseguir los fines lícitos que motivaron la asociación.

     96. Segundo, las obligaciones que se generan del registro ante la APCI tienen una naturaleza eminentemente autónoma, dado que es la manifestación de voluntad de la entidad respectiva la que determina la inscripción.

      §9.     Del artículo 9 de la Ley Nº 28925 y régimen de infracciones y sanciones sujeto a la potestad sancionadora de la APCI

     9.1.     Régimen de infracciones

     97. El legítimo ejercicio del derecho de asociación no puede ser sancionado o penalizado ni puede acarrear consecuencias desfavorables.

     98. Mas, la Convención Americana sobre Derechos Humanos señala en el artículo 16 inciso 2, lo siguiente: “El ejercicio de tal derecho (de asociación) solo puede estar sujeto a las restricciones provistas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad o del orden públicos, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás”.

     99. En el mismo sentido, el artículo 96 de nuestro Código Civil establece que: “El Ministerio Público puede solicitar judicialmente la disolución de la asociación cuyas actividades o fines son o resulten contrarios al orden público o las buenas costumbres”.

     100. En consecuencia, se debe partir por establecer que constitucionalmente es válido desglosar una serie de finalidades o imperativos que podrían justificar algunas limitaciones en el disfrute efectivo del derecho de asociación, siempre con carácter excepcional y previsto en la ley: la seguridad nacional, la seguridad pública, la defensa del orden y la prevención del crimen, la protección de la salud o la moral, o la protección de los derechos y libertades de otros. Las cuales podrían provenir legítimamente de la Administración del Estado (22) , quien será la encargada de verificarlas y aplicar las sanciones que se deriven del incumplimiento.

     101. Este derecho no es absoluto y hay que admitir que cuando una asociación, por sus actividades o las intenciones que declara expresa o implícitamente en su programa, pone en peligro las instituciones del Estado o los derechos y libertades de otros, la presente ley ratifica la facultad de la Administración Pública competente para proteger estas instituciones o personas. Sin embargo, se deberá verificar en las vías correspondientes la legítima utilización de dicho poder, de forma que se hilvane la necesaria integración entre los privilegios de la Administración y las garantías de los ciudadanos.

     102. Y dentro de esos poderes o privilegios merece un lugar destacado la potestad sancionadora de la Administración. En ejercicio de dicha potestad, la Administración puede imponer sanciones a los particulares por las transgresiones del ordenamiento jurídico previamente tipificadas como infracción administrativa por una norma. Dicha facultad se otorga a la Administración para que prevenga y, en su caso, reprima las vulneraciones del ordenamiento jurídico en aquellos ámbitos de la realidad cuya intervención y cuidado le han sido previamente encomendados (23) .

     103. Por todo ello, a la hora de valorar la legitimidad del ejercicio de este poder sancionador, el Tribunal Constitucional deberá verificar si se cumplen sucesivamente las exigencias de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en relación con los objetivos indicados. De forma que pueda garantizarse que no se configuren supuestos de vulneración de otros bienes constitucionales, entre ellos de manera especialísima la libertad de expresión, pues el derecho de asociación opera como una garantía instrumental de su adecuado desenvolvimiento dentro de un Estado democrático (24) .

     104. En consecuencia, es que la interpretación de las sanciones requiere un análisis estricto, de modo que solo razones convincentes o imperativas puedan justificar las eventuales restricciones del derecho de asociación, en cada una de las manifestaciones de su contenido esencial tal como ha sido definido jurisprudencialmente por este Tribunal. Coadyuvan en ello, los principios materiales del derecho sancionador del Estado y las garantías del derecho del debido proceso (entre estas, especial relevancia tienen los derechos de defensa y de prohibición de ser sancionado dos veces por el mismo hecho) (25) .

     105. Así, al analizar cada extremo del artículo 21 de la Ley Nº 27692, que determina las infracciones sobre las cuales ejerce su potestad sancionadora la APCI, podemos establecer que estas pueden tener como sujeto activo únicamente a las entidades que se encuentran comprendidas en la ratione personae de la norma, a partir de lo señalado en el fundamento 22 de la presente sentencia.

     106. Sobre algunos extremos de dicho artículo 21, debemos realizar algunas precisiones.

      9.1.1.     Inciso 1: No inscribirse o no renovar inscripción en los registros de la APCI

      107. En el mismo sentido deberá interpretarse la “obligatoriedad” a que hace referencia el artículo 4 inciso m) de la Ley de Creación de la APCI: “La inscripción en dichos registros es obligatoria para ejecutar cooperación técnica internacional, independientemente de la naturaleza jurídica de la fuente cooperante”. Es decir, la inscripción en el Registro de ONGD nacionales receptoras de CTI y el Registro Nacional de Eniex, deviene en obligatoria únicamente para las referidas entidades.

     108. No existe obligación alguna de inscribirse para aquellas entidades que han renunciado a los privilegios patrimoniales propios del régimen de la CTI; en consecuencia, la no inscripción ni la falta de renovación del registro no produce ninguna consecuencia ni da lugar a ninguna sanción, porque al vencer tal registro, los beneficios se extinguirían también, y por tanto, la entidad de que se trate quedaría inmediatamente excluida del régimen de control.

     109. Para mayor claridad, en referencia a este inciso quedan excluidos de ser sujetos pasivos de la potestad sancionadora de la APCI:

     (i)     Aquellas entidades que a la fecha de entrada en vigencia de la norma, gozaban de los privilegios y beneficios por haberse inscrito voluntariamente en la APCI, no estarían obligadas a renovar su inscripción una vez vencida. De no hacerlo, no se les impondría una sanción por falta de renovación.

     (ii)     Entidades que gozan de otros beneficios (que no derivan del régimen de la CTI), como la exoneración del Impuesto a la Renta.

      9.1.2.     Inciso 9: Orientar los recursos de la cooperación técnica internacional hacia actividades que afecten el orden público o perjudiquen la propiedad pública o privada

     110. La referencia al orden público no corresponde a la de un concepto jurídico elástico carente de contenido que permita justificar cualquier despropósito. El principio de orden público tiene un doble contenido.

     111. Primero, es comprehensivo del conjunto de valores, principios y pautas de comportamiento político, económico y cultural en sentido lato, cuyo propósito es la conservación y adecuado desenvolvimiento de la vida coexistencial. En tal sentido, consolida la pluralidad de creencias, intereses y prácticas comunitarias orientadas hacia un mismo fin: la realización social de los miembros de un Estado. De esta forma, el orden público alude a lo básico y fundamental para la vida en comunidad, razón por la cual se constituye en el basamento para la organización y estructuración de la sociedad (26) .

     112. Segundo, también hace explícita la carga institucional de todo derecho fundamental que da lugar a que ningún derecho constitucional o situación subjetiva de origen legal o infralegal, pueda ser apreciado como una isla oponible a costa de la desprotección de otros derechos fundamentales o bienes constitucionales. Por ello, en criterio de este Tribunal, en un Estado social y democrático de Derecho (artículo 43 de la Constitución), el orden público y el bien común se encuentran instituidos en el propio contenido protegido de todo derecho fundamental (como los comprometidos en el presente caso, v. gr. asociación, igualdad, vida privada, entre otros), actuando sobre ellos, cuando menos, en una doble perspectiva: prohibitiva y promotora. Prohibitiva en el sentido de que, como quedó dicho, ningún derecho fundamental puede oponerse al contenido protegido de otros derechos fundamentales. Y promotora en cuanto cabe que el Estado exija a la persona (natural o jurídica) una actuación privada, siempre que no se afecte el contenido esencial de otros derechos fundamentales, así como se tenga por objeto concederles debida protección.

     113. Por todo ello, en última instancia el orden público es un bien constitucional, que junto con seguridad y el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación, le corresponde también proteger al Estado, según el artículo 44 de la Constitución. En consecuencia, los supuestos de su vulneración deberán ser determinados casuísticamente con criterios de razonabilidad y proporcionalidad, y en estricto respeto del principio de legalidad del Derecho Administrativo sancionador consagrado en el artículo 2 inciso 24, literal d) de la Constitución, con el siguiente tenor: “Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como infracción punible; ni sancionado con pena no prevista en la ley”, y desarrollado por la jurisprudencia de este Colegiado (27) ; no obstante, siempre queda expedita la vía procesal correspondiente (ordinaria y constitucional) para el ejercicio de un control ex post jurisdiccional. De esta forma, el Tribunal valida plenamente la constitucionalidad de este supuesto de infracción impugnado.

      9.2.     Régimen de sanciones

      114. Al analizar cada extremo del artículo 22 de la Ley Nº 27692, que determina las sanciones que la APCI puede imponer según la gravedad de la infracción cometida, este Colegiado debe observar la razonabilidad de las mismas en su aplicación, que es un criterio propio para ejercer la potestad sancionadora, referido en los fundamentos precedentes.

     115. Asimismo, el legislador al momento de regular las consecuencias jurídicas que se derivan de la comisión de infracciones administrativas goza de un amplio margen de libertad que deriva de su posición constitucional y, en última instancia, de su específica legitimidad democrática. Sin embargo, esta no puede encontrarse exenta de control constitucional.

     116. En consecuencia sobre el inciso d) de dicho artículo 22, que establece “La APCI impone, según la gravedad de la infracción cometida, las sanciones siguientes: (…) d) Cancelación de la inscripción en los Registros referidos en el literal m) del artículo 4 de la presente Ley” debemos realizar algunas precisiones.

     Respecto del tratamiento legislativo de los derechos fundamentales comprometidos y, en concreto, el derecho de asociación, consagrado en el artículo 2 inciso 13 de la Constitución: “A asociarse y a constituir fundaciones y diversas formas de organización jurídica sin fines de lucro, sin autorización previa y con arreglo a ley. No pueden ser disueltas por resolución administrativa”. Para este Colegiado no resulta constitucionalmente válido que a través de esta norma legal se habilite a que una resolución administrativa de la APCI tenga como consecuencia en la práctica la disolución de la persona jurídica de las entidades de ejecución de CTI, yendo en contra de la parte final del texto expreso de la Constitución.

     Por cuanto, esta sería una nueva forma de disolución de una entidad asociativa, distinta a las previstas en el Código Civil peruano, a saber, de pleno derecho y por decisión judicial. A ello se agrega la constatación fáctica que las fuentes cooperantes extranjeras se negarían a brindar nuevo financiamiento a aquellas ONGD sancionadas con la cancelación, marcando con ello la extinción de su actividad; para lo cual debería requerirse un proceso judicial y no una resolución administrativa.

     En consecuencia, tampoco se derivaría la consecuencia prevista en el párrafo siguiente de dicha disposición, en cuanto señala “El directivo, administrador, asesor, representante legal o apoderado de la entidad a quien se le ha cancelado la inscripción en los Registros aludidos, no podrá participar directa o indirectamente en otra entidad ejecutora de cooperación internacional, por el plazo de cinco (5) años”. Lo cual es una consecuencia, que se deriva de la declaración de inconstitucionalidad del inciso d) del artículo 22 referido.

     Por estas razones, el Tribunal Constitucional estima que la presente norma deviene en inconstitucional.

     Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las atribuciones que le confieren la Constitución Política del Perú y su Ley Orgánica.

      HA RESUELTO

      1. Declarar, FUNDADA , en parte, la demanda de inconstitucionalidad; en consecuencia, inconstitucional el artículo 1 de la Ley Nº 28925, que modifíca el párrafo 3.1 del artículo 3 de la Ley Nº 27692, en el extremo que establece “así como la ejecución del gasto que realizan con recursos de la cooperación internacional privada”; y, el inciso d) del artículo 22 de la Ley Nº 27692, adicionado por el artículo 9 de la Ley Nº 28925 “La APCI impone, según la gravedad de la infracción cometida, las sanciones siguientes: (…) d) Cancelación de la inscripción en los Registros referidos en el literal m) del artículo 4 de la presente Ley”, con el párrafo siguiente “El directivo, administrador, asesor, representante legal o apoderado de la entidad a quien se le ha cancelado la inscripción en los Registros aludidos, no podrá participar directa o indirectamente en otra entidad ejecutora de cooperación internacional, por el plazo de cinco (5) años”. Por consiguiente, a partir del día siguiente de la publicación de la presente sentencia en el diario oficial El Peruano , dichas normas dejan de tener efecto en nuestro ordenamiento jurídico

     2. Declarar, INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad de autos en lo demás que contiene.

     Publíquese y notifíquese.

     SS. LANDA  ARROYO; GONZALES OJEDA; ALVA ORLANDINI; BARDELLI LARTIRIGOYEN; MESÍA RAMÍREZ; BEAUMONT CALLIRGOS

      NOTAS

      (3)     HESSE, Honrad. Derecho Constitucional y Derecho Privado . Madrid: Civitas, 1995, p. 73.

     (5)     Fuente APCI. En http://www.apci.gob.pe/portal4/cooperacion_conceptos-definicion.html.

     (8)     STC Nº 0048-2004-PI, CASO REGALÍAS MINERAS (f. 60).

     (9)     STC Nº 0045-2004-PI, CASO PROFA I (f. 60).

     (10)     STC Nº 0016-2002-AI, STC Nº 0008-2003-AI, STC 0048-2004-AI, STC Nº 0025-2005-AI y STC Nº 0026-2005-AI.

     (15)     TRIBUNAL EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS. Caso Sidiropoulos y otros contra Grecia, de 10 de julio de 1998.

     (16)     STC Nº 0008-2003-AI, CASO CONSTITUCIÓN ECONÓMICA (f. 19 al 25), referido al principio de subsidiaridad horizontal que alude a la relación existente entre el Estado y la ciudadanía, en la cual el cuerpo político, respetando la autonomía y la libre determinación de los individuos, reduce la intervención pública a lo esencial; y, STC Nº 0002-2005-PI, CASO MUFARECH (f. 49 al 56), vinculado a la dimensión vertical de dicho principio de aplicación en el tema descentralizador, en la determinación correcta de competencias funcionales entre el órgano nacional, regional o autonómico.

     (17)     DÍAZ REVORIO, Francisco Javier . “Valores superiores e interpretación constitucional”. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, 1997. Págs. 123-127.

     (18)     MARTUL ORTEGA, Perfecto Yebra. “Constitución financiera española. Veinticinco años” . Institutos de Estudios Fiscales. Madrid, 2004.

     (20)     STC Nº 1027-2004-AA, CASO MELQUÍADES CRUZ (f. 2).

     (22)     Vide artículo 11.2 del Convenio Europeo de Derechos Humanos y Libertades Fundamentales (1950).

     (23)     CANO CAMPOS, Tomás. “Derecho Administrativo sancionador”. En: Revista Española de Derecho Constitucional . Año 15. Núm. 43. Enero-abril 1995. Págs. 339-348.

     (24)     TRIBUNAL EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS. Caso Vogt contra Alemania, de 26 de setiembre de 1995.

     (25)     STC Nº 2050-2002-AA, CASO RAMOS COLQUE (f. 12).

     (26)     STC Nº 3283-2003-AA, CASO TAJ MAHAL (f. 28).

     (27)     STC Nº 2192-2004-PA, CASO COSTA GÓMEZ (f. 3 al 7); STC Nº 5262-2006-PA, CASO EDELNOR (f. 3 y 4); entre otras.

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