LAS MODIFICACIONES AL RÉGIMEN DE NOTIFICACIÓN PREVISTO EN LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL. Comentarios al Decreto Legislativo Nº 1029 (
César R. Rubio Salcedo (*))
SUMARIO: I. Introducción. II. Del contenido de las modificaciones al régimen de notificaciones previsto en el Decreto Legislativo Nº 1029. III. Conclusión.
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I. INTRODUCCIÓN
El 24 de junio del 2008 se publicó en el diario oficial
El Peruano
el Decreto Legislativo Nº 1029, que modificaba la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444, y la Ley del Silencio Administrativo, Ley Nº 29060. Este decreto legislativo fue promulgado en ejecución de la delegación de la facultad de legislar sobre materias específicas, con la finalidad de facilitar la implementación del Acuerdo de Promoción Comercial Perú - Estados Unidos y su protocolo de enmienda y el apoyo a la competitividad económica para su aprovechamiento, siendo una de las materias la mejora del marco regulatorio, fortalecimiento institucional y simplificación administrativa; y modernización del Estado.
En este trabajo de investigación se pretende resaltar y estudiar las modificaciones de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444 y sus modificatorias –en adelante, “la LPAG” que se realizaron en lo que respecta al régimen de notificación a través de la publicación del Decreto Legislativo Nº 1029.
II. DEL CONTENIDO DE LAS MODIFICACIONES AL RÉGIMEN DE NOTIFICACIONES PREVISTO EN EL DECRETO LEGISLATIVO Nº 1029
A continuación pasaremos a estudiar los artículos de la LPAG referidos al régimen de notificación que han sido modificados o adicionados, describiendo primeramente el artículo original, y detallando posteriormente la modificación o adición realizada.
1. De la notificación originalmente realizada por los prefectos y sus subalternos en zonas alejadas
El numeral 18.2 del artículo 18 de la LPAG, referido a la obligación de notificar; originalmente había señalado que:
“
Artículo 18.- Obligación de notificar
(…)
18.2. La notificación personal podrá ser efectuada a través de la propia entidad, por servicios de mensajería especialmente contratados para tal efecto y
en caso de zonas alejadas, podrá disponerse por intermedio de prefectos, subprefectos y subalternos
” (el resaltado es nuestro).
En relación con esto, el Decreto Legislativo Nº 1029, en su parte pertinente ha establecido que:
“
Artículo 18.- Obligación de notificar
(…)
18.2. La notificación personal podría ser efectuada a través de la propia entidad, por servicios de mensajería especialmente contratados para el efecto y
en caso de zonas alejadas, podrá disponerse se practique por intermedio de las autoridades políticas del ámbito local del administrado
”.
Esta modificación legal –un poco tardía– que autoriza que en las zonas alejadas, la notificación de los actos administrativos podrá practicarse por las autoridades políticas del ámbito local del administrado; tiene coherencia con la Ley que suprime las prefecturas y subprefecturas, Ley Nº 28895, que había determinado que las prefecturas y sus empleados subordinados debían ser derogadas desde su publicación en el diario oficial
El Peruano
(1)
.
2. De la relevancia otorgada a la notificación por correo electrónico
El tratamiento para la notificación mediante correo electrónico había sido previsto en el artículo 20 de la LPAG; que, en su parte pertinente, expresaba que:
“
Artículo 20.- Modalidades de notificación
(…) 20.1.2. Mediante telegrama, correo certificado, telefax, correo electrónico, o cualquier otro medio que permita comprobar fehacientemente su acuse de recibo y quien lo recibe, siempre que el empleo de cualquiera de estos medios hubiese sido solicitado expresamente por el administrado”.
El nuevo numeral 20.1.2. del artículo 20 de la LPAG, modificado por el Decreto Legislativo Nº 1029, indica que:
“
Artículo 20.- Modalidades de notificación
(…) 20.1.2. Mediante telegrama, correo certificado, telefax, o cualquier otro medio que permite comprobar fehacientemente su acuse de recibo y quien lo recibe siempre que el empleo de cualquiera de estos medios hubiese sido solicitado expresamente por el administrado”.
Así también se ha adicionado al artículo 20 de la LPAG
(2)
el numeral 20.4, que a la letra dice:
20.4. El administrado interesado o afectado por el acto que hubiera consignado en su
escrito alguna dirección electrónica que conste en el expediente podrá ser notificado a través de ese medio siempre que haya dado su autorización expresa para ello
. Para este caso, no es de aplicación el orden de prelación dispuesto en el numeral 20.1” (las negritas son nuestras).
Tenemos que,
se ha eliminado como una de las modalidades accesorias a la notificación personal la notificación por correo electrónico
del numeral 20.1.4, a través del numeral 20.4 del artículo 20 de la LPAG. En su defecto,
a la notificación por correo electrónico se le otorgó la relevancia que tiene la notificación personal
; ya que va a surtir los mismos efectos.
Sin embargo, cabe señalar que, a diferencia de lo establecido en el numeral 20.1.2., esta modalidad de notificación a través del correo electrónico no se ha exigido el acuse del recibo –en otras palabras, la confirmación de llegada del mensaje– en esta notificación electrónica. Tampoco se ha previsto expresamente la forma o el procedimiento de cómo se llevará a cabo esta notificación (por ejemplo: si a través del correo electrónico se pone en conocimiento del administrado del contenido del acto administrativo; o si únicamente se le comunica de la emisión del documento para que sea recabado en la Administración, etc.).
Para salvar esta deficiencia, creemos que será de aplicación análoga lo establecido en el numeral 21.3 del artículo 21 de la LPAG(3); en el sentido de que en el acto de notificación debe entregarse o adjuntarse al mensaje electrónico copia del acto notificado y señalar la fecha y hora en que es efectuada; debiéndose entender que, que para estos efectos, la notificación será realizada con el administrado que consignó la dirección electrónica en la solicitud o escrito presentado a la Administración.
3. De las modificaciones realizadas al régimen de la notificación personal
La versión original de los numerales 21.2 y 21.3 del artículo 21 de la LPAG indicaba que:
“
Artículo 21.- Régimen de la notificación personal
(…)
21.2. En caso que el administrado no haya indicado domicilio, la autoridad debe agotar los medios que se encuentren a su alcance, recurriendo a las fuentes de información de las entidades de la localidad.
21.3. En el acto de notificación personal debe entregarse copia del acto notificado y señalar la fecha y hora en que es efectuada, recabando el nombre y firma de la persona con quien se entienda la diligencia. Si esta se niega, se hará constar así en el acta”.
Pues bien, el Decreto Legislativo Nº 1029 modificó estos numerales de la siguiente forma:
“
Artículo 21.- Régimen de la notificación personal
(…)
21.2. En caso que el administrado no haya indicado domicilio, o que este sea inexistente,
la autoridad deberá emplear el domicilio señalado en el Documento Nacional de Identidad del administrado
. De verificar que la notificación no puede realizarse en el domicilio señalado en el Documento Nacional de Identidad por presentarse alguna de las circunstancias descritas en el numeral 23.2 del artículo 23, se deberá proceder a la notificación mediante publicación.
21.3. En el acto de notificación personal debe entregarse copia del acto notificado y señalar la fecha y hora en que es efectuada, recabando el nombre y firma de la persona con quien se entienda la diligencia. Si esta se niega a firmar o recibir copia del acto notificado, se hará constar así en el acta,
teniéndose por bien notificado
. En este caso, la notificación dejará constancia de las características del lugar donde se ha notificado”.
Así tenemos que, en lo que respecta a la ausencia de señalamiento del domicilio por parte del administrado ante la Administración:
- El Documento Nacional de Identidad (DNI) constituirá
única fuente de información
en lo que respecta al domicilio del administrado; en el caso que este no haya consignado domicilio conocido en la solicitud o escrito presentado a la Administración.
A propósito de este tema, no debemos olvidar que el artículo 113 de la LPAG requiere para todo escrito que se presente ante cualquier entidad contener como requisito mínimo el nombre y apellido del o los administrados, indicando su domicilio y número de Documento Nacional de Identidad o carné de extranjería del administrado, y en su caso, la calidad de representante y de la persona a quien represente. O sea que, la ausencia del nombre corresponderá eventualmente a la negligencia de la Administración Pública al no exigir este requisito
(4)
.
- Con mayor razón, debemos interpretar que el Documento Nacional de Identidad será la
principal fuente de información
en lo que respecta a las personas naturales que tengan la calidad
de terceros administrados
en el procedimiento administrativo.
- Eso significará el
deber de diligencia
que tanto los administrados como los terceros en general deben tener para mantener actualizada la información domiciliaria que contiene al Documento Nacional de Identidad.
- La excepción a la notificación en el domicilio que se aprecia del Documento Nacional de Identidad solo será posible si se dan las condiciones del numeral 23.2 del artículo 23 de la LPAG:
“
Artículo 23.- Régimen de publicación de actos administrativos
(…) 23.2 La publicación de un acto debe contener los mismos elementos previstos para la notificación señalados en este capítulo, pero en el caso de publicar varios actos con elementos comunes, se podrá proceder de forma conjunta con los aspectos coincidentes, especificándose solamente la individual de cada acto”.
- También debemos señalar que la modificación de la norma no ha hecho referencia a los administrados cuando estos sean personas jurídicas; en cuyo caso, podría utilizarse la información domiciliaria señalada en el Registro Único de Contribuyente (RUC); que para las personas jurídicas se mantiene medianamente actualizada por la labor fiscalizadora de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (Sunat).
Con respecto al procedimiento de notificación personal:
- Ya sea que se trate de la notificación personal en el domicilio consignado por el administrado o, cuando no lo haya consignado como tal, en el domicilio que aparece en su Documento Nacional de Identidad; la Administración deberá entregar copia del acto notificando el nombre y firma con quien se entienda la diligencia.
- En el caso que la persona con la que se entienda la diligencia se niegue a recibir la notificación, este hecho se hará constar así en un acta,
teniéndose por bien notificado
; colocándose adicionalmente en dicha acta las características del lugar donde se ha notificado.
A propósito de la problemática real del “sufragio golondrino” al que se tuvo que enfrentar el sistema electoral peruano respecto a los sufragantes que no habían modificado su situación domiciliaria al momento de la votación para el proceso de elección de autoridades; sería conveniente evaluar si conviene dar por bien notificado al administrado que no ha realizado la modificación pertinente ante el Registro Nacional de Identidad y Estado Civil (Reniec) a la luz de las garantías al debido procedimiento administrativo.
Cabe señalar que, a la fecha, no se ha tomado conocimiento que el Registro Nacional de Identidad y Estado Civil (Reniec) posea las facultades y atribuciones pertinentes y/o los mecanismos coercitivos que permitan la actualización permanente de la información por parte de los administrados.
Por otro lado, debemos señalar que se ha adicionado al artículo 21 de la LPAG el numeral 21.5:
“(…) 21.5. En el caso de no encontrar al administrado u otra persona en el domicilio señalado en el procedimiento, el notificador deberá dejar constancia de ello en el acta y colocar un aviso en dicho domicilio indicando la nueva fecha en que se hará efectiva la siguiente notificación. Si tampoco pudiera entregar directamente la notificación en la nueva fecha,
se dejará debajo de la puerta un acta conjuntamente con la notificación
, copia de los cuales serán incorporados en el expediente”.
En esta parte, el Poder Ejecutivo ha adoptado una modalidad de la notificación notarial; donde, después de dos intentos de notificación fallida, podrá la Administración dejar bajo puerta el acta con la notificación del acto.
En este caso, la norma no ha indicado que la notificación realizada bajo puerta tendrá la calidad de “bien notificada” como sí lo ha indicado en el supuesto de que el administrado no desee recibir una notificación en el numeral 21.3 del artículo 23 de la LPAG. Así, la Administración no podrá alegar que la notificación de actos administrativos bajo puerta en ausencia del administrado se tiene por
bien notificada
;
considerando que la Administración Pública rige su actividad de acuerdo al
principio de legalidad
, previsto en el numeral 1.1 del artículo IV de la LPAG
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.
4. Sobre la vigencia de las notificaciones
Antes de la vigencia del Decreto Legislativo Nº 1029, el artículo 25 expresaba que:
“
Artículo 25.- Vigencias de las notificaciones
Las notificaciones surtirán efectos conforme a las siguientes reglas:
1. Las notificaciones personales: el día que hubieren sido realizadas.
2. Las cursadas mediante correo certificado, oficio, correo electrónico y análogos: el día que conste[n] haber sido recibidas.
3. Las notificaciones por publicaciones: a partir del día de la última publicación en el Diario Oficial.
4. Cuando por disposición legal expresa, un acto administrativo deba ser a la vez notificado personalmente al administrado y publicado para resguardar derechos o intereses legítimos de terceros no apersonados o indeterminados, el acto producirá efectos a partir de la última notificación.
Para efectos de computar el inicio de los plazos se deberán seguir las normas establecidas en el artículo 133 de la presente ley”.
Este artículo indicaba que, para efectos de computar el inicio de los plazos, se remitía a las normas establecidas en el artículo 133 de la LPAG, que a la letra dice:
“
Artículo 133.- Inicio del cómputo
133.1. El plazo expresado en días es contado a partir del día hábil siguiente de aquel en que se practique la notificación o la publicación del acto, salvo que este señale una fecha posterior, o que sea necesario efectuar publicaciones sucesivas, en cuyo caso el cómputo es iniciado a partir de la última.
133.2. El plazo expresado en meses o años es contado a partir de la notificación o de la publicación del respectivo acto, salvo que este disponga fecha posterior”.
La nueva versión del último párrafo del artículo 25 de la LPAG, modificado por el Decreto Legislativo Nº 1029, a la letra dice:
“
Artículo 25.- Vigencias de las notificaciones
(…) Para efectos de computar el inicio de los plazos se deberán seguir las normas establecidas en el artículo 133 de la presente ley,
con excepción de la notificación de medidas cautelares o precautorias, en cuyo caso deberá aplicarse lo dispuesto en los numerales del párrafo precedente
”
(las negritas son nuestras).
Debemos entender que, en lo que respecta a la notificación de medidas cautelares o precautorias, no será posible aplicar las nuevas disposiciones de la notificación personal (notificación bajo puerta, ficción legal de bien notificado en el caso de negarse a recibir la notificación) indicadas anteriormente en el artículo 21 y siguientes de la LPAG. Creemos que esta modificación trata de evitar la afectación de derechos y garantías de los administrados en la ejecución de medidas cautelares o precautorias en ausencia de los mismos por parte de la Administración Pública.
Sin embargo, es conveniente analizar esta nueva disposición en cada caso concreto.
III. CONCLUSIÓN
Si bien es cierto que el Decreto Legislativo Nº 1029, en lo que se refiere a las modificaciones al régimen de notificación de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444 y sus modificatorias, ha tenido la finalidad de otorgar celeridad a la actuación de la Administración Pública en el desarrollo del procedimiento administrativo; esto no implica que necesariamente se haya respetado las garantías y derechos de los administrados.
Afortunadamente, aún existen mecanismos a nivel judicial que pueden evitar o al menos interrumpir la afectación de los derechos y garantías de los administrados en un procedimiento administrativo que puede llegar a ser inconstitucional.
NOTAS:
(1) Ley que suprime las prefecturas y subprefecturas, Ley Nº 28895.
“Artículo 1.- Objeto de la ley
Suprímese las prefecturas y subprefecturas en todo el territorio de la República. Las atribuciones y funciones que ejercían los prefectos y subprefectos se asignan a las autoridades políticas a través del Reglamento respectivo”.
(2) La versión original del artículo 20 de la LPAG había considerado que:
“Artículo 20.- Modalidades de notificación
20.1. Las notificaciones serán efectuadas a través de las siguientes modalidades:
20.1.1. Notificación personal al administrado interesado o afectado por el acto, en su domicilio.
20.1.2. Mediante telegrama, correo certificado, telefax, correo electrónico, o cualquier otro medio que permita comprobar fehacientemente su acuse de recibo y quien lo recibe, siempre que el empleo de cualquiera de estos medos hubiese sido solicitado expresamente por el administrado.
20.2. La autoridad no podrá suplir alguna modalidad con otra; bajo sanción de nulidad de la notificación. Podrá acudir complementariamente a aquellas u otras, si así lo estimare conveniente para mejorar las posibilidades de participación de los administrados.
20.3. Tratamiento igual al previsto en este capítulo correspondiente a los citatorios, los emplazamientos, los requerimientos de documentos o de otros actos administrativos análogos”.
(3)
“Artículo 21.- Régimen de la notificación personal
(…) 21. 3. En el acto de notificación debe entregarse copia del acto notificado y señalar la fecha y hora en que es efectuada, recabando el nombre y firma de la persona con quien se entienda la diligencia. Si esta se niega, se hará constar así en el acta (…)”
(4)
“Artículo 113.- Requisitos de los escritos
Todo escrito que se presentase ante cualquier entidad debe contener lo siguiente:
1. Nombres y apellidos completos, domicilio y número de Documento Nacional de Identidad o carné de extranjería del administrado, y en su caso, la calidad de representante y de la persona a quien represente (…)”
(5)
“Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo
(…) 1.1.
Principio de legalidad.-
Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas”.