¿QUÉ REQUISITOS DEBE CUMPLIR LA ENTIDAD PARA EL INGRESO A LA CARRERA PÚBLICA DE UN SERVIDOR QUE REALIZA LABORES ADMINISTRATIVAS DE NATURALEZA PERMANENTE?

      Tema relevante:

      La contratación de un servidor para realizar labores administrativas de naturaleza permanente no puede renovarse por más de tres años consecutivos, vencido el cual, el servidor que haya venido desempeñando tales labores podrá ingresar a la carrera administrativa, previa evaluación favorable y siempre que exista plaza vacante, reconociéndosele el tiempo de servicios prestados como contratado para todos sus efectos. En ese sentido, para que pueda ingresar a la carrera administrativa la entidad gestionará la provisión y cobertura de la plaza correspondiente, al haber quedado demostrada su necesidad, es decir, la norma no incorpora directamente al trabajador contratado en la carrera administrativa, sino que habilita la posibilidad de ser incorporado. La entidad estatal debe en primer lugar gestionar la provisión (presupuesto), en segundo lugar gestionar la cobertura de una plaza (plaza vacante), en tercer lugar debe demostrarse la necesidad de cubrir la plaza vacante y finalmente realizarse el concurso público para acceder a la plaza vacante.

      Jurisprudencia:

      Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República

      CAS. Nº 2600-2005-LA LIBERTAD . Lima, tres de mayo del dos mil siete.- LA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL TRANSITORIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA.

      VISTOS ; con el acompañado, la causa número: dos mil seiscientos - dos mil cinco; de conformidad con en el Dictamen del señor Fiscal Supremo; en Audiencia Pública llevada acabo en la fecha; y luego de verificada la votación con arreglo a Ley, emite la siguiente sentencia.

      MATERIA DEL RECURSO:

      Se trata del recurso de casación interpuesto a fojas trescientos por el demandante Alex Rodríguez Espejo, contra la sentencia de vista de fojas doscientos noventa y cuatro, su fecha doce de octubre del dos mil cinco, que revoca la sentencia apelada de doscientos doce, su fecha veintidós de diciembre del dos mil cuatro, que declaró fundada la demanda interpuesta por Alex Rodríguez Espejo y reformándola la declararon infundada; y en consecuencia declararon con plena validez y eficaz, las resoluciones de Alcaldía número cero diez - dos mil tres - MPO, número doscientos noventa y uno - dos mil dos - MPO y por extensión la Resolución ficta cuestionada.

      CAUSALES DEL RECURSO:

      El recurso de casación ha sido declarado procedente mediante resolución de fecha once de abril de dos mil seis, por las causales de: a) la aplicación indebida del inciso d) del artículo doce del Decreto Legislativo número doscientos setenta y seis Concordante con el artículo veintiocho del Reglamento aprobado por el Decreto Supremo número cero cero cinco - noventa PCM y f1) la inaplicación del artículo quince del Decreto Legislativo número doscientos setenta y seis y el segundo párrafo del artículo cuarenta del Decreto Supremo número cero cero cinco - noventa - PCM; y

      CONSIDERANDO:

     Primero: Que, según lo dispuesto en el artículo cuarenta de la Constitución Política del Estado, la Ley regula el ingreso a la carrera administrativa y los derechos, deberes y responsabilidades de los servidores públicos, de ahí que desarrollando dicho precepto normativo fundamental, el Decreto Legislativo número doscientos setenta y seis y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo número cero cero cinco - noventa - PCM, que aun cuando sean de fecha anterior a la vigencia de la actual Carta Magna, su interpretación debe guardar armonía con los preceptos constitucionales, establecen los requisitos para acceder a la carrera pública.

      Segundo: Que, el inciso d) del artículo doce del Decreto Legislativo número doscientos setenta y seis –Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público– establece que son requisitos para el ingreso a la carrera administrativa, entre otros, presentarse y ser aprobado en el concurso de admisión, lo cual concuerda con lo establecido por el artículo veintiocho de su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo número cero cero cinco - noventa - PCM, al establecer que el ingreso a la Administración Pública en la condición de servidor de carrera o servidor contratado para labores de naturaleza permanente se efectúa obligatoriamente mediante concurso, norma que sanciona con causal de nulidad el acto administrativo que contravenga esta disposición legal.

      Tercero: Que, entonces, constituye una obligación inexorable llevar a cabo un concurso para el ingreso a la Administración Pública, ya sea en la condición de servidor de carrera o de servidor contratado para realizar labores de naturaleza permanente.

      Cuarto: Que, el artículo quince del Decreto Legislativo número doscientos setenta y seis, señala que la contratación de un servidor para realizar labores administrativas de naturaleza permanente no puede renovarse por más de tres años consecutivos, vencido el cual, el servidor que haya venido desempeñando tales labores podrá ingresar a la carrera administrativa, previa evaluación favorable y siempre que exista plaza vacante, reconociéndosele el tiempo de servicios prestados como contratado para todos sus efectos; norma que concuerda con lo previsto en el segundo párrafo del artículo cuarenta del Decreto Supremo número cero cero cinco - noventa - PCM, Reglamento de la Carrera Administrativa, que también es materia de pronunciamiento, que prescribe: “vencido el plazo máximo de contratación de tres años, la incorporación del servidor a la Carrera Administrativa constituye el derecho reconocido y la entidad gestionará la provisión y cobertura de la plaza correspondiente, al haber quedado demostrada su necesidad” (sic);

      Quinto: Que, sin embargo, debemos señalar que el propio artículo quince de la norma citada precedentemente señala que “podrá ingresar a la carrera administrativa”, lo cual es corroborado con el segundo párrafo del artículo cuarenta del mencionado Reglamento, al señalar que “la entidad gestionará la provisión y cobertura de la plaza correspondiente, al haber quedado demostrada su necesidad”; es decir, que las normas en cuestión no incorporan directamente al trabajador contratado en la Carrera Administrativa, sino que habilita la posibilidad de ser incorporado, puesto que, como lo dispone la propia norma concordada con el artículo veintiocho del mismo cuerpo legal, la entidad estatal debe en primer lugar gestionar la provisión (presupuesto), en segundo lugar gestionar la cobertura de una plaza (plaza vacante), en tercer lugar que quede demostrada la necesidad de cubrir la plaza vacante y finalmente el concurso público para acceder a la plaza vacante, presupuestos que no se cumplen en el presente caso.

      Sexto: Que, además, al ser la municipalidad demandada una entidad estatal de derecho público debe regularse necesariamente por las previsiones que para los casos específicos establezcan las Leyes de Presupuesto, en este sentido, el numeral doce punto dos del artículo doce de la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal dos mil dos número veintisiete mil quinientos setenta y tres, prohíbe efectuar nombramientos, salvo los casos expresamente señalados en dicha norma, dentro de los cuales no se encuentran incluidos los Gobiernos Locales; en ese sentido, la Resolución de Alcaldía número doscientos noventa y uno - dos mil dos - MPO del treinta y uno de octubre del dos mil dos, (con autorización de la Sesión Extraordinaria de Concejo, de la anterior gestión municipal, de fecha veinticuatro de octubre del dos mil dos) que resolvió incorporar con nombramiento, entre otros, al demandante a la carrera administrativa a partir de la citada fecha, en el Grupo Ocupacional de Técnico, Categoría Remunerativa STF, adolece de causal de nulidad, lo cual ha sido declarado de oficio por la demandada mediante Resolución de Alcaldía número cero diez - dos mil tres - MPO de fecha diecisiete de enero del dos mil tres, luego de lo acordado por el pleno en mayoría en la Sesión Ordinaria de Concejo Municipal numero cero cero dos de fecha quince de enero del dos mil tres, según se aprecia de su parte expositiva y considerativa; toda vez que la incorporación del actor a la carrera administrativa como servidor contratado por haber superado el plazo máximo de contratación, se había expedido contraviniendo normas que por su naturaleza son de orden público.

      Sétimo: Que, en consecuencia, la sentencia de vista no ha incurrido en la causal denunciada de aplicación indebida, en tanto que más bien se aprecia que el actor pretende su ingreso a la carrera administrativa en forma automática y sin satisfacer los requisitos establecidos por ley; así como tampoco la sentencia impugnada ha incurrido en la causal de inaplicación de las normas denunciadas; encontrándose arreglada a derecho, por lo que de conformidad con lo previsto en el artículo trescientos noventa y siete del Código Procesal Civil, el recurso de casación sub examine debe desestimarse.

      RESOLUCIÓN:

      Por estos fundamentos declararon: INFUNDADO el recurso de casación interpuesto a fojas trescientos, por don Alex Rodríguez Espejo; en consecuencia NO CASARON la sentencia de vista de fojas doscientos noventa y cuatro, su fecha doce de octubre de dos mil cinco; ORDENARON la publicación de la presente resolución en el diario oficial El Peruano por sentar precedente de observancia obligatoria en el modo y forma previsto en la Ley; en los seguidos con la Municipalidad Provincial de Otuzco sobre Impugnación de Resolución Administrativa; y los devolvieron. Interviniendo como vocal ponente el señor Villa Stein.

     SS. VILLA STEIN; VILLACORTA RAMÍREZ; ACEVEDO MENA; ESTRELLA CAMA; ROJAS MARAVÍ

      COMENTARIO:

Julio
García Soto (*)

      1.     INTRODUCCIÓN

      La carrera administrativa es el conjunto de principios, normas y procesos que regulan el ingreso, los derechos y los deberes que corresponden a los servidores públicos que con carácter estable prestan servicio de naturaleza permanente en la Administración Pública. Tiene por objeto permitir la incorporación de personal idóneo, así como garantizar su permanencia, asegurar su desarrollo y promover su realización personal en el desempeño del servicio público (1) .

     Característica fundamental de la carrera administrativa es la permanencia. Asimismo, esta debe ser gobernada bajo sus cuatro principios rectores, es decir, por el principio de igualdad de oportunidades, el principio de estabilidad, el principio de garantía del nivel adquirido, y el principio de retribución justa y equitativa, regulada por un sistema único homologado (2) .

     Ahora bien, para ingresar a la carrera administrativa se debe seguir estrictamente el procedimiento especial establecido por ley, cumpliendo las disposiciones enmarcadas en sus principios rectores, sancionándose con nulidad todo acto administrativo que vaya en contra de ello.

     Teniendo como la pieza central de la carrera administrativa al servidor público, debemos señalar que este es definido por la norma como aquel ciudadano en ejercicio que presta servicio en entidades de la Administración Pública con nombramiento o contrato de autoridad competente, con las formalidades de ley, en jornada legal y sujeto a retribución remunerativa permanente en periodos regulares (3) .

      2.     INGRESO A LA CARRERA ADMINISTRATIVA

      El ingreso a la carrera administrativa se efectúa obligatoriamente mediante concurso público, es decir, se ingresará siempre y cuando exista una plaza vacante y esta sea ganada mediante concurso público; para ello el postulante debe obligatoriamente cumplir con los requisitos exigidos por ley.

     Los requisitos para el ingreso a la carrera administrativa los encontramos en el artículo 12 de la Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, el cual enumera los siguientes: i) ser ciudadano peruano en ejercicio, ii) acreditar buena conducta y salud comprobada; iii) reunir los atributos propios del respectivo grupo ocupacional; iv) presentarse y ser aprobado en el concurso de admisión; y, v) los demás que señale la ley. De cumplir el postulante con los mencionados requisitos, podrá ocupar la plaza solicitada.

     Por otro lado, debemos tener presente que grupo organizacional es una categoría que permite organizar a los servidores en razón a su formación, capacitación o experiencia reconocida. Los grupos ocupacionales se dividen en: profesional (servidores con título profesional o grado académico reconocido por ley universitaria), técnico (servidores con formación superior o universitaria incompleta) y auxiliar (servidores que tienen instrucción secundaria y calificación para realizar labores de apoyo). Es importante resaltar que la sola tenencia del título, diploma, capacitación o experiencia no implica pertenecer al grupo ocupacional profesional o técnico si no se ha postulado expresamente a él (4) .

      3.     CONTRATACIÓN DE PERSONAL PARA LABORES ADMINISTRATIVAS PERMANENTES

      La contratación de personal es la acción mediante la cual se autoriza el contrato de servicios personales de una persona generalmente declarada como ganadora del concurso de provisión de plazas.

     En principio, las entidades de la Administración Pública solo podrán contratar personal para realizar funciones de carácter temporal o accidental. Dicha contratación se efectuará para el desempeño de determinados trabajos de duración determinada. Asimismo esta no requiere necesariamente de concurso, y no genera derechos de ninguna clase para efectos de la carrera administrativa (5) .

     No obstante, cabe la posibilidad de contratar a un servidor para labores de naturaleza permanente, siendo esta de naturaleza excepcional, de acuerdo a lo previsto en la Ley de Presupuesto Anual y procediendo solo en casos de máxima necesidad debidamente fundamentada por la autoridad competente. Este contrato y sus posteriores renovaciones no podrán exceder de tres años consecutivos, vencido este plazo máximo de contratación queda la posibilidad de la incorporación del servidor contratado a la carrera administrativa, previa evaluación favorable, siempre que exista la vacante (6) .

     En este último supuesto, es decir, en el caso del servidor contratado para realizar labores administrativas permanentemente, habiéndose vencido el plazo de contratación por esta modalidad, si bien ya posee el derecho a poder ingresar a la carrera administrativa, este ingreso no actúa de pleno derecho, como nos podría hacer creer una errada interpretación del segundo párrafo del artículo 40 del Reglamento de la Carrera Administrativa, el cual dispone “(…) Vencido el plazo máximo de contratación, tres (3) años, la incorporación del servidor a la carrera administrativa constituye el derecho reconocido y la entidad gestionará la provisión y cobertura de la plaza correspondiente (…)” ; debiéndose concordar este artículo con el artículo 28 del mismo Reglamento, que a su vez dispone “(…) El ingreso a la Administración Pública en la condición de servidor de carrera o de servidor contratado para labores de naturaleza permanente se efectúa obligatoriamente mediante concurso (…)” y a su vez con el artículo 15 de la Ley de Bases de la carrera administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, que dispone “(…) el servidor que haya venido desempeñando tales labores podrá ingresar a la carrera administrativa, previa evaluación favorable y siempre que exista la plaza vacante (…)”. Interpretando de manera conjunta estos preceptos podemos concluir que este derecho se expresa en la posibilidad de ingreso a la carrera administrativa y no al ingreso mismo, puesto que dicho ingreso o nombramiento estará supeditado a una evaluación favorable en un concurso público para ocupar una vacante en el grupo organizacional al que se postula. Y, para que esto se lleve a cabo es necesario que la entidad pública en la cual se labora cumpla con determinadas obligaciones, que posibilitaran dicha incorporación o nombramiento.

      4.     OBLIGACIONES A SER CUMPLIDAS POR LA ENTIDAD PÚBLICA

      Para hacer posible su incorporación a la carrera administrativa, la entidad pública en la que labora el servidor contratado para labores administrativas permanentes (que esté apto para poder acceder a la posibilidad de ser nombrado) deberá cumplir con ciertas obligaciones, impuestas por ley; caso contrario el acto que realice dicha incorporación será sancionado con la nulidad.

     Dichas obligaciones se encuentran previstas en la parte final del segundo párrafo del artículo 40 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, el cual dispone que “(…) la entidad gestionará la provisión y cobertura de la plaza correspondiente, al haber quedado demostrada su necesidad (…)”. De lo cual podemos diferenciar tres obligaciones de la entidad pública:

     -     En primer lugar tenemos la gestión de la provisión, con lo cual se hace referencia a la obligación que tiene la entidad para hacer los trámites pertinentes para presupuestar la plaza para un posterior nombramiento del servidor público.

     -     Seguidamente tenemos la gestión de la plaza, lo que implica la obligación de la entidad de realizar la tramitación necesaria para implementar una plaza vacante en la asignación del personal de dicha entidad.

     -     Así, también se desprende de la norma la necesidad de cubrir la plaza, la cual nos hace referencia a la obligación de la entidad de probar el requerimiento de cubrir la plaza asignada para el servidor público, es decir, dicha asignación debe ser hecha sobre la base de la necesidad de la institución de contar con dicho miembro en su personal.

     Asimismo, de la lectura del artículo 12 de la Ley de Bases de la Carrera Administrativa se desprende una obligación más de la entidad pública, consistente en lar realización de un concurso público para ocupar la plaza asignada; es decir, no solo basta con la existencia de un plaza vacante y presupuestada debidamente fundamentada, sino que además es necesario que esta sea sometida a concurso público para su ocupación.

     Con esto tenemos que son cuatro las obligaciones que debe cumplir una entidad pública al fin de incorporar a la carrera administrativa a un servidor contratado para ejercer labores administrativas permanentes (que esté apto para ser nombrado): i) la gestión de la provisión (presupuesto), ii) la gestión de la cobertura de una plaza (plaza vacante); iii) la necesidad de cubrir la plaza (fundamentación); y, v) el concurso público (convocatoria).

      5.     EL CASO CONCRETO

      Como puede apreciarse en la resolución objeto del presente comentario, el caso se originó por la incorporación del demandante en la carrera administrativa a través de una resolución de alcaldía, contraviniendo las disposiciones de la materia, puesto que dicha incorporación se hizo sin satisfacer los requisitos establecidos por en el artículo 40 de la Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público concordado con su reglamento.

     Sobre la base de lo expuesto, la entidad pública emitió la resolución de incorporación a la carrera administrativa al demandante sin previamente cumplir con sus obligaciones para hacer posible esta incorporación o nombramiento. Asimismo, consideramos que el demandante incurre en error al interpretar los artículos mencionados y al alegar que se ha efectuado una indebida aplicación de los mismos, pues confunde el derecho a ser incorporado con el derecho a la posibilidad de incorporación a la carrera administrativa.

     En suma, por lo señalado, concordamos con la decisión de la Corte Suprema, en el sentido de declarar infundado el recurso, al no haber existido una aplicación indebida del artículo 12 de la Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público.

      NOTAS:

     (1)     Así como lo señala el artículo 1 del Título Preliminar de la Ley de bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, Decreto Legislativo Nº 276.

     (2)     De conformidad al artículo 4 del Título Preliminar de la Ley de bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, Decreto Legislativo Nº 276.

     (3)     Así lo define el artículo 3 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, Decreto Supremo Nº 005-90-PCM.

     (4)     Así como lo establece el artículo 9 de la Ley de bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, Decreto Legislativo Nº 276.

     (5)     De acuerdo con lo establecido en el artículo 38 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, Decreto Supremo Nº 005-90-PCM.

      (6)     Conforme lo señala el artículo 9 de la Ley de bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, Decreto Legislativo Nº 276.