LAS RECIENTES REFORMAS AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. Implicancias del nuevo régimen sancionador (
Christian Guzmán Napurí (*))
SUMARIO: I. Disposiciones generales. II. Los principios de la potestad sancionadora. III. Prescripción. IV. Supuestos atenuantes de responsabilidad.
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I. DISPOSICIONES GENERALES
El Decreto Legislativo N° 1029 ha modificado sustancialmente diversos aspectos de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General; en el marco de las facultades legislativas delegadas a través de la Ley N° 29157, la cual que tenía por finalidad facilitar la implementación del Acuerdo de Promoción Comercial Perú - Estados Unidos y su Protocolo de Enmienda, y el apoyo a la competitividad económica para su aprovechamiento. En dicho cometido de la norma autoritativa se incluye evidentemente al procedimiento administrativo, a fin de darle una mayor eficiencia y celeridad.
La citada reforma se ha enfocado de manera intensa, entre otros aspectos, en el procedimiento administrativo sancionador. En primer lugar, la norma materia de comentario modifica el artículo 229 de la Ley N° 27444, estableciendo que las disposiciones de la misma en materia de procedimiento administrativo sancionador se aplican supletoriamente a los procedimientos establecidos en leyes especiales, las mismas que deberán observar los principios de la potestad sancionadora establecidos en la ley, así como la estructura y las garantías previstas para el referido procedimiento.
El decreto legislativo establece en consecuencia que dichos procedimientos especiales no podrán imponer condiciones menos favorables a los administrados que las que se establecen en la Ley del Procedimiento Administrativo General. Esto es una novedad de esta norma y permite otorgarle una mayor predictibilidad a los procedimientos sancionadores especiales. Los procedimientos administrativos sancionadores establecidos en leyes especiales entonces deben guardar coherencia con lo preceptuado por la Ley N° 27444 a fin no solo de que exista uniformidad en el tratamiento de los referidos procedimientos, sino además de que el procedimiento sancionador revista las garantías necesarias para que su resultado sea justo, considerando que el mismo constituye actos de gravamen respecto al administrado. De hecho, existen procedimientos sancionadores que vulneran dichos principios, teniendo en cuenta que, si bien ellos se encuentran consignados en la Ley del Procedimiento Administrativo General, son enunciados que se deducen a su vez de derechos y principios consagrados constitucionalmente, en especial del debido proceso en sede administrativa
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II. LOS PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA
La norma materia de comentario modifica algunos aspectos de los principios de la denominada potestad sancionadora. Por la potestad sancionadora, la Administración se encuentra facultada para sancionar a los administrados por la comisión de infracciones establecidas por el ordenamiento jurídico. Es preciso indicar que por primera vez se estableció en la ley una regulación expresa de la potestad sancionadora, aplicándosele incluso muchas garantías que inicialmente se consideraban propias del Derecho Penal; que, sin embargo, ya habían sido desarrolladas de manera amplia por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
Y es que, no todo acto contrario a las normas debe ser sancionado penalmente, dado el carácter subsidiario del Derecho Penal; que opera siempre como última ratio, a falta de otros mecanismos de control social. En consecuencia, el ordenamiento jurídico debe establecer la posibilidad de la aplicación de sanciones administrativas, que funcionen también como mecanismos de control social, pero de una manera que sea relativamente más benigna. Las sanciones administrativas no incluyen, por ejemplo, la posibilidad de establecer privación de la libertad de los administrados, facultad que sí se encuentra presente en las sanciones penales; ni pueden restringir determinados derechos fundamentales cuya limitación se ha circunscrito a la decisión jurisdiccional.
1. La razonabilidad sancionadora
En primer lugar, en cuanto a la razonabilidad, en la norma materia de análisis se establece como novedad que las sanciones a ser aplicadas deben ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, debiendo observarse un conjunto de criterios para efectos de su graduación, como son la gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido, el perjuicio económico causado, la repetición y/o continuidad en la comisión de la infracción, las circunstancias de la comisión de la infracción, el beneficio ilegalmente obtenido y la existencia o no de intencionalidad por parte del agente de la infracción.
Lo que ocurre, en primer lugar, es que la Ley del Procedimiento Administrativo General no consignaba expresamente, dentro del principio de razonabilidad, al principio de proporcionalidad, que implica que la sanción que se impute a una infracción dada implique congruencia entre la infracción cometida, los fines a obtener con la sanción y el efecto de la misma
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. No obstante que dicho principio era considerado incluido en la norma por parte de la doctrina, se consideró necesario incorporarlo en esta modificación.
En mérito a la proporcionalidad se requiere que el medio empleado para la obtención de dichos fines se encuentre acorde con los mismos, tal que, ante varias posibilidades de afectación a los derechos e intereses de los particulares, la Administración Pública escoja aquella que sea menos gravosa, siendo necesario, finalmente, que el grado de afectación al derecho se encuentre acorde con el nivel de obtención de la finalidad perseguida con la limitación; concepción esta última que es enteramente consistente con el sustento racional del principio de preferencia por los derechos fundamentales consignado en la Constitución
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, puesto que permite que la autoridad administrativa realice un análisis en términos de costo beneficio para verificar la referida proporcionalidad.
En tal sentido, la jurisprudencia ha establecido con claridad de manera reiterada
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la necesidad de cumplir de manera concurrente con las tres dimensiones de la proporcionalidad en materia de imposición de sanciones, las mismas que se refieren al juicio o criterio de idoneidad o adecuación, el criterio de necesidad, así como el criterio de ponderación o de proporcionalidad en sentido estricto
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. El primero de ellos implica que la sanción aplicada sea adecuada a la finalidad perseguida con la sanción, vale decir, que efectivamente el resultado de la misma constituya la satisfacción de dicha finalidad.
Asimismo, el criterio de necesidad refiere –como ya lo hemos indicado líneas arriba– que la sanción sea la menos gravosa posible ante la equivalencia en la obtención del resultado conforme al fin perseguido con la sanción. Finalmente, el criterio de ponderación implica comparar la afectación de los intereses del administrado a través de la sanción impuesta con la intensidad de la satisfacción del fin perseguido, a fin de determinar si dicha afectación se encuentra debidamente justificada.
Finalmente, conforme a la Ley del Procedimiento Administrativo General el principio de razonabilidad –como principio general– implica también que las decisiones de la autoridad administrativa, cuando crean obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados –es decir, respecto a los denominados actos de gravamen–, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido
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La graduación de la sanción
Como lo hemos señalado, el Decreto Legislativo incorpora no solo criterios adicionales para la graduación de la sanción, sino además la existencia de prelación entre ellas. Un primer elemento es la gravedad del daño al interés general y/o bien jurídico protegido. La importancia de este radica precisamente en el hecho de que la determinación de una infracción y la sanción que le corresponde se dirige a la protección de un bien jurídico protegido, en el cual se incluye el interés general.
Un segundo elemento a tomar en cuenta es el perjuicio económico causado. La primera cuestión a dilucidar es a quién debe afectar dicho perjuicio, si a la propia administración o a los administrados que puedan verse afectados por la infracción. La segunda es si en efecto dicho criterio puede considerarse como justificante de la determinación de una sanción, incluso por encima de una situación aparentemente tan relevante como la repetición o continuidad de las infracciones cometidas por el administrado.
Un tercer criterio es la repetición y/o continuidad en la comisión de la infracción, que en buena cuenta son situaciones distintas. La repetición implica la realización de la misma infracción varias veces. La continuidad, en cambio, se encuentra referida a la comisión de una sola infracción durante un periodo de tiempo determinado, sin que exista solución de continuidad entre un extremo y otro de dicho periodo. Ambas situaciones tienden a incrementar la cuantía de la sanción porque muestran un mayor daño al bien jurídico tutelado por la sanción administrativa.
Las circunstancias de la comisión de la infracción ya se encontraban presentes como criterio en la redacción previa de la norma. Sin embargo, nunca estuvo claro su ámbito de aplicación, siendo un elemento más bien que permitía una importante discrecionalidad en la graduación de la sanción. En dicho orden de ideas, hubiera sido mejor eliminar dicho criterio, a fin de reducir al mínimo el riesgo de decisiones arbitrarias.
Asimismo, el beneficio ilegalmente obtenido es una novedad de la norma materia de análisis y se enfoca en la intensidad de la ventaja conseguida por el administrado al cometer la infracción. No entendemos sin embargo las razones por las cuales este es un supuesto que permite determinar la graduación de la sanción, puesto que el mayor o menor beneficio a favor del administrado no entrañaría una mayor afectación al interés general.
Finalmente, la existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor, que aparecía en primer lugar en la redacción anterior de la norma ahora figura en último lugar en la prelación, cuando constituye un tema medular en la asignación de responsabilidad punitiva. Es más, la ausencia de intencionalidad debería ser más bien un supuesto de atenuación de responsabilidad –a la que aludiremos más adelante– antes que simplemente un criterio de graduación de la sanción. Sin embargo, esta consideración inicial se enfrenta con una situación específica, que es la relacionada con la responsabilidad administrativa de las personas jurídicas, respecto de las cuales deberá asumirse que su voluntad es la que proviene de sus órganos sociales; al margen de la responsabilidad que pueda imputarse a los integrantes de los mismos
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. En todo caso, el rol secundario que juega la intencionalidad del infractor en la determinación de la sanción nos muestra la opción del legislador por un modelo más bien objetivo de responsabilidad administrativa de los particulares.
2. Continuación de infracciones
En cuanto a la continuación de infracciones –contenida en el inciso 7 del artículo 230– se ha regulado la misma, estableciendo que no se podría imputar continuación de infracciones –bajo sanción de nulidad– en determinados casos. La norma no establecía excepciones a la continuidad de infracciones, sino tan solo supuestos de pertinencia de la misma. Esta continuidad es medular para determinar la graduación de la sanción, como ya lo hemos visto.
En primer lugar, no es posible imputar continuidad de infracciones cuando se encuentre en trámite un recurso administrativo interpuesto dentro del plazo, lo cual tiene sentido en tanto la sanción administrativa no se ejecuta mientras no se haya agotado la vía administrativa
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, lo cual constituye una importante excepción al principio de ejecutoriedad del acto administrativo; por el cual los actos administrativos se ejecutan por la propia entidad, aun en contra de la voluntad del administrado.
En segundo lugar, la norma establece que tampoco procede imputar continuidad de infracciones cuando el recurso interpuesto no hubiera recaído en un acto administrativo firme, puesto que contra este último no cabe recurso alguno. Si bien esta es una causal distinta, parece relacionada íntimamente con la anterior, puesto que evidentemente cuando el acto administrativo que ordene la sanción se encuentre firme el mismo podrá ser ejecutado, procediéndose a imponer la sanción.
Finalmente, no resulta aplicable el supuesto de continuación de infracciones cuando la conducta en cuestión haya perdido el carácter de infracción administrativa, sin perjuicio de lo relativo a la irretroactividad establecida en el inciso 5 del artículo 230 de la Ley N° 27444, la misma que prescribe la retroactividad benigna en materia sancionadora. En estos casos resulta claro que no es posible imponer sanción alguna, puesto que el ordenamiento jurídico ya no considera que la acción realizada por el administrado sea susceptible de generar responsabilidad.
3. Non bis in ídem
No se podrá imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento
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. Resulta obvio, en consecuencia, que tampoco pueden imponerse dos o más sanciones administrativas a una misma infracción, tal como lo hemos señalado en acápites anteriores. Asimismo, y cuando la ley se refiere a pena, se debe entender que se está haciendo mención a la sanción de naturaleza penal. Es decir, no cabe el establecimiento simultáneo o sucesivo de varias sanciones administrativas, o estas combinadas con sanciones penales ante una misma infracción.
Ahora bien, en cuanto a este principio la norma materia de comentario modifica el inciso 10 del artículo 230 de la LPAG, dejando claro, tal como también lo ha señalado la jurisprudencia de manera reiterada, que el mismo se aplica también ante la coexistencia de sanciones administrativas, salvo en lo relativo a la continuación de infracciones, que no implica en realidad una excepción a dicho principio, sino más bien un supuesto de graduación de la sanción administrativa. Como resultado, no cabe el establecimiento simultáneo o sucesivo de varias sanciones administrativas, o estas combinadas con sanciones penales.
Asimismo, el principio que venimos comentando tiene dos vertientes. Una es la vertiente sustantiva, por la cual nadie puede ser sancionado dos veces por un mismo hecho, de tal manera que no pueda recaer sobre un mismo sujeto varios castigos por un mismo hecho, sobre la base del mismo fundamento; en tanto ello configuraría un abuso del poder sancionador del Estado.
Por otro lado, existe una vertiente procesal de este principio, por la cual que un mismo hecho no pueda ser objeto de dos procesos o procedimientos distintos o, si se quiere, que se inicien dos procesos o procedimientos con el mismo objeto
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. Con ello se impide, por un lado, la dualidad de procedimientos (por ejemplo, uno de orden administrativo y otro de orden penal) y, por otro, el inicio de un nuevo proceso en cada uno de esos órdenes jurídicos, como podrían ser dos procedimientos administrativos con el mismo objeto
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Ahora bien, el problema en este punto radica en determinar, una vez que se da esta confluencia, qué vía procesal es la que deberá ser preferida. La solución pasaría por preferir la vía judicial, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial(
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lo cual implica que, si el administrado es condenado o absuelto en sede judicial resultaría imposible el inicio de un procedimiento administrativo sancionador con la finalidad de imponerle gravamen alguno por la comisión de la infracción administrativa.
La aplicación del principio
La legislación y las normas reglamentarias en el Perú, sin embargo, han vulnerado de manera reiterada en principio que venimos comentando, al establecer sanciones concurrentes aplicables a una misma infracción, en especial en materia de delitos tributarios, normas de protección al consumidor o en el caso de infracciones de tránsito. Sin embargo, en muchos casos la sanción administrativa va acompañada de una medida correctiva, la cual por definición no configura una sanción administrativa, situación en la cual no existe vulneración alguna al principio que venimos describiendo.
Ahora bien, cierto sector de la doctrina considera que el principio de non bis in ídem admite excepciones a nivel del procedimiento disciplinario, dada la discutible aplicación del concepto de relación de sujeción especial. Esta última consideración parece ser de aplicación en materia de responsabilidad del personal de la Administración Pública, fundamentalmente por aplicación del principio de autonomía de responsabilidades consignado en el artículo 243 de la Ley N° 27444
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III. PRESCRIPCIÓN
La prescripción tiene su base, por una parte, en concepciones de seguridad jurídica. Ninguna infracción –al igual que ningún delito– puede ser perseguible por siempre. En tal medida, debe existir un mecanismo idóneo que permita, además, forzar a la Administración a tener la debida diligencia en la sanción de conductas dañosas, puesto que la actividad sancionadora de las entidades posee un correlato evidente a nivel del interés general. Una vez transcurrido el plazo de prescripción sin que se haya emitido sanción alguna el ordenamiento asume que dicha infracción no ha afectado sustancialmente el interés general.
En cuanto a la prescripción, el Decreto Legislativo N° 1029 modifica el artículo 233 de la LPGA, reduciendo el plazo respectivo de cinco a cuatro años, uniformizando el mismo respecto a normas especiales, en especial las normas tributarias. Asimismo, la norma establece que el cómputo del plazo de prescripción solo se suspende con la iniciación del procedimiento sancionador a través de la notificación del acto de inicio del procedimiento; reanudándose el plazo si el expediente se mantuviera paralizado durante más de veinticinco días hábiles por causa no imputable al administrado.
Ello implica además que el inicio del procedimiento es un supuesto de suspensión, no de interrupción, puesto que el plazo continua corriendo desde el momento en el cual se detuvo; estableciéndose además el plazo de prescripción en días hábiles, uniformizándolo con los plazos establecidos en general por la Ley del Procedimiento Administrativo General.
IV. SUPUESTOS ATENUANTES DE RESPONSABILIDAD
Finalmente, en este ámbito la norma ha considerado necesaria la inclusión de supuestos que atenúen la responsabilidad administrativa. En tal sentido, la norma incorpora el artículo 236-A al articulado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, estableciendo causales atenuantes de la responsabilidad de los administrados y en consecuencia de la sanción que resulta susceptible de aplicar, más allá de los supuestos de graduación de la sanción antes señalados.
Una primera causal se enfoca en la subsanación del defecto u omisión de manera espontánea antes del inicio del procedimiento; que incentiva a la corrección del bien jurídico afectado, como ocurre en determinados ordenamientos, como por ejemplo el tributario
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en el cual se establecen reducciones a las sanciones por determinados supuestos establecidos en el Código Tributario. Claro, una vez iniciado el procedimiento administrativo la imputación debe mantenerse, puesto que el administrado ya tendría conocimiento de los cargos que se le imputan y no existiría mérito alguno en la subsanación voluntaria de la infracción.
En segundo lugar, se incorpora el error inducido por la existencia de una disposición administrativa confusa o ilegal. En este caso más bien se discute si es que no debería existir responsabilidad alguna, puesto que el incumplimiento de la norma se encontraría justificado, sea porque la norma no resulta comprensible, sea porque la norma se encuentra en contraposición con el resto del ordenamiento. En el primer caso, nos encontraríamos ante lo que el Derecho Penal denomina error de prohibición, puesto que la falta de comprensión de la norma impide su cumplimiento; situación que en principio debería eximir de responsabilidad. En el segundo caso es necesario señalar que, en principio, la ilegalidad de una norma no exime su cumplimiento; sin embargo, el administrado puede obtener la inaplicación de la misma, sea en sede administrativa –conforme a lo establecido por el tribunal en un muy discutible precedente–, sea en sede jurisdiccional.
NOTAS:
(1) Sobre el particular: GUZMÁN NAPURÍ, Christian. “El debido proceso en sede administrativa en la jurisprudencia y la doctrina peruana. ¿Hoy en día todavía puede discutirse la pertinencia del mismo?”, en:
Ius Et Veritas
, N° 22. Lima: PUCP, 2001.
(2) GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón.
Curso de Derecho Administrativo
, Civitas, Tomo II, Madrid, 2000, p. 177.
(3)
Constitución de 1993:
Artículo 1.- Defensa de la persona humana
La defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado.
(4) En especial, la STC N° 2192-2004-AA/TC.
(5) MORÓN URBINA, Juan Carlos. “El exceso de punición administrativa”, en:
Actualidad Jurídica
Tomo 144, Gaceta Jurídica, Lima, 2005, p. 158.
(6) Artículo IV, inciso 1, literal 1.4 del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General.
(7) Para una opinión distinta: GONZALES PÉREZ, Jesús. “Garantías frente a la potestad sancionadora de la administración”, en:
Temas de Derecho Procesal
. Memoria del XIV Congreso Mexicano de Derecho Procesal. México, UNAM, 1996, p. 754.
(8)
Ley N° 27444:
Artículo 237.- Resolución
(…)
237.2 La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa. La administración podrá adoptar las medidas cautelares precisas para garantizar su eficacia, en tanto no sea ejecutiva.
(…)
(9) DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge. “Notas acerca de la potestad sancionadora de la Administración Pública”, en:
Ius Et Veritas
, N° 10. PUCP, Lima, 1995, p. 155.
(10) CANO CAMPOS, Tomás. “Non bis in ídem, prevalencia de la vía penal y teoría de los concursos en el Derecho Administrativo sancionador”, en:
Revista de Administración Pública,
N° 156. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 2001, pp.198-199.
(11) Esta ha sido la interpretación del Tribunal Constitucional en la sentencia de fecha 16 de abril de 2003, en el Exp. N° 2050-2002-AA/TC, estableciendo lo siguiente:
(...)
19 (...)
El principio del
ne bis in idem
material tiene conexión con los principios de legalidad y proporcionalidad, ya que si la exigencia de
lex praevia
y
lex certa
que impone el artículo 2, inciso 24, ordinal d), de la Constitución obedece, entre otros motivos, —como lo ha expresado este Tribunal en el Caso Encuestas a Boca de Urna, Exp. N.° 0002-2001-AI/TC, Fund. Jur. N°. 6)— a la necesidad de garantizar a los ciudadanos un conocimiento anticipado del contenido de la reacción punitiva o sancionadora del Estado ante la eventual comisión de un hecho antijurídico, tal cometido garantista devendría inútil si ese mismo hecho, y por igual fundamento, pudiese ser objeto de una nueva sanción, lo que comportaría una punición desproporcionada de la conducta antijurídica. Por ello, el elemento consistente en la igualdad de fundamento es la clave que define el sentido del principio: no cabe la doble sanción del mismo sujeto por un mismo hecho cuando la punición se fundamenta en un mismo contenido injusto, esto es, en la lesión de en un mismo bien jurídico o un mismo interés protegido.
(...)
(12)
Ley Orgánica del Poder Judicial
Artículo 4.- Carácter vinculante de las decisiones judiciales. Principios de la administración de justicia
Toda persona y autoridad está obligada a acatar y dar cumplimiento a las decisiones judiciales o de índole administrativa, emanadas de autoridad judicial competente, en sus propios términos, sin poder calificar su contenido o sus fundamentos, restringir sus efectos o interpretar sus alcances, bajo la responsabilidad civil, penal o administrativa que la ley señala.
Ninguna autoridad, cualquiera sea su rango o denominación, fuera de la organización jerárquica del Poder Judicial, puede avocarse al conocimiento de causas pendientes ante el órgano jurisdiccional. No se puede dejar sin efecto resoluciones judiciales con autoridad de cosa juzgada, ni modificar su contenido, ni retardar su ejecución, ni cortar procedimientos en trámite, bajo la responsabilidad política, administrativa, civil y penal que la ley determine en cada caso.
Esta disposición no afecta el derecho de gracia.
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Ley N° 27444:
Artículo 243 .- Autonomía de responsabilidades
243.1 Las consecuencias civiles, administrativas o penales de la responsabilidad de las autoridades son independientes y se exigen de acuerdo a lo previsto en su respectiva legislación.
243.2 Los procedimientos para la exigencia de la responsabilidad penal o civil no afectan la potestad de las entidades para instruir y decidir sobre la responsabilidad administrativa, salvo disposición judicial expresa en contrario.
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Código Tributario:
Artículo 179.- Régimen de incentivos
La sanción de multa aplicable por las infracciones establecidas en los numerales 1, 4 y 5 del artículo 178, se sujetará, al siguiente régimen de incentivos, siempre que el contribuyente cumpla con cancelar la misma con la rebaja correspondiente:
a) Será rebajada en un noventa por ciento (90%) siempre que el deudor tributario cumpla con declarar la deuda tributaria omitida con anterioridad a cualquier notificación o requerimiento de la Administración relativa al tributo o periodo a regularizar.
b) Si la declaración se realiza con posterioridad a la notificación de un requerimiento de la Administración, pero antes del cumplimiento del plazo otorgado por esta según lo dispuesto en el artículo 75 o en su defecto, de no haberse otorgado dicho plazo, antes de que surta efectos la notificación de la orden de pago o resolución de determinación, según corresponda, o la resolución de multa, la sanción se reducirá en un setenta por ciento (70%).
(…)