LÍMITES CONSTITUCIONALES A LAS RESOLUCIONES DEL CONSEJO NACIONAL DE LA MAGISTRATURA (
Alan César Martínez Morón (*))
SUMARIO: I. Introducción. II. El control constitucional de las resoluciones del Consejo Nacional de la Magistratura. III. Etapas del control constitucional de las resoluciones del CNM. IV. Notas finales: sobre el caso Valdivia de Cano.
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I. INTRODUCCIÓN
Mucho se ha hablado y se ha escrito tanto respecto de la eficacia vertical y horizontal de los derechos fundamentales como a la inexistencia de institución u órgano dentro del Estado Constitucional que esté exento de control constitucional. Es así que el Tribunal Constitucional, en su condición de guardián y máximo intérprete de la Constitución, ha pasado a revisar los fallos de otros órganos autónomos constitucionales que, dado su exclusividad en determinada competencia asignadas por la Norma Fundamental, se creían exentos de control.
Así, el Tribunal Constitucional ha pasado a revisar las resoluciones expedidas por el Jurado Nacional de Elecciones y el Consejo Nacional de la Magistratura que, en sus respetivas materias, han sido hasta hace no poco consideradas irrevisables. Sin embargo, esta creencia no ha nacido de la costumbre, ni de norma legal alguna, sino de la propia Constitución que en una lectura aislada de determinados artículos lleva tal conclusión. Esta creencia, no obstante, ha sido desvirtuada por el supremo intérprete constitucional a través de una lectura integral de la Constitución y considerando –en líneas generales– que si bien es cierto la Norma Fundamental les da el carácter de irrevisables a las resoluciones expedidas por los órganos antes mencionados, también es cierto que la Constitución no puede dejar “islas” exentas de control constitucional dada su vinculatoriedad para todo el ordenamiento.
Dicha transición de órganos exentos de control a órganos controlados por la Constitución no ha sido del todo pacífica, sino que ha causado diversos enfrentamientos en temas puntuales en el que los órganos controlados empezaron a cuestionar tanto la competencia por el Tribunal Constitucional, como la vulneración de la jurisprudencia y, en la doctrina, han salido voces fundamentando ambas posiciones sin que ello esté hasta la fecha zanjado.
Una de esas instituciones que ha visto socavada su independencia en aras de preservar la vigencia de la Constitución a través del control constitucional ha sido el Consejo Nacional de la Magistratura, el cual analizaremos en el presente trabajo. En efecto, consideramos que resulta importante analizar las pautas que el Tribunal Constitucional ha ido estableciendo para controlar las resoluciones emitidas por este órgano constitucional, pautas que han llevado al tribunal a erigirse como el órgano único y exclusivo que puede realizar este control, así lo señala en la sentencia recaída en el Exp. Nº 8495-2006-PA/TC (15 de agosto del 2008) referida al caso Valdivia de Cano. Este caso constituye el último enfrentamiento sostenido entre estas dos instituciones constitucionales y al cual le dedicaremos las líneas siguientes.
II. EL CONTROL CONSTITUCIONAL DE LAS RESOLUCIONES DEL CONSEJO NACIONAL DE LA MAGISTRATURA (CNM)
En primer término, iniciaremos este desarrollo analizando la naturaleza de las resoluciones del Consejo Nacional de la Magistratura; esto es, si tienen carácter jurisdiccional o si son resoluciones de carácter administrativo. La solución a este planteamiento ha sido pacífica en la doctrina, pues se ha considerado a las resoluciones del CNM, como resoluciones de carácter administrativo y no jurisdiccional. Así, por ejemplo, el profesor Eloy Espinosa-Saldaña Barrera sostiene que “(…) si entendemos a lo jurisdiccional como aquel poder-deber del Estado previsto para solucionar conflictos de intereses intersubjetivos, controlar conductas antisociales y la constitucionalidad normativa en forma exclusiva y definitiva mediante ciertos órganos (los órganos jurisdiccionales) que se apoyan en el
ius imperium
para el cumplimiento obligatorio de sus decisiones, no vemos cómo puede considerarse al Consejo Nacional de la Magistratura como un órgano jurisdiccional (…)”
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, y ello es así porque en esta sede no se resuelve conflictos intersubjetivos, sino que la función que realiza a través de sus procedimientos está específicamente regulada en la Norma Fundamental. Se trata pues de nombrar, ratificar o sancionar a los jueces y fiscales de todo el país. Es, evidentemente, una función esencialmente administrativa –sin que este reconocimiento implique restarle la importancia que acompaña a su labor–, lo cual lleva a estimar que las resoluciones del CNM no tengan carácter de cosa juzgada pero sí de cosa decidida, que en el Derecho Administrativo se traduce en definitividad.
Ello no quiere decir, sin embargo, que por tratarse de una resolución administrativa se encuentre fuera del ámbito de control constitucional. Por el contrario, se ha reafirmado tanto en la doctrina como en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que también las resoluciones administrativas que quedan firmes son pasibles de control en sede constitucional. En ese sentido, se ha afirmado que “(…) esto no es óbice para aplicar el mismo principio de defensa constitucional a través de un proceso constitucional en uno y otro campo ya que (…) la figura de la garantía constitucional contra resoluciones emanadas de un procedimiento, no se ha circunscrito al procedimiento judicial, sino que se ha hecho extensiva a todas aquellas realidades procesales independientemente del ámbito jurídico que se localicen (…)”
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, de tal forma que como el Tribunal Constitucional lo ha señalado en reiteradas oportunidades, no queda órgano judicial o administrativo que se encuentre fuera del control constitucional.
Las atribuciones del Consejo Nacional de la Magistratura se encuentran establecidas en el artículo 154 de la Constitución
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, así como también la irrevisabilidad de sus decisiones, que se encuentra consagrada en el artículo 142 de la Norma Fundamental
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, y en el inciso 3, del ya citado artículo 154. Así, de una lectura aislada de las disposiciones constitucionales mencionadas podría desprenderse el carácter irrevisable de las resoluciones del CNM.
Empero, el tribunal ha sustentado su posición sobre la base de las normas de Derecho Internacional establecidas en tratados sobre derechos humanos como son el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que en el inciso 3) de su artículo 2 establece:
“Cada uno de los Estados partes en el presente Pacto se compromete a garantizar que: a) toda persona cuyos derechos o libertades reconocidas en el presente Pacto hayan sido violados podrá interponer un recurso efectivo, aun cuando tal violación hubiera sido cometida por personas que actuaban en ejercicio de sus funciones oficiales; b) la autoridad competente, (...) decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso y desarrollará las posibilidades del recuso judicial (...)”.
Igualmente, el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humano, mediante el cual se reconoce:
“1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo al de los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra los actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en el ejercicio de su función oficial. 2. Los Estados partes se comprometen a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso (...)”.
Así, puede advertirse de la resolución recaída en el Exp. Nº 2409-2002-AA/TC
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, que en el considerando 1.b), establece que estas normas adquieren plena vigencia en nuestro ordenamiento a partir de la cuarta disposición final y transitoria de la Constitución
(6)
.
Es así que el Tribunal Constitucional justifica el control constitucional de esas resoluciones en sede constitucional, concluyendo que:
“es evidente que una lectura sistemática de la Constitución y una aplicación integral de las normas relativas a los derechos fundamentales de la persona no admiten ‘
zonas de indefensión
’, menos aún de los denominados estados de excepción previstos en el artículo 137 de la Constitución, y que siempre es permisible a un justiciable la utilización de las acciones de garantía en defensa de sus derechos básicos, así como la actuación contralora y tuitiva del Tribunal Constitucional sobre dicho material”
(7)
.
Por su parte, el Código Procesal Constitucional tampoco ha sido ajeno a este tema y, así, ha establecido en el numeral 7 de su artículo 5 (como causal de improcedencia) que “no proceden los procesos constitucionales cuando: (…) 7. Se cuestionen las resoluciones definitivas del Consejo Nacional de la Magistratura en materia de destitución y ratificación de jueces y fiscales, siempre que dichas resoluciones hayan sido motivadas y dictadas con previa audiencia al interesado”.
Dos cosas se pueden desprender de la lectura de este último artículo. En primer lugar, esta disposición se refiere al carácter “definitivo” de las resoluciones del Consejo Nacional de la Magistratura, con lo cual se corrobora la condición de resolución administrativa que le asiste. Y, en segundo lugar, recoge una excepción a la irrevisabilidad de sus resoluciones, esto es, a contrario sensu a lo establecido en la Norma Fundamental (como ya hemos mencionado); de manera que dichas resoluciones serán pasibles de revisión en sede constitucional siempre que no se encuentren motivadas y hayan sido dictadas sin audiencia prueba del interesado. Ello, empero, no ha sido siempre así, como veremos en los siguientes párrafos.
III. ETAPAS DEL CONTROL CONSTITUCIONAL DE LAS RESOLUCIONES DEL CNM
En un primer momento, el Tribunal Constitucional justificó que las resoluciones expedidas por el Consejo Nacional de la Magistratura emitidas en el marco de un procedimiento de ratificación, a pesar de controladas constitucionalmente, no sean motivadas aduciendo que se tratan de un “voto de confianza”. Así se sostuvo en la sentencia recaída en el Expediente Nº 1941-2002-AA/TC que:
“El establecimiento de un voto de confianza que se materializa a través de una decisión de conciencia por parte de los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura, sobre la base de determinados criterios que no requieran ser motivados, no es ciertamente una institución que se contraponga al Estado Constitucional de Derecho y los valores que ella persigue promover, pues en el derecho comparado existen instituciones como los jurados, que, pudiendo decidir sobre la libertad, la vida o el patrimonio de las personas, al momento de expresar su decisión, no expresan las razones que las justifican”
(8)
.
Así, diferenciando esta postura de la sostenida para el caso de las resoluciones de destitución, las cuales al ser una sanción sí deberían ser adecuadamente motivadas.
En un segundo momento se analizó la conveniencia de esta posición para la protección y plena eficacia de los derechos fundamentales, y se derivó en un cambio de precedente. De modo que esa posición del tribunal, como se sabe actualmente, ha sido variada a través de la aplicación de la técnica del
overruling
(9)
respecto a su propia jurisprudencia. Ello ha sido realizado en la sentencia recaída en el Expediente Nº 3361-2004-AA/TC, en el cual el Tribunal Constitucional ha terminado por sostener que:
“En este marco, este Tribunal considera que los datos objetivos que ahora se exigen a los consejeros imprimen al proceso de evaluación de magistrados un mejor margen para la motivación de sus resoluciones, lo que guarda coherencia con el respeto de los derechos fundamentales de los sometidos a la ratificación. El avance normativo sobre la materia es digno de resaltar”.
Se observa, por lo tanto, cómo el Tribunal Constitucional ha establecido con mayor rigidez el control constitucional sobre las resoluciones del Consejo Nacional de la Magistratura, lo que responde a una justificación constitucional más acorde con los derechos fundamentales, puesto que no puede entenderse, dado la actual relevancia de los derechos fundamentales y, en concreto, del debido procedimiento en sede administrativa, que exista órganos constitucionales que no motiven debidamente sus resoluciones, tanto más si la no ratificación, así como la destitución, repercuten en el ámbito de los derechos fundamentales del no ratificado o del sancionado, que se adoptan tras analizar la idoneidad de la función encargada tanto a jueces como a fiscales.
Un último punto que se desea desarrollar está relacionado a la determinación del órgano que tendría competencia para revisar las resoluciones del Consejo Nacional de la Magistratura. Esta interrogante nace de una afirmación peligrosamente desarrollada por el Tribunal Constitucional ya en sentencias anteriores, pero dada la relevancia del último caso expedido por este órgano (el caso Valdivia de Cano), su absolución se hace más relevante.
IV. NOTAS FINALES: SOBRE EL CASO VALDIVIA DE CANO
El Tribunal Constitucional ha afirmado que:
“(…) no obstante que las disposiciones constitucionales mencionadas disponen que no son revisables en sede judicial o, lo que es lo mismo, son inimpugnables las Resoluciones del Consejo Nacional de la Magistratura en materia de evaluación y ratificación de jueces, como las que imponen la sanción de destitución a Vocales Supremos, este Tribunal ha tenido oportunidad de precisar que ‘(...) cuando el artículo 142 de la Constitución establece que no son revisables en sede judicial las resoluciones del Consejo Nacional de la Magistratura en materia de evaluación y ratificación de Jueces,
limitación que no alcanza al Tribunal Constitucional
, el presupuesto de validez de dicha afirmación se sustenta en que las consabidas funciones que le han sido conferidas a dicho organismo sean ejercidas dentro de los límites y alcances que la Constitución le otorga, y no a otros distintos, que puedan convertirlo en un ente que opera fuera o al margen de la misma norma que le sirve de sustento (…)’”
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(resaltado nuestro).
La interrogante se plantea a partir de lo que ha pretendido decir el Tribunal Constitucional con esa afirmación: que el Poder Judicial, que constituye la primera y segunda instancia en el amparo contra resoluciones del Consejo Nacional de la Magistratura, sí tienen esa limitación; por lo que sería el tribunal el único órgano que no se encuentra limitado a conocer los amparos contra resoluciones del CNM. Es de advertirse que tanto los jueces de primera y segunda instancia como el los del TC son todos jueces constitucionales, y que conocen los procesos constitucionales que son, a su vez, garantes de los derechos constitucionales que se encuentran exentos de esa limitación.
Es válido afirmar, dado lo establecido por el Tribunal Constitucional, que es el único órgano que no se encuentra limitado para la evaluación de las resoluciones del CNM, y que, a contrario sensu, pretendiera afirmar que los órganos judiciales sí se encuentran limitados para la revisión de tales resoluciones. Nos parece que no existe justificación constitucional alguna para que el tribunal realice tal distinción toda vez que no es el órgano, sino el proceso constitucional en concreto (para el caso de las Resoluciones del Consejo Nacional de la Magistratura, el amparo), el que permite el control constitucional de tales resoluciones, de tal forma que a los órganos judiciales sí se les permite realizar dicho control, aunque ello se encuentre tácitamente negado por el Tribunal Constitucional.
En todo caso, sí nos parece que el proceso de amparo contra resoluciones del Consejo Nacional de la Magistratura no debería tener como primera instancia al juez especializado, dada la relevancia constitucional de dicho órgano, sino que, en todo caso, debería ser la sala superior el órgano de primera instancia, tal y como el amparo contra resoluciones judiciales, sin pretender afirmar ahora que las resoluciones del consejo tienen carácter jurisdiccional, lo cual ya ha sido desvirtuado en la primera parte del presente trabajo. Esto es, solo en el proceso, que aquello tenga un tratamiento similar al amparo contra resoluciones judiciales.
NOTAS:
(1) ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA, Eloy.
Jurisdicción constitucional, impartición de justicia y debido proceso.
ARA Editores, Lima, 2003, p. 286.
(2) CASTILLO CóRDOVA, Luis.
Comentarios al Código Procesal Constitucional
. Tomo I, Palestra Editores, Lima, 2006, p. 348.
(3)
Constitución Política
Artículo 154.-
Son funciones del Consejo Nacional de la Magistratura:
1. Nombrar, previo concurso público de méritos y evaluación personal, a los jueces y fiscales de todos los niveles. Dichos nombramientos requieren el voto conforme de los dos tercios del número legal de sus miembros.
2. Ratificar a los jueces y fiscales de todos los niveles cada siete años. Los no ratificados no pueden reingresar al Poder Judicial ni al Ministerio Público. El proceso de ratificación es independiente de las medidas disciplinarias.
3. Aplicar la sanción de destitución a los Vocales de la Corte Suprema y Fiscales Supremos y, a solicitud de la Corte Suprema o de la Junta de Fiscales Supremos, respectivamente, a los jueces y fiscales de todas las instancias. La resolución final, motivada y con previa audiencia del interesado, es inimpugnable.
4. Extender a los jueces y fiscales el título oficial que los acredita”.
(4)
Artículo 142.-
No son revisables en sede judicial las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral, ni las del Consejo Nacional de la Magistratura en materia de evaluación y ratificación de jueces.
(5) Su fecha 10 de diciembre del 2002.
(6)
Cuarta.-
Las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú.
(7) FJ 1.b), Exp. Nº 2409-2002-AA/TC.
(8) FJ. 20, Exp. Nº 1941-2002-AA/TC, caso Almenada Bryson, de fecha 20 de marzo del 2003.
(9) La cual constituye una técnica para apartarse de los precedentes establecidos por el propio órgano, que se refiere esencialmente a realizar una argumentación que justifique el cambio.
(10) STC del Expediente Nº 8945-2006-AA/TC, f. j. 20, de fecha 15 de agosto del 2008.