EL INCUMPLIMIENTO DE LA LEGISLACIÓN LABORAL Y LAS NUEVAS ATRIBUCIONES DE LA AUTORIDAD INSPECTIVA DE TRABAJO
(Carlos Cornejo Vargas (*))
SUMARIO: I. Introducción. II. La acción fiscalizadora de la autoridad inspectiva de trabajo: ¿un cambio novedoso? III. El requerimiento de garantías suficientes por parte de la autoridad administrativa de trabajo: ¿una norma fuera de lugar? IV. A modo de conclusión.
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I. INTRODUCCIÓN
Con fecha 1 de setiembre del año 2007, mediante Decreto Supremo N° 019-2007-TR se ha modificado el Decreto Supremo N° 019-2006-TR, Reglamento de la Ley de Inspección de Trabajo.
En efecto, mediante la norma antes mencionada, la misma que entrará en vigencia el 15 de octubre del año 2007 (30 días hábiles después de su publicación), se ha modificado entre otros aspectos la regulación sobre las funciones de la inspección de trabajo, las facultades inspectivas, el origen de las actuaciones inspectivas, las órdenes de inspección, el desarrollo y finalización de las actuaciones inspectivas, las infracciones administrativas, el procedimiento sancionador, etc.
Asimismo, mediante la referida norma se ha incorporado regulación sobre la finalización de las actuaciones inspectivas de trabajo, las medidas de advertencia y requerimiento, y sobre la aplicación de sanciones.
En este breve trabajo nos referiremos específicamente a alguno de los aspectos modificados del artículo 4 del Reglamento de la Ley de Inspección de Trabajo, el cual regula las funciones de la inspección de trabajo; y a la incorporación del numeral 20.3) del artículo 20 del reglamento, el cual regula las medidas de advertencia y requerimiento que pueden formularse en el marco de una actuación inspectiva.
II. LA ACCIÓN FISCALIZADORA DE LA AUTORIDAD INSPECTIVA DE TRABAJO: ¿UN CAMBIO NOVEDOSO?
El nuevo artículo 4 del Reglamento de la Ley de Inspecciones establece en su segundo párrafo que “(…) En ejercicio de sus funciones y cuando las circunstancias o conducta del empleador o sus representantes así lo justifiquen, la Autoridad Administrativa de Trabajo competente podrá solicitar autorización judicial para el ingreso al lugar o centro de trabajo, conforme a lo dispuesto en el artículo 749 inciso 12 del Código Procesal Civil, en cuyo caso la autorización respectiva podrá disponer el apoyo de la autoridad policial para el cumplimiento de las diligencias solicitadas (…)” (sic).
Lo anterior no solo es una modificación de la norma reglamentaria, sino una novedad respecto de la Ley de Inspección de Trabajo que guardaba absoluto silencia respecto del tema. En este sentido, es necesario preguntarnos si la referida modificación reglamentaria es correcta.
Siendo específicos, es necesario preguntarnos si es posible que mediante una norma reglamentaria se modifique los alcances de una ley, o es que estamos ante una transgresión de la norma reglamentada
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Antes de responder la interrogante planteada, consideramos relevante hacer referencia al antecedente legislativo inmediato y precisar que la regulación introducida por la modificación reglamentaria bajo comentario estaba incluida en el literal b) del artículo 7 del Decreto Legislativo Nº 910, Ley General de Inspección del Trabajo, hoy derogada
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Lo anterior revela que un aspecto de la derogada Ley de Inspección de Trabajo, hoy pretende recobrar vigencia pero contenido en la norma reglamentaria y ya no en la vigente Ley de Inspección de Trabajo.
A partir del dato antes mencionado, y volviendo sobre la interrogante planteada para responderla es preciso puntualizar que la modificación reglamentaria es transgresora de la legalidad, pues no se está precisando ninguna disposición legislativa, sino que, antes bien, vía reglamento se está creando una facultad inspectiva no prevista en la ley laboral vigente sobre la materia.
No obstante lo anterior, creemos que es necesario hacer notar que nuestra opinión nada tiene que ver con la “finalidad” de la modificación introducida. Ciertamente, a pesar de los “serios” cuestionamientos formulados, estamos convencidos de que el contenido de la modificación reglamentaria es necesaria y hasta indispensable, pues es un dato objetivo que existen algunos malos empleadores que obstaculizan la actividad inspectiva.
En este sentido, podemos afirmar con convicción y sin temor de equivocarnos que el contenido de la modificación reglamentaria es indispensable, empero, consideramos que la forma empleada es incorrecta.
¿Y por qué se incurre en esa clase de errores?; ¿acaso no existe capacidad técnica para advertir que la modificación bajo comentario se escapa de una relación de complementariedad y crea una relación de conflicto?
Creemos que lo anterior es consecuencia del apresuramiento con que viene actuando el Ejecutivo para lograr la ratificación del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de Norteamérica.
Para nadie es un secreto que hace algunas semanas arribó a nuestro país una delegación de congresistas norteamericanos con la finalidad de verificar in situ el nivel de cumplimiento de la legislación laboral en nuestro país y de sugerir (¿exigir?) la modificación de algunos aspectos de la legislación laboral, entre los que se contó a la inspección de trabajo. Tampoco es un secreto que tras la referida visita se debía actuar con la mayor celeridad posible.
En este sentido, no debe llamar la atención que las modificaciones legislativas introducidas hayan sido realizadas de la manera antes expuesta, pues es más fácil, sencillo y rápido que la Autoridad Administrativa de Trabajo (en adelante, AAT) emita un decreto supremo para regular y/o modificar una materia laboral a que el Congreso discuta, debata y apruebe la modificación de una ley.
No cabe ninguna duda de que la opción ejecutada era la más rápida, como también lo es que era y es la más cuestionable.
Empero, creemos que es necesario apuntar que proponer modificaciones como la del artículo 4 del Reglamento de la Ley de Inspección del Trabajo, estaría revelando un desconocimiento de las causas del problema del alto índice de incumplimiento de la legislación laboral que existe en nuestro país.
Nos explicamos. El problema antes mencionado no es normativo, pues en general no estamos ante supuesto de deficiencia, defecto o inexistencia de la legislación sobre inspección de trabajo; sino fáctico y específicamente de falta de control de parte de la AAT, lo que se traduce en falta de capacidad operativa, de infraestructura, etc.
Y para advertir lo anterior, solo es necesario comparar la actuación del aparato fiscalizador de la Sunat con el de la AAT. Cuando la Sunat despliega su acción fiscalizadora lo hace a través de un equipo de personas que cuenta con todos los implementos necesarios para cumplir con sus funciones (entiéndase, vehículos, computadoras personales, teléfonos celulares, impresoras, útiles de escritorio, etc.) se instala en el local de la empresa fiscalizada por varios días, semanas o meses hasta concluir su labor; etc.
En cambio, cuando es la AAT la que hace lo propio, normalmente lo hace a través de una (1) o dos (2) personas, y no de equipo de inspectores, que se movilizan en transporte público, que no cuentan con equipos de cómputo, ni con útiles de escritorio. En las condiciones descritas, aun con la legislación inspectiva más completa y represiva, es muy difícil poder realizar una eficiente y efectiva labor inspectiva
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Dicho esto solo queda por apuntar una conclusión y plantearnos una interrogante. Como conclusión que la modificación del artículo 4 del Reglamento de la Ley de Inspección del Trabajo es total y absolutamente irregular. Y como interrogante, y dada la situación descrita, solo queda por preguntarnos si el fin justifica los medios. Es decir, si lograr la ratificación del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de Norteamérica autoriza a desconocer y hacernos de la vista gorda ante la vulneración de nuestro ordenamiento jurídico.
III. EL REQUERIMIENTO DE GARANTÍAS SUFICIENTES POR PARTE DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA DE TRABAJO: ¿UNA NORMA FUERA DE LUGAR?
El nuevo numeral 20.3) del artículo 20 del Decreto Supremo N° 019-2007-TR, señala que “Las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas por la inspección de trabajo para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Pueden consistir en ordenar al empleador, que en relación con un trabajador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, se le registre en planillas, se abonen las remuneraciones y beneficios sociales pendientes de pago, se establezca que el contrato de trabajo sujeto a modalidad es a plazo indeterminado y la continuidad del trabajador cuando corresponda, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.
Asimismo, la inspección del trabajo podrá requerir se garantice el pago de las obligaciones de los trabajadores, si verifica que la empresa no cuenta con recursos financieros suficientes para hacerse cargo de las obligaciones laborales y de seguridad social de los trabajadores
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Las medidas de requerimiento se disponen y se ejecutan, sin perjuicio de las multas que le corresponda imponer a la Autoridad Inspectiva a cargo del procedimiento administrativa sancionador” (sic) (el resaltado es nuestro).
De la lectura de la disposición transcrita se advierte que se define lo que debe entenderse por medidas de requerimiento, señalando ejemplos concretos de su aplicación: orden al empleador para que registre un trabajador en planillas, para que se paguen remuneraciones y beneficios sociales, para que se convierta un contrato de trabajo temporal en uno de duración indeterminada, para que se paralicen actividades por incumplimiento de normas de prevención de riesgos laborales, etc. Lo anterior no ofrece ninguna complicación, antes bien, resulta una precisión adecuada que se ajusta a lo establecido en la Ley de Inspección de Trabajo.
Empero, no sucede lo mismo con el segundo párrafo de la disposición bajo comentario, la cual dispone que cuando la AAT verifique que una empresa no cuenta con recursos financieros suficientes para cumplir con sus obligaciones laborales y de seguridad social, podrá requerir el otorgamiento de garantías suficientes.
Ciertamente, en nuestra opinión el referido segundo párrafo es total y absolutamente irregular por ser una disposición incompleta, transgresora e incluso impertinente.
Respecto de lo primero, consideramos que se trata de una disposición incompleta por varias razones. En primer lugar, porque no señala qué tipo de garantía debe ofrecer el empleador para garantizar el cumplimiento de sus obligaciones laborales. ¿Debe ser una garantía mobiliaria o inmobiliaria?
En segundo lugar, porque no señala qué debe entenderse por recursos financieros. Es que acaso, ¿se refiere a liquidez y a capacidad de pago? Lo anterior es de singular importancia y debería ser aclarado para evitar excesos de parte de los operadores del Sistema de Inspección de Trabajo.
En tercer lugar, porque no se señala qué debe entenderse por obligaciones laborales y de seguridad social. Acaso lo anterior se refiere al pago de remuneraciones, de beneficios sociales y de tributos que gravan las remuneraciones. Aun cuando lo anterior resulta razonable y hasta inevitable, consideramos que es necesaria una referencia expresa, explícita y directa.
En cuarto lugar, porque no se señala si la empresa debe estar en peligro de incumplimiento o en situación de incumplimiento, y en este último caso, qué tan intenso debe ser el incumplimiento. ¿Debe haberse incumplido el pago de remuneraciones durante un (1) mes, dos (2) meses, tres (3) meses?
Por otro lado, consideramos que se trata de una disposición transgresora porque mediante una norma reglamentaria se regula e introduce un aspecto sustancial que no está previsto en la Ley de Inspección de Trabajo.
En efecto, consideramos que es imposible poner en duda que el cumplimiento de las obligaciones laborales y de la seguridad social es un tema esencial y sustancial, pues se trata de la principal obligación que asume el empleador como acreedor del servicio contratado.
Tampoco es posible poner en duda que lo regulado en la norma reglamentaria no está regulado en la norma reglamentada.
En ese sentido, nos parece que la regulación contenida en el segundo párrafo del numeral 20.3) del artículo 20 del Reglamento de la Ley de Inspección de Trabajo debió (¿debe?) estar contenida en la ley sobre la materia y no en la norma reglamentaria. La razón es simple y sencilla: la norma reglamentaria debe precisar y complementar lo señalado en la norma principal y no suplir las omisiones en las que incurra la norma principal.
Dicho de otro modo, la norma reglamentaria no puede regular lo que no regula la norma principal. En tal caso, la norma reglamentaria debe guardar absoluto silencio.
Asimismo, creemos que es posible calificar a esta regulación como impertinente.
Ciertamente, asumiendo que la disposición bajo comentario pretende la protección de los créditos laborales, como son las remuneraciones, los beneficios sociales y los tributos que gravan las remuneraciones, estaremos ante una materia que está regulada por una norma especial con rango de ley, como es el Decreto Legislativo Nº 856.
En efecto, ya existe en nuestro ordenamiento una norma que regula la protección de la cual gozan los créditos laborales y que, además, precisa, que los mismos (los créditos laborales) tienen prioridad sobre cualquier otra obligación de la empresa o empleador.
El Decreto Legislativo Nº 856 precisa que son créditos laborales las remuneraciones, los beneficios establecidos por ley y los aportes impagos al sistema previsional elegido por el trabajador; y que los mismos deben ser cancelados antes que cualquier otra deuda del empleador, gozando incluso del carácter persecutorio de los bienes del negocio. Es decir, el referido decreto legislativo contiene una regulación parcialmente incluida en el numeral 20.3) del artículo 20 del Reglamento de la Ley de Inspección de Trabajo.
A partir de lo anterior, creemos que resulta reiterativo e impertinente que la norma bajo comentario insista, aunque de manera imperfecta (por las razones antes expuestas), en establecer garantías para que los trabajadores puedan disfrutar de sus derechos laborales y de seguridad social.
En función de las consideraciones precedentemente expuestas, resulta que esta también es una disposición que ha sido emitida en vulneración de un mandato constitucional que vuelve a revelar el apresuramiento con que viene actuando el Poder Ejecutivo en materia laboral; y que demuestra una vez más que la AAT prefiere el camino fácil, aunque el mismo sea irregular.
IV. A MODO DE CONCLUSIÓN
A modo de apunte final, creemos que es necesario señalar que el problema del incumplimiento de la legislación laboral en nuestro país no se va a resolver modificando la legislación sobre la inspección de trabajo (pues la experiencia ya nos lo ha demostrado), sino que se va a resolver dotando a la autoridad inspectiva de trabajo de la suficiente capacidad operativa para que pueda cumplir con sus funciones y para cobrar las multas que impone, estableciendo mecanismos que permitan incentivar y premiar a los buenos empleadores, regulando un acceso progresivo a los derechos laborales, etc.
NOTAS
(1) El numeral 8) del artículo 118 de la Constitución establece que
“Corresponde al Presidente de la República (…) Ejercer la potestad de reglamentar las Leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas (…)”
(sic).
(2) El Decreto Legislativo Nº 910, es la antigua Ley de Inspección de Trabajo, el mismo que estuvo vigente hasta el 18 de octubre del año 2006.
(3) Respecto de este tema es necesario reconocer que la vigente legislación laboral sobre la materia ha avanzado, aunque de manera insuficiente. En efecto, se ha incrementado el número de inspectores de trabajo, se ha establecido la actuación de equipos de inspectores de trabajo, se les ha dotado de vehículos de transporte, se ha autorizado el uso de equipos de filmación y fotográficos, etc.